La
Biblioteca de RamsarLa Evolución Jurídica de la Convención de Ramsar Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Habitat de Aves Acuaticas (2 de febrero de 1971)
por Cyril de Klemm en colaboración con Isabelle Créteaux (Ramsar, 1995)
[Nota
sobre esta edición electrónica.]
LA EVOLUCION JURIDICA
DE
LA CONVENCION DE RAMSAR
RELATIVA A LOS HUMEDALES
DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL
ESPECIALMENTE COMO HABITAT
DE AVES ACUATICAS
(2 DE FEBRERO DE 1971)
por
Cyril de
Klemm
en colaboración
con
Isabelle
Créteaux
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Publié par le Bureau de
la Convention de Ramsar, Gland, Suisse
Published by the Ramsar Convention Bureau, Gland, Switzerland
Publicado por la Oficina de la Convención de Ramsar, Gland, Suiza
© 1995 Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl
Habitat
ISBN 2-940073-14-7
Citation: De Klemm, C. and Créteaux, I. 1995. L'Evolution Juridique de la Convention de Ramsar = The Legal Development of the Ramsar Convention = La Evolución Jurídica de la Convención de Ramsar. Ramsar Convention Bureau, Gland, Switzerland.
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INDICE
Historia de la Convención de Ramsar
Presentación sucinta de la Convención
I. La Lista de Humedales de Importancia Internacional
A. Designación de sitios (Artículos 2 y 3.2)
1. Criterios para la
identificación de los humedales de importancia internacional (Artículo 2.2)
2. Recomendaciones relativas a la inclusión de humedales específicos en la
Lista
3. Aplicación de los criterios de identificación
4. Clasificación de tipos de humedales y fichas técnicas informativas
B. Conservación de los sitios inscritos en la Lista
1. Modificaciones en
las condiciones ecológicas de los humedales inscritos en la Lista (Artículo
3.2)
2. Recomendaciones relativas a la conservación de sitios inscritos en la Lista
3. Procedimiento de monitoreo
4. Registro de Montreux
5. Planes de manejo
II. Uso racional de los humedales
1. Definición (Artículo
3.1)
2. Elaboración de políticas nacionales relativas a los humedales
3. Elaboración de directrices para la aplicación del concepto de uso racional
4. Inventarios nacionales
5. Restauración
III. Disposiciones comunes para los sitios inscritos en la lista y el uso racional
1. Reservas naturales
(Artículo 4.1)
2. Investigación (Artículo 4.3)
3. Educación y capacitación (Artículo 4.5)
IV. Articulo 5: Cooperación internacional
1. Cuencas hidrológicas,
humedales y poblaciones de aves migratorias compartidos
2. Asistencia para la conservación
a) Integración de la
conservación de los humedales en la asistencia para el desarrollo
b) Programas de asistencia para el desarrollo
c) Fondo para la Conservación de los Humedales
d) Relaciones con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
3. Cooperación con otras convenciones u organizaciones internacionales
V. Articulo 6: Conferencia de las Partes Contratantes
1. La Conferencia de las Partes Contratantes
a) Competencias
b) Reglamento interno de la Conferencia
c) Reglamento financiero de la Convención
2. Comité Permanente
a) Establecimiento
b) Composición
c) Funciones
3. Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT)
4. Aplicación de la Convención por las Partes Contrantantes
a) Marco de referencia
para la aplicación de la Convención
b) Informes Nacionales
c) Comités Nacionales
d) Papel de las organizaciones no gubernamentales nacionales (ONG)
VI. Articulo 7: Representación de las Partes Contratantes
VII. Articulo 8: La Oficina de la Convención
1. Establecimiento y funciones de la Oficina
a) Establecimiento
de una Oficina Permanente
b) Memorándum de acuerdo entre la UICN y el IWRB
c) Relaciones entre la UICN y la Oficina
d) Funciones de la Oficina
2. Marco para las actividades de la Oficina
VIII. Articulo 9: Condiciones para adherirse a la Convención
IX. Articulo 10 bis: Enmiendas
1. Versiones auténticas
2. Idiomas oficiales de trabajo de la Conferencia
Anexo I: Evolución de los criterios para la identificación de Humedales de Importancia Internacional
Anexo II: Cronología de los acontecimientos principales en la evolución de la Convención de Ramsar
Historia de la Convención de Ramsar
La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (UICN), consciente de la desecación acelerada de grandes extensiones de marismas y humedales en Europa, se asoció en 1960 al Buró Internacional para la Investigación de las Aves Acuáticas y Zonas Húmedas (IWRB) y al Consejo internacional para la Preservación de las Aves (CIPA) (note 1), para lanzar un programa, denominado Proyecto MAR (note 2), destinado a difundir el conocimiento sobre el valor de los humedales para la humanidad, así como contribuir a su conservación.
En noviembre de 1962 se organizó una conferencia internacional en Saintes-Maries-de-la-Mer, en la Camargue, Francia, para examinar en el marco de dicho programa la gama de problemas relacionados con la conservación de los humedales. Entre otras medidas, la Conferencia recomendó el establecimiento de una lista, denominada Lista MAR, de los humedales de importancia internacional situados en Europa y Africa del Norte. Esta lista debía constituir una base para elaborar una convención internacional relativa a los humedales. Paralelamente al Proyecto MAR, se elaboraron listas de turberas y de otros lugares acuáticos de gran importancia ecológica en el marco de otros proyectos, denominados respectivamente TELMA y AQUA.
