Cómo identificar, preparar y redactar una propuesta de proyecto

En estas directrices se facilitará al lector información esencial acerca de la mejor manera de identificar, preparar y redactar proyectos de conservación y uso racional de humedales con miras a su financiación por organismos internacionales de desarrollo. Puede que algunos conceptos no resulten familiares a todo el mundo o que no sean fáciles de aprehender, por lo que este documento no podrá sustituir a una formación específica en los casos en que sea precisa. Las directrices no se refieren a la gestión de los proyectos, a la que se podría dedicar más adelante otro documento de la Oficina de Ramsar. Ello no obstante, se menciona brevemente el empleo del marco lógico como instrumento de gestión para mostrar al lector su importancia para el ciclo completo de los proyectos, esto es, las etapas de su identificación, preparación, redacción, ejecución y supervisión/evaluación.

Los organismos y fondos internacionales de desarrollo/medio ambiente reconocen que muchas de las ideas de proyectos que se les someten son buenas y que podría merecer la perna financiarlas, mas a menudo las propuestas no consiguen demostrar cómo encajan en el contexto de desarrollo más general de su país o institución. Lamentablemente, los organismos también se lamentan de que, con demasiada frecuencia, el contenido y/o la forma de las propuestas de proyectos que se les presentan son probrísimos, y hay que rechazar muchos proyectos por motivos técnicos.

Por lo anterior, estas directrices se centrarán en tres elementos importantes del ciclo de los proyectos: (I) situar un proyecto en su contexto más general; (II) mejorar el contenido de un proyecto; y (III) mejorar la presentación de una propuesta de proyecto. Se explican además en ellas la importancia del análisis conforme al marco lógico (IV) y de su empleo (V). Por último, se proporciona un formulario modelo de proyectos (VI) y talleres o seminarios (VII).

Las ideas de proyectos no deben aparecer de repente como surgidas de la nada, sino formar parte de un programa nacional mucho más amplio o de una estrategia de ordenación de los humedales del país o de la región de que se trate. Lo ideal sería, pues, que el proyecto reforzase un programa o una estrategia ya existentes, en lugar de reemplazarlos. De no haber un programa o una estrategia más generales, el proyecto debería ser una actuación innovadora al respecto y tratar de definir, iniciar o incluso crear ese programa o esa estrategia.

Ahora bien, con demasiada frecuencia se tiene a los proyectos por soluciones a la inexistencia de programas nacionales, regionales e incluso municipales. Cuando así sucede, es muy posible que se ejecute el proyecto, pero es muy dudoso que llegue a ser sostenible; antes bien, las actividades probablemente se interrumpan al concluir el proyecto y sus resultados se evaporarán al cabo de algún tiempo.

Así pues, preparar una política y un programa de acción nacionales sobre los humedales es un importante requisito previo para que un proyecto tenga éxito a largo plazo y que perdure. No es una tarea fácil y exige estructurar bien el planteamiento que se seguirá. Para más información sobre este tema, remitimos al lector al manual Nº 2 de Ramsar, consagrado a la elaboración y la ejecución de políticas nacionales de humedales.

El contenido de un proyecto se refiere a la manera en que se detectan los problemas y se buscan las adecuadas soluciones. La primera cualidad de un proyecto debe ser su realismo. Un proyecto no debe tener por objetivo resolver todos los problemas de un país o un sector. Debe consistir en un ejercicio riguroso de fijación de prioridades y en una decisión acerca de cuál es la tarea más importante que habrá que realizar y quién puede hacerla pensando de manera realista. Quienes propongan un proyecto deberán evaluar además quién posee la capacidad técnica necesaria para gestionar un proyecto importante.

No es muy serio que una pequeña organización no gubernamental (NGO) o una institución pública de poca importancia presente una propuesta relativa a un proyecto complicado técnicamente y al que haya que consagrar muchos millones de dólares o de euros. Los organismos de desarrollo lo rechazarían de plano por no ser realista y porque probablemente provocaría graves problemas de gestión.

Ahora bien, por lo general a los organismos y fondos de desarrollo no les gustan los proyectos demasiado pequeños porque su aprobación, supervisión y evaluación entrañan la mima carga administrativa que si se trata de un proyecto grande.

