La Convención sobre de Humedales

Evaluación crítica del FPS

"Los pueblos y los humedales: un nexo vital"
7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de
la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971),
San José (Costa Rica), 10 al 18 de mayo de 1999

Evaluación crítica del Fondo de Pequeñas Subvenciones para la Conservación y el Uso Racional de los Humedales (FPS) y su Funcionamiento Futuro

La Acción 8.4.2 del Plan Estratégico 1997-2002 estableció que en la COP7 se debían evaluar críticamente los resultados del FPS, y que esa evaluación debía ser preparada por la Oficina, revisada por el Comité Permanente en su 21ª reunión, que se celebraría en 1998, y transmitida a la presente reunión de la Conferencia de las Partes.

Evaluación crítica del Fondo Ramsar de Pequeñas Subvenciones para la Conservación y el Uso Racional de los Humedales (FPS) realizada por la Oficina de Ramsar

Septiembre de 1998 (actualizada al 30 de noviembre de 1998)

1. En la Acción 8.4.2 del Plan Estratégico 1997-2002 se establece: "Evaluar críticamente en la 7ª CdP (1999) los resultados del Fondo Ramsar para Pequeñas Subvenciones". En consecuencia, la Oficina de la Convención preparó un documento de evaluación que fue examinado por el Comité Permanente en su 21ª reunión, celebrada en octubre de 1998, que la respaldó para su presentación a la COP7 con algunas modificaciones de menor importancia, junto con una propuesta de un proyecto de resolución que recoge las principales conclusiones de la evaluación crítica.

2. El Fondo para la Conservación de los Humedales fue establecido en la COP4, celebrada en 1990 (Resolución 4.3) con la finalidad de prestar asistencia para la conservación y el uso racional de los humedales en los países en desarrollo. Su continuación recibió un importante respaldo mediante la Resolución 5.8 de la COP5, celebrada en 1993. La COP6, celebrada en 1996, adoptó la Resolución VI.6, por la que se sustituyó la denominación del Fondo por la de Fondo Ramsar de Pequeñas Subvenciones para la Conservación y el Uso Racional de los Humedales (FPS Ramsar).

3. En la misma Resolución, la COP6 decidió que "todos los países incluidos en la List of Aid Recipients (lista de beneficiarios de asistencia) elaborada por el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sean elegibles para recibir asistencia del FPS Ramsar", lo que en la práctica significaba que los países con economías en transición también tendrían acceso al Fondo.

4. El Comité Permanente ha adoptado los Lineamientos Operativos para el funcionamiento del FPS. Los actuales Lineamientos establecen que "con carácter prioritario, el Fondo estará abierto a las Partes Contratantes que pueden tener acceso, para actividades que contribuyan a la aplicación del Plan Estratégico 1997-2002 de Ramsar". Los Lineamientos establecen asimismo que "la cantidad máxima que podrá destinarse a cada proyecto … normalmente no será superior a 40.000 francos suizos".

5. El Comité Permanente también ha adoptado un procedimiento claro para la evaluación de las propuestas de proyectos presentadas al FPS. La decisión final relativa a la financiación de los proyectos es adoptada por el Comité Permanente en su reunión anual ordinaria, basándose en las recomendaciones presentadas por la Oficina.

6. El ciclo anual del Fondo de Pequeñas Subvenciones se puede resumir de la manera siguiente:

7. En los cuadros siguientes se resume el funcionamiento del FPS durante sus nueve años de existencia.

Cuadro 1: RESUMEN DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS, 1991-1998 

Véase en el Anexo 1 la lista de proyectos por países.

Cuadro 2: PROYECTOS QUE REUNÍAN LOS REQUISITOS Y NO FUERON FINANCIADOS POR FALTA DE RECURSOS EN EL FPS, 1991-1998

RESULTADOS

8. De conformidad con los Lineamientos Operativos del FPS, en general los proyectos se deben ejecutar en el plazo de un año, y se debe presentar un informe final a los seis meses de haberse completado el proyecto. Desde 1995, todos los proyectos reciben un pago inicial del 80% de la subvención total en el momento en que se firma el contrato. El 20% restante de los fondos se retiene hasta que se presente un informe final aceptable, que debe incluir una declaración de gastos correspondiente a los fondos recibidos.