Un año después, en 1963, el IWRB organizó en St. Andrews, Escocia, una Primera Conferencia Europea sobre la Conservación de las Aves Acuáticas, con el fin de continuar el trabajo iniciado en Saintes-Maries-de-la-Mer. La Conferencia recomendó la creación de una red europea de refugios para las aves acuáticas y la concertación de una convención internacional para garantizar un funcionamiento efectivo y coordinado de dicha red.
En 1965, el IWRB preparó una lista de las cuestiones susceptibles de ser cubiertas por dicha convención, así como un primer anteproyecto de texto.
En 1966, se celebró en Noordwijk, Países Bajos, la Segunda Conferencia Europea sobre la Conservación de las Aves Acuáticas, organizada por el IWRB y el Gobierno Holandés. Tras un examen de la situación de los humedales en los distintos países y del contenido eventual de la Convención, la Conferencia encargó al Gobierno de los Países Bajos la redacción de un nuevo anteproyecto. Así se hizo y las observaciones del IWRB sobre este texto fueron a su vez integradas en una nueva versión en 1967.
En 1968, se reunió en Leningrado una nueva Conferencia Internacional sobre la Conservación de las Aves Acuáticas y sus Recursos. Esta recomendó que debía acelerarse la adopción de una convención relativa a la conservación de los humedales de importancia internacional.
En su reunión anual de 1969, celebrada en Viena, el Consejo del IWRB especificó con más detalle el posible contenido de la Convención. Se redactó entonces un nuevo proyecto, preparado por el Gobierno de los Países Bajos. Este texto fue luego presentado oficialmente a una reunión técnica de expertos, celebrada en Espoo, Finlandia, en marzo de 1970.
El IWRB elaboró entonces el texto definitivo del proyecto de convención, integrando los comentarios formulados en la reunión de Espoo, el cual fue presentado a la Conferencia de plenipotenciarios reunida con miras a la adopción de la Convención.
Esta Conferencia se reunió en Ramsar, una pequeña ciudad del Irán situada a orillas del Mar Caspio, del 30 de enero al 3 de febrero de 1971.
La Convención entró en vigor el 21 de diciembre de 1975, cuatro meses después del depósito del séptimo instrumento de ratificación, de conformidad con las disposiciones de su Artículo 10.
Poco tiempo antes de la entrada en vigor de la Convención se reunió una Conferencia Internacional sobre los Humedales y las Aves Acuáticas en Heiligenhafen, Alemania, del 2 al 6 de diciembre de 1974. Dicha Conferencia fue organizada conjuntamente por el IWRB y la República Federal de Alemania. Uno de sus objetivos fue el de examinar el progreso alcanzado en lo que referente a las ratificaciones de la Convención de Ramsar. Fue ésta la última de la serie de grandes conferencias no gubernamentales dedicadas al tema - Saintes-Maries-de-la-Mer, St. Andrews, Noordwijk y Leningrado. A partir de entonces, estas conferencias fueron reemplazadas por las de las Partes Contratantes a la Convención.
A lo largo de los años, la Convención de Ramsar fue enmendada en dos oportunidades: la primera vez por el Protocolo de París el 3 de diciembre de 1982 y luego por la Conferencia Extraordinaria de las Partes, celebrada en Regina, Canadá, del 28 de mayo al 3 de junio de 1987.
Cuando se observó la necesidad de enmendar la Convención, se comprobó que el texto aprobado en Ramsar no preveía ningún procedimiento de enmienda. Para introducirlo, era preciso concertar un protocolo, es decir un nuevo tratado que modificase el primero. Así lo recomendó la Conferencia de las Partes, en su primera reunión en Cagliari, en 1980, indicando que el protocolo debía incluir un procedimiento de enmienda inspirado en las correspondientes disposiciones del Artículo X del Convenio de Bonn sobre la conservación de especies migratorias de la fauna salvaje, 1979 (Recomendación REC. C.1.7).
Como consecuencia de dicha recomendación y a invitación de la UNESCO, Depositaria de la Convención, se celebró en París del 2 al 3 de diciembre de 1982, una Conferencia Extraordinaria de las Partes presidida por el representante de la India, Nalni D. JAYAL, con miras a adoptar el protocolo en cuestión.
La Conferencia examinó el anteproyecto elaborado por la delegación del Reino Unido y, con algunas enmiendas, lo aprobó por consenso. La disposición principal del Protocolo consistió en la inserción en el texto de la Convención, de un nuevo Artículo 10 bis que estableció un procedimiento de enmienda (Artículo 1 del Protocolo). El Protocolo establece también que las versiones francesa, alemana y rusa del texto de la Convención sean consideradas como textos auténticos de ésta última, debido a que hasta ese momento sólo la versión inglesa lo era.