Es, pues, importante llegar a un justo equilibrio, para lo cual puede convenir asociarse a instituciones nacionales o internacionales, o bien a alguna o algunas ONG.

Lo mejor es que haya un vínculo entre el proyecto y las políticas del sector público. De no existir políticas públicas relativas a la gestión de los humedales o de las cuencas fluviales, uno de los objetivos prioritarios del proyecto podría ser ayudar a definir y ejecutar políticas correctas de gestión de los humedales. Los proyectos que no cuentan con apoyo de las oportunas políticas públicas, o por los menos de las autoridades públicas, están abocados a menudo a fracasar a largo plazo. La firme adhesión de las autoridades es un factor que los organismos y fondos de desarrollo consideran siempre muy positivo, motivo por el cual las Autoridades Administrativas nacionales de Ramsar deben estar informadas y, siempre que sea posible, participar en los proyectos relacionados con la Convención.

La otra cualidad importante de una propuesta de proyecto es presentar conforme a una secuencia lógica los objetivos, los resultados previstos y las actividades necesarias para alcanzarlos. Así, por ejemplo, si el proyecto que se presenta consiste en elaborar un plan de ordenación de un humedal determinado, no tiene sentido empezar por definir el tipo de actividades que se consentirá realizar en el sitio antes de haber fijado los límites y la frontera de ese sitio. Tampoco lo tiene iniciar un proceso en participación después de que el equipo de gestión del proyecto ha determinado las prioridades que se seguirán al intervenir en el sitio. Informar a los habitantes del lugar de decisiones ya adoptadas no es una una manera de plantear en particpación la ordenación de un sitio.

Otro problema de muchos proyectos es la excesiva importancia que se concede al equipamiento. Éste es a menudo necesario, mas, según los organismos internacionales de desarrollo, no debe representar más del 20% del presupuesto general. Muchos organismos internacionales de desarrollo suelen ser además renuentes a financiar la construcción de infraestructuras.

La presentación de un documento de proyecto es asimismo importante. El documento no es más que un instrumento empleado para mostrar que el proyecto ha sido concebido correcta y lógicamente. Si no está bien redactado o estructurado, al oficial de desarrollo que estudia una propuesta le será difícil comprender sus motivaciones. La manera en que se presenta el documento es además un buen indicio de la capacidad técnica y administrativa de quienes lo proponen.

También en este caso habrá que seguir una secuencia lógica. No habrá que referirse a las actividades del proyecto antes de mencionar su objetivo o sus resultados previstos.

No es fácil emplear correctamente la terminología y se pueden producir malentendidos, por lo que es sumamente importante emplear las palabras apropiadas para estar seguros de que todos hablan del mismo modo y comprenden un mismo mensaje. Como la terminología puede variar levemente de un organismo de desarrollo a otro, recordaremos a continuación brevemente el significado de las palabras utilizadas más a menudo:

IV. El análisis conforme al marco lógico como instrumento analítico para preparar proyectos

El éxito de un proyecto guarda estrecha relación con una serie de factores: una buena planificación, una capacidad suficiente de la organización, equipos de los proyectos competentes y motivados, que quienes intervienen cumplan sus compromisos, etc. Pero el punto de partida más importante es, sin duda, que el proyecto aborde el verdadero problema existente. Para que se determine y comprenda bien el verdadero problema, antes de formular en una propuesta completa una idea de proyecto, habrá que realizar un "análisis conforme al marco lógico" cuya finalidad es llegar a un estudio claro y bien documentedo del contexto en que intervendrá el proyecto propuesto. Deberá sentar los problemas que abordará el proyecto y, a partir de ahí, exponer claramente los objetivos, resultados y actividades que perseguirá. Así pues, habrá que efectuar el análisis conforme al marco lógico antes de compilar el documento del proyecto (la propuesta), pues, a decir verdad, es la base necesaria para poder preparar un proyecto adecuadamente argumentado, defendible.