9. La Convención dispone de formularios normalizados para los informes sobre progresos realizados y los informes finales. En 1999 se introducirá un nuevo proyecto para la evaluación de proyectos, a fin de evaluar mejor los logros alcanzados comparándolos con los objetivos y con los resultados globales del proyecto, y de supervisar la utilización de los fondos.

10. Los informes sobre los progresos realizados y los informes finales recibidos por la Oficina han demostrado que el FPS ha prestado apoyo a numerosos y valiosos proyectos en pequeña escala, reflejando una amplia variedad de actividades de conservación y uso racional de humedales.

11. Al apoyar esa labor, el FPS ha prestado asistencia a diversos países en desarrollo, y más recientemente a países en transición, y también ha promovido la imagen y la eficacia de la Convención en muchas partes del mundo.

12. En el cuadro siguiente se indica el número de los informes sobre progresos realizados e informes finales que se han recibido, y los informes aún pendientes, correspondientes a proyectos financiados en el marco del FPS:

Cuadro 3: PRESENTACIÓN DE INFORMES SOBRE PROYECTOS EN EL MARCO DEL FPS

CARACTERÍSTICAS POSITIVAS

13. Al preparar este examen del FPS, la Oficina examinó detalladamente:

a) el número y la calidad de las propuestas de proyectos recibidas a lo largo de los años;

b) la importancia de los proyectos que se han financiado;

c) los procedimientos utilizados para financiar los proyectos;

d) la presentación de informes y el seguimiento de los proyectos financiados; y

e) el nivel de recursos que se han puesto a disposición del FPS.

14. En relación con el número y la calidad de las propuestas de proyectos recibidas, el número ha aumentado a lo largo de los años, de 17 en 1991 a 67 en 1998, con una cifra máxima en 1997 (83 propuestas). La calidad también ha aumentado en términos generales, posiblemente debido al asesoramiento prestado a los presentadores de proyectos por parte de los Coordinadores Regionales de la Oficina y las ONG asociadas a la Convención. Una parte de las propuestas han requerido una labor adicional, pero sólo unas pocas fueron descartadas por no ser recuperables o no ser pertinentes.

15. El FPS constituye un mecanismo práctico para la aplicación de la Convención, aunque, como lo indica su nombre, sólo es adecuado para proyectos en pequeña escala y no cubre la necesidad que tiene la mayoría de los países de acceder a niveles mucho más sustanciales de financiación para asegurar la conservación y el uso sostenible de sus humedales.

16. En su folleto de promoción del FPS, elaborado en 1998, la Oficina señaló que el programa estaba destinado a "llenar los vacíos". En comparación con la mayoría de otros programas de financiación existentes en esta esfera, el FPS ofrece una financiación en escala más reducida (con un máximo de 40.000 francos suizos) y existe el propósito de que este enfoque tenga una función catalizadora. El FPS tiene un enfoque especializado como programa de financiación, que puede hacer posible que los países aborden proyectos relativamente pequeños o utilicen los fondos del FPS para recabar financiación complementaria de otras fuentes para actividades en mayor escala.

17. En la evaluación realizada por la Oficina, el FPS tiene una elevada eficacia en función del costo, dada la escala de los proyectos. Con inversiones relativamente pequeñas del FPS y un tiempo relativamente escaso empleado por el personal de la Oficina, los resultados obtenidos son por lo general equivalentes a los de presupuestos mucho mayores, lo que indica que los fondos del FPS generan un excelente efecto de movilización de recursos adicionales. Si bien este efecto es difícil de cuantificar, resulta evidente que todos los proyectos reciben importantes contribuciones en especie (recursos humanos, etc.) y en algunos casos reciben apoyo financiero directo de otras fuentes.