El Protocolo entró en vigor el 1º de octubre de 1986, tras su ratificación por dos tercios de los Estados que eran Partes Contratantes de la Convención a la fecha en que éste se abrió a la firma (Artículo 6 del Protocolo). A partir de dicha fecha, resultaba posible enmendar la Convención de conformidad con el procedimiento en él establecido.
La Conferencia de las Partes ya había reconocido en Cagliari, que ciertas enmiendas a la Convención de Ramsar facilitarían la consecución de sus objetivos fundamentales (Recomendación REC. C.1.8) y había identificado toda una serie de modificaciones útiles con ese fin:
Como consecuencia de esta recomendación, se redactó un anteproyecto de enmiendas eventuales, en base a un informe del Centro de Derecho Ambiental de la UICN. Estas propuestas de enmienda fueron presentadas a la Segunda Conferencia de las Partes en Groninga, Países Bajos, en 1984. Sin embargo, como el Protocolo de París aún no había entrado en vigor, no se podían adoptar estas enmiendas oficialmente. Además, la Conferencia de las Partes consideró que era preciso revisar y pulir el texto del anteproyecto. Con este fin, creó un Grupo de Trabajo integrado por delegados de Canadá, Dinamarca, Países Bajos, Senegal y Túnez. Este grupo estaba, asimismo, encargado de examinar distintas opciones relativas a la creación de una estructura permanente de apoyo administrativo, científico y técnico a la Convención, es decir una verdadera secretaría.
El Grupo de Trabajo se reunió en La Haya, del 28 al 31 de mayo de 1985, bajo la presidencia del representante de los Países Bajos y acordó las distintas propuestas de enmienda a presentar a las Partes Contratantes cuando el Protocolo de París entrase en vigor. A diferencia de las propuestas de Groninga, basadas a su vez en las de Cagliari, las recomendaciones del Grupo de Trabajo se referían solamente a disposiciones de tipo institucional y financiero. El Grupo estimó, en efecto, que la ampliación de las funciones de la secretaría, la participación de observadores en las reuniones de la Conferencia de las Partes y la adición de un Anexo a la Convención con los criterios para la inclusión de sitios en la Lista de Humedales de Importancia Internacional podrían realizarse por otros métodos que no fuesen enmiendas al texto de la Convención, por ejemplo mediante la aprobación de resoluciones o recomendaciones, o la inserción de disposiciones especiales en el reglamento interno de la Conferencia.
En lo tocante a otros puntos identificados en la Conferencia de Cagliari como posible materia de enmienda a la Convención, como por ejemplo la creación de un comité científico, el establecimiento de un procedimiento de solución de desacuerdos y el derecho de las Partes a adoptar medidas más estrictas que las estipuladas por la Convención para la conservación de los humedales, el Grupo de Trabajo recomendó sencillamente dejarlos de lado.
Tras la entrada en vigor del Protocolo de París el 1º de octubre de 1986, puede aplicarse el procedimiento de enmienda. Una reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes presidida por Veit KOESTER, delegado de Dinamarca fue convocada en 1987 para examinar y, según procediese, adoptar las enmiendas propuestas por el Grupo de Trabajo. Dicha reunión tuvo lugar en Canadá, durante la Tercera Conferencia ordinaria de las Partes.
La Conferencia Extraordinaria aprobó las propuestas del Grupo de Trabajo y enmendó los Artículos 6 y 7 de la Convención. Estas enmiendas dan carácter institucional a la Conferencia de las Partes y le confieren ciertas facultades, en particular la de examinar y promover la aplicación de la Convención, así como aprobar un reglamento interno y un presupuesto. Las Partes tendrán la obligación de contribuir a dicho presupuesto según una escala de contribuciones que deberán aprobar por unanimidad.
En espera de la entrada en vigor de las enmiendas de Regina, las Partes decidieron aplicarlas a título provisional, aprobando para ello una resolución, y por ende, aportando también contribuciones voluntarias para sufragar los gastos de funcionamiento de la Convención (Resolución relativa a la aplicación provisional de las enmiendas a la Convención).
Las enmiendas de Regina entraron en vigor el 1º de mayo de 1994, tras la ratificación por Dinamarca el 3 de enero del mismo año. Como consecuencia, todo Estado que ratifica o se adhiere a la Convención después de dicha fecha, automáticamente será parte a las enmiendas.
La Conferencia de las Partes Contratantes ha celebrado, desde la entrada en vigor de la Convención, cinco reuniones en los siguientes lugares y fechas:
En cada una de estas reuniones, la Conferencia aprobó una serie de resoluciones y recomendaciones, entre las que cabe destacar:
Se mencionarán más adelante otras resoluciones y recomendaciones importantes aprobadas por la Conferencia de las Partes, al abordar los artículos de la Convención a que se refieren.
Presentación sucinta de la Convención
El preámbulo de la Convención expone los principios aceptados por las Partes Contratantes:
El Artículo 1º define de modo muy amplio "humedales" y "aves acuáticas".
El Artículo 2 establece una Lista de Humedales de Importancia Internacional. Al depositar su instrumento de adhesión o ratificación, cada Parte Contratante deberá designar por lo menos un humedal para su inclusión en la Lista. Toda