Analizar la situación, comenzar por exponer el principal problema y a continuación desmenuzarlo en sus distintos aspectos. Este árbol les ayudará a establecer relaciones de causa a efecto entre los aspectos negativos de una situación. Lo mejor sería prepararlo en una reunión o taller con intervención de personas a las que afecte directamente la situación y que comprendan bien el problema.

Habrá que tener en cuenta los aspectos técnicos, económicos, culturales y sociales del problema al averiguar las causas que lo han provocado. Este ejercicio es extremadamente importante, ya que será la base a partir de la cual se elegirán las actividades del proyecto.

Una vez efectuado el análisis del o los problemas, se puede empezar a considerar las posibles maneras de solucionar las "causas" para eliminar el problema o disminuir su gravedad. Puede hacerse mediante un árbol de los objetivos que tratará esencialmente de los "problemas" (las causas y los efectos) transformándolos en "logros positivos" (finalidades y medios), consistiendo el "fin" en la situación deseada cuando concluya el proyecto.

Una vez elaborado el árbol de los objetivos, habrá que decidir una estrategia y articularla en unconjunto de medidas factibles acerca de cómo llegar a esa situación deseada al final del proyecto. Habrá que decidir cuál o cuáles de los medios del árbol de los objectivos se aplicarán en el proyecto. Cada cual deberá hacer aquello que mejor sepa y en lo que posea ventajas comparativas. No es probable, por ejemplo, que un departamento o ministerio de pesca se desempeñe bien promoviendo instrumentos económicos, tipo de actividad para la que habrá que recurrir al ministerio de hacienda, economía o planificación. Otra posibilidad es crear una dependencia económica especial dentro del ministerio de pesca.

El proceso de adoptar decisiones acerca de qué hacer deberá efectuarse de manera muy metódica, teniendo debidamente en cuenta la jerarquía de los objetivos y la relación entre el fin y los medios en el árbol de los objetivos. Habrá que tener presentes los factores importantes, como: los conocimientos especializados propios de la institución de que se trate, el interés de los donantes, la probabilidad de éxito, la importancia de los supuestos de la acción y el presupuesto existente. En el curso del diseño del projecto, muy bien puede suceder que se determine que sería mejor tratar de resolver algunos de los demás problemas del "árbol de los problemas" a partir de otros proyectos, realizados por esa institución o bien por otra (de ahí la importancia de la coordinación entre los donantes y quienes actúan sobre el terreno).

La estrategia no es importante sólo en la fase de diseño del proyecto; también es una importante herramienta en la fase de ejecución, y no hay que tenerla por un instrumento rígido. Durante su ejecución, el proyecto tendrá que afrontar situaciones inesperadas y puede que haya que adapatar la estrategia a esas situaciones nuevas. Una buena supervision dará a conocer al gestor del proyecto si la planificación estratégica es eficaz y pertinente o no, o en qué grado.

Planificar significa organizar conforme a un plan. Un plan es un proyecto elaborado, formado por una secuencia lógica de operaciones a fin de alcanzar un objetivo expuesto claramente.

Una vez analizada la situación, el paso siguiente es planear la intervención. Se facilita la fase de planificación estableciendo un marco lógico, consistente en una matriz de cuatro columnas verticales y cuatro horizontales. Esta matriz es concisa, de fácil manejo y aplicación a los informes.

Si se realiza cuidadosamente, este importante ejercicio ahorrará a los directores de los proyectos mucho tiempo en la fase de ejecución. Facilitará enormemente la supervision y la evaluación de los proyectos, dando, además, una imagen clara del proceso general en curso. Ni que decir tiene que es realmente un instrumento esencial de la planificación y la dirección de los proyectos.