18. Los títulos de los proyectos que figuran en el Anexo 1 indican la variedad de los proyectos que el FPS ha financiado desde 1991. Esto constituye otro éxito del FPS, ya que muestra la variedad y la complejidad de las cuestiones de manejo/gestión de humedales en diferentes países y regiones del mundo, y muestra asimismo que por conducto del FPS la Convención está en condiciones de dar respuesta a estas cuestiones. Dicha flexibilidad es uno de los puntos fuertes del FPS.

19. Otro punto fuerte del FPS es que el procedimiento de solicitud es relativamente sencillo. El formulario de solicitud del FPS, aunque pide información clara sobre los objetivos, métodos y presupuestos del proyecto, no es excesivamente burocrático. Además, los solicitantes pueden recabar previamente el asesoramiento de la Oficina acerca del valor de sus proyectos y de la mejor manera de presentarlo en las solicitudes. Este servicio ha ayudado a numerosos países a mejorar la calidad de sus solicitudes y, por lo tanto, a obtener fondos del FPS.

20. La conclusión general es que el FPS constituye un mecanismo que da excelentes resultados. No obstante, y a pesar de estos resultados satisfactorios, siguen existiendo problemas en lo que se refiere a la continuación del funcionamiento del FPS.

RETOS QUE DEBE AFRONTAR EL FPS EN EL FUTURO

21. En el período transcurrido entre 1991 y 1998, se ha asignado un total de 3.815.821 francos suizos por conducto del FPS, para un total de 113 proyectos (véase el Cuadro 1 y el Anexo 1). En el mismo período, se evaluó que otros 122 proyectos eran altamente prioritarios y merecían ser financiados por el FPS, pero no se pudieron aprobar por falta de fondos suficientes.

22. En el Anexo 2 se indican las contribuciones recibidas por el FPS desde su creación en 1990. Aunque la Convención debe estar muy agradecida a los muchos donantes generosos que han aportado sus contribuciones, el hecho es que si el FPS hubiera podido disponer de los recursos necesarios, se podría razonablemente suponer que habría asignado otros cuatro millones de francos suizos a estos 122 proyectos, con lo que su contribución al fomento de la aplicación de la Convención hubiera sido más importante.

23. Como se muestra en el Anexo 2, las contribuciones al FPS han provenido principalmente de los organismos que se desempeñan como Autoridades Administrativas de Ramsar en los países donantes, pero las cantidades más importantes fueron aportadas por tres organismos bilaterales de asistencia para el desarrollo. Esto puede indicar que toda financiación permanente y significativa para el FPS en el futuro se debería recabar de la comunidad de asistencia para el desarrollo. Las ONG han aportado una parte de la financiación, pero es posible hacer más para generar contribuciones del sector no gubernamental y del sector privado.

24. Aparte de obtener un mayor nivel de fondos para prestar apoyo a más proyectos cada año, otro reto consiste en lograr cierta seguridad de que la cantidad disponible anualmente para asignaciones no variará tanto como lo ha hecho en los primeros años de funcionamiento del FPS. En 1997, cuando se dispuso de algo más de un millón de francos suizos, se registró un número sin precedentes de solicitudes recibidas y de proyectos financiados. En 1998, el nivel de financiación se redujo en casi un 40%, y fue necesario disuadir a los países de que no presentaran más de un proyecto cada uno. En 1999, es imposible predecir cuál será el nivel de la financiación, y esta incertidumbre no ayuda a los presentadores de posibles proyectos ni a la Oficina en su planificación futura.

25. De esto se desprende que la 7ª Conferencia de las Partes Contratantes debe examinar seriamente los medios de lograr un nivel más elevado de financiación para el FPS, así como una garantía de un nivel mínimo adecuado de financiación disponible cada año.

26. En la Resolución VI.6 de la COP6, celebrada en 1996, se reiteró "su convicción, manifestada en la Resolución 5.8, de que debería aumentarse el nivel de los recursos puestos a disposición del FPS Ramsar a por lo menos 1 millón de dólares EE.UU. [1,4 millones de francos suizos] anuales". Sin embargo, la Resolución no llegó a establecer algún tipo de mecanismo para generar ese nivel de financiación. En consecuencia, dicho nivel nunca se ha asegurado.