MARCO LÓGICO	(1) Lógica de la intervención	(2) Indicadores Verificables Objetivamente	(3) Fuentes de verificación	(4) Supuestos
(5) Objetivo de desarrollo	Mejorar la gestión de un humedal para prestar servicios útiles a la comunidad	Existencia de un plan de gestión y puesta en práctica de enfoques en participación	Oficina de la Convención Ramsar y expertos independientes
(6) Objetivos del proyecto	Población íctica sostenible Buena variedad de plantas	El número, el tamaño y la variedad de los peces y plantas aumenta en x %	Informes independientes	Apoyo político de las autoridades públicas
(7) Resultados o productos	1.1. Incentivos existentes a la pesca sostenible	Número y tipo de medidas jurídicas adoptadas	Encuesta de población	Las autoridades y el Gobierno desean aplicar estas medidas
	1.2. La contaminación por efluentes bajo control	Número de m³ de aguas residuales no tratadas que van a parar al río	Informe del Ministerio del Medio Ambiente y las Entidades Locales	Ningún obstáculo cultural
	1.3. Existencia de una legislación pertinente y eficaz	Número y calidad de las leyes y los reglamentos	Informe del Centro de Legislación Ambiental de la UICN. Código Civil y ordenanzas municipales	Participación del parlamento y los órganos legislativos locales
	2.1. Prácticas agrícolas sostenibles	Cantidad y tipo de abono empleado en la región. Variedad de cultivos, superficie erosionada	Encuesta, informes independientes
	2.2. Prácticas ganaderas sostenibles	Número y localización de los pastizales. Densidad del ganado.	Fotos aéreas, informes independientes, encuesta
(8) Actividades	1.1.1. Creación de un fondo para financiar incentivos, formación de funcionarios públicos en instrumentos basados en el mercado.	Medios 120 personas-mes 3 automóviles	Costos (en miles de francos suizos) 1200 60	Buenas relaciones con las autoridades locales; buena participación de la población del lugar y adhesion al proyecto
	1.2.1. Vigilar los focos de contaminación 1.2.2. Debate con la empresa contaminadora 1.2.3. Planear subvenciones a tecnología adecuada (limpia)	4 oficinas fondo para gastos de funcionamiento	120 100 Total 1480	Inexistencia de conflictos armados en la región; libertad de movimientos por el país
	1.3.1. Contratar a un abogado especialista en medio ambiente para que asesore a las autoridades, 1.3.2. Preparar la documentación pertinente para el Parlamento			El gobierno democrático sigue en funciones
	1.3.3. Formar a abogados y expertos sobre el terreno; preparar reuniones informativas para los legisladores

V. Cómo utilizar el análisis conforme al marco lógico después de la fase de diseño del proyecto
(Esta fase de ampliación del análisis conforme al marco lógico solo se aplica a grandes proyectos)

Una vez completado el análisis conforme al marco lógico, se enumerarán todas las actividades fijadas en el marco lógico, por el orden en que serán ejecutadas.

Como ya se ha dicho, la utilidad del análisis conforme al marco lógico no se limita al diseño o la preparación de los proyectos. En los proyectos de grandes dimensiones (de más de un millón de euros) y muchas actividades, se puede emplear el marco lógico como instrumento de gestión, para asignar responsabilidades respecto de cada actividad al personal del proyecto. Así pues, se divide el marco lógico en varios "submarcos lógicos", cada uno de los cuales describe elementos del marco lógico "maestro". El objetivo inmediato del marco lógico "maestro" pasa a ser el objetivo de desarrollo del submarco lógico, etc.

Este sistema es sumamente útil para mostrar la coherencia de los elementos de un programa o proyecto y desarrollar cada uno de ellos en detalle, pero no es un ejercicio fácil de ejecutar, por lo que debe estar a cargo de personal del proyecto con capacitación y experiencia bastantes.

Supervisar los logros o la evolución de un proyecto quiere decir seguir periódicamente la evolución de algunos parámetros o de algunas actividades.

El marco lógico, ya se trate del "maestro" o del "submarco lógico", también es muy útil para supervisar y evaluar los logros y el progreso del proyecto. En concreto, los submarcos lógicos mostrarán fácilmente al encargado de la supervision o al evaluador qué objetivo no se ha alcanzado o qué actividad no se ha ejecutado. Asimismo se averiguará con rapidez y facilidad quién era responsible de esa actividad y debía comunicar que no se había llevado a cabo.

Explíquese por qué motivos debe realizarse el proyecto y por qué se ha elegido determinado enfoque, mediante:

Explíquese el objetivo a largo plazo al que el proyecto hará una aportación y enúmerense los objetivos concretos que el proyecto alcanzará.