27. En la actualidad, el presupuesto trienal de la Convención asigna 100.000 francos suizos por año al FPS. Sin embargo, en el presupuesto que el Comité Permanente recomienda para el trienio 2000-2002, la asignación se ha reducido a 50.000, 51.000 y 52.000 francos suizos, respectivamente (véase el documento de Ramsar COP7 DOC.14).

28. La Oficina insta a que se solicite a todas las Partes Contratantes que son países desarrollados y a otras organizaciones que estén en condiciones de hacerlo, a que consideren la posibilidad de formular compromisos a más largo plazo (tres años como mínimo) al FPS, a fin de que se puedan elaborar proyecciones fiables. Esto ayudará a establecer por lo menos el nivel de financiación propuesto en la Resolución 5.8 y reiterada en la Resolución VI.6.

29. Como se indicó anteriormente, la calidad de los proyectos presentados al FPS ha sido por lo general elevada, como lo demuestra el hecho de que aproximadamente el 80% de las propuestas fueron consideradas adecuadas para recibir financiación. Durante el período de ocho años abarcado por la presente evaluación, como los procedimientos administrativos y los requisitos del FPS se han perfeccionado, también se ha registrado un apreciable aumento en el número y la calidad de los proyectos presentados.

30. La Oficina considera que una vez que los países tengan éxito en la obtención de fondos del FPS, seguirán recabando más fondos para otros proyectos, y que mediante su experiencia anterior en la obtención de apoyo, están en mejores condiciones para conseguir buenos resultados en el futuro. Esta tendencia puede plantear el riesgo de que, a lo largo del tiempo, los fondos del FPS se dirigirán cada vez más a los países que tienen capacidad para preparar las mejores solicitudes de proyectos. Por este motivo, la Oficina ha alentado al Comité Permanente a que conceda un nivel de prioridad, entre los proyectos adecuados presentados para su examen, a los proyectos de países que nunca han obtenido el apoyo del FPS en el pasado. Se espera que de este modo un mayor número de países podrá beneficiarse del apoyo del FPS y también podrá obtener experiencia en la preparación de solicitudes de proyectos.

31. La Oficina insta a que esta práctica se prosiga en los años siguientes, y también a que se ofrezca un nuevo servicio de asesoramiento para ayudar a mejorar aún más la calidad de las solicitudes de proyectos, especialmente los procedentes de los países que tienen menos experiencia o capacidad para prepararlos. Por consiguiente, se propone dar a publicidad, a partir del anuncio para la recepción de propuestas en 1999, un servicio de asesoramiento a cargo de la Oficina. En un año corriente, el anuncio para la recepción de propuestas se da a conocer en noviembre, y la fecha para la recepción de solicitudes vence el 31 de marzo. La Oficina ofrecerá brindar sus comentarios y asesoramiento sobre las propuestas de proyectos recibidas hasta el 31 de enero. De este modo, quienes deseen beneficiarse de este servicio dispondrán de varias semanas para ultimar sus propuestas antes de su presentación a fines de marzo.

32. Un aspecto de las operaciones del FPS que la Oficina (y el Comité Permanente) reconocen que aún necesita ser mejorado es el de la presentación de informes sobre progresos realizados e informes finales. La decisión adoptada en 1995, de retener el 20% de la subvención del FPS hasta que se reciba un informe final aceptable, ha resultado de alguna ayuda. Sin embargo, aunque la mayoría de los presentadores de proyectos han sido diligentes en el cumplimiento de sus obligaciones de presentación de informes, en algunos casos los informes no se han presentado. También es cierto que en una gran cantidad de casos fue necesario enviar varios recordatorios para solicitar esos informes, lo que requiere la utilización de valiosos recursos humanos de la Oficina.