Los resultados del proyecto deben describir los logros concretos que el proyecto tratará de realizar para alcanzar los objetivos. Las actividades del proyecto deben describir las actividades que se realizarán para producir los resultados enumerados. Los proyectos no deben tener demasiados productos, pero pueden tener todas las actividades que hagan falta. Si se quiere realizar demasiados productos, será mejor concebir y ejecutar varios proyectos.

En esta sección habrá que exponer los factores que son importantes para el éxito del proyecto, pero que se hallan fuera de su ámbito. Analícese en este lugar cualesquiera riesgos de importancia que pudieren surgir en el curso de la ejecución del proyecto y provocar demoras o impedir el logro de los resultados/objetivos, por ejemplo: una temporada excepcionalmente lluviosa que impida trabajar los campos, disturbios, huelgas generales, cambios radicales de la situación política, etc.

Descríbanse cualesquiera medidas o informaciones necesarias antes de que el proyecto pueda empezar a funcionar, por ejemplo: construcción de una carretera, formación especial del personal local, aprobación de medidas legislativas en el parlamento, designación oficial de un sitio Ramsar, etc.

Descríbase cómo se ejecutará el proyecto. Se definirán claramente las funciones y responsibilidades de todos quienes intervengan, comprendidos los miembros del Comité Nacional de Ramsar.

Descríbase qué informes, técnicos y financieros, habría que preparar y con qué periodicidad. Asimismo habrá que exponer quién se encargará de redactar esos informes y a quién estarán destinados.

Descríbase el proceso que se seguirá respecto de la evaluación del proyecto, así interna como externa.

La hoja consagrada al presupuesto debe abarcar tres tipos de rubros: tiempo de personal (local e internacional), equipo y formación (comprendidas las reuniones, la formación escolar y extraescolar, etc). También deberá comprender los recursos financieros necesarios para las actividades operativas (teléfono, imprenta, correos, arrendamiento de oficinas, visitas sobre el terreno, viajes, etc.). Normalmente, se considera aceptable un porcentaje del 10 al 15 % del presupuesto general.

La índole de los anexos dependerá del tipo y de la complejidad del proyecto, pero en todas las propuestas de cierta entidad deberán figurar el Árbol de los Problemas, el Árbol de los Objetivos y el Marco Lógico.

VII. Presentación simplificada de proyectos consistentes en talleres y seminarios

Breve explicación de la situación que justifica la celebración del taller o seminario y del contexto en que tendrá lugar. Por ejemplo: normalización de los criterios de selección de los sitios Ramsar, normalización de los informes nacionales presentados en virtud de la Convención de Ramsar, el potencial económico de los humedales y los mecanismos para su uso racional, la protección de las aves, la contaminación de las tierras, etc.

La justificación podría consistir en: preparar la siguiente Conferencia de las Partes, ejecutar la Resolution X, intercambiar experiencias, sacar lecciones de otras experiencias regionales, etc.

Habrá una persona encargada de redactar el informe y, si viene al caso, recoger y publicar las actas del taller. Se efectuará una evaluación rápida de la pertinencia y la eficacia del taller o seminario, para lo cual lo mejor es distribuir un cuestionario entre los participantes al final de la reunión. También en este caso, el nivel de detalle de la evaluación dependerá de la importancia, el tamaño y la duración del taller o seminario.

Si el taller o seminario tenía por finalidad asignar tareas a los participantes en él, se designará a alguien que controle la labor que habrá que realizar.

El presupuesto de un taller consiste fundamentalmente en gastos de viajes (dietas y viajes), gastos de organización (alquiler de salas de reunión, gastos de comunicación, tiempo de personal, imprenta y publicación, correos, etc.). En algunos casos, puede ser necesario pagar a los conferenciantes u oradores invitados.

Para más información, se ruega contactar: Oficina de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail

). Este texto se incluyó en el sitio Web el 8 de marzo de 2001. Dwight Peck, Ramsar.

Programa	Proyecto	Elementos delproyecto
Objetivo de desarrollo
Objetivos del proyecto	Objetivo de desarrollo
Productos	Objetivos del proyecto	Objetivo de desarrollo
Actividades	Productos	Objetivos del proyecto
	Actividades	Productos
		Actividades

Efectos
Causas