33. La Oficina también reconoció que sería conveniente normalizar el formulario para la presentación de informes sobre progresos realizados e informes finales en el marco del FPS, a fin de evitar toda incertidumbre por parte de los presentadores de los proyectos en cuanto a lo que se espera de ellos. Con la asistencia del Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT) se prepararon esos formularios normalizados, que fueron aprobados por la 21ª reunión del Comité Permanente para su utilización inmediata.

34. Respondiendo a los retos existentes en esta esfera, la Oficina propone que en los años siguientes el Comité Permanente condicione la financiación de nuevos proyectos en un país beneficiario al cumplimiento satisfactorio de la obligación de presentar informes correspondientes a subvenciones anteriores concedidas a ese país. En su 21ª reunión, el Comité Permanente apoyó enérgicamente esta propuesta.

35. Otra esfera en la que se ha considerado que se deben mejorar los resultados es la relativa al seguimiento y la evaluación de los proyectos. Respondiendo a este reto, la Oficina elaboró un formulario normalizado para la evaluación de proyectos, que fue aprobado por la 21ª reunión del Comité Permanente para su utilización inmediata.

36. En sólo unos pocos casos ha sido posible que la Oficina visitara los sitios de los proyectos para examinar los progresos alcanzados o los resultados de las actividades financiadas por el FPS. La Oficina propone que se conceda una mayor prioridad a esta cuestión cuando el personal de la misma visite los países que han recibido financiación. También se debería alentar a las ONG asociadas a prestar una asistencia más activa en esta esfera.

37. Se sugiere también que las Autoridades Administrativas en estos países pueden cumplir la función (en los casos en que los proyectos son ejecutados por otros) de monitorear los progresos y evaluar los informes finales presentados en el marco del FPS. En su propuesta relativa al modus operandi del GECT, el Comité Permanente recomienda la introducción de Centros Nacionales de Coordinación para asuntos relativos al GECT en cada Parte Contratante (véase el documento de Ramsar COP7 DOC. 15.2). Podría ser conveniente que esos Centros Nacionales de Coordinación también desempeñen un papel en el monitoreo y la evaluación de proyectos en el marco del FPS, en nombre de la Autoridad Administrativa o en cooperación con ella.

38. La Oficina ha preparado para cada año del FPS un Informe sobre Asignaciones que se facilita a los donantes y se da a conocer en el sitio Web de la Convención. No obstante, la presentación de resúmenes de resultados tras la terminación de los proyectos no se ha llevado a cabo regularmente de modo formal. La Oficina ha tratado de rectificar esta situación mediante la normalización de los formularios para la presentación de informes sobre progresos realizados e informes finales, según se indicó anteriormente. Esto incluye breves declaraciones resumidas preparadas por los presentadores del proyecto, destinadas a ser utilizadas en la información transmitida a los donantes y en la promoción general FPS. También se solicita a quienes presentan los proyectos que faciliten fotografías de los aspectos fundamentales de su labor, pero en el pasado la respuesta a esta petición ha dejado mucho que desear.

39. Por otra parte, la Oficina prevé aumentar sus esfuerzos encaminados a facilitar una información más detallada y más regular a los donantes, basándose en gran medida en las evaluaciones de los proyectos a medida que se presentan. Además, se propone que la Oficina establezca un espacio especial en el sitio Web de la Convención para las cuestiones relacionadas con el FPS y que utilice este espacio para dar a conocer resúmenes de los proyectos con fotografías (cuando ello sea posible), a medida que se reciban.

ANEXO 1

PROYECTOS FINANCIADOS ENTRE 1991 Y 1998 

PROYECTOS DE EMERGENCIA FINANCIADOS ENTRE 1991 Y 1998 

ANEXO 2

CONTRIBUCIONES APORTADAS EN EL PERÍODO 1991-1998

(al 30 de noviembre de 1998) 

Para más información, se ruega contactar: Oficina de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail ). Traducido del inglés por Mario Sexer. Este texto se incluyó en el sitio Web el 19 enero y el 27 de junio de 199, Dwight Peck, Ramsar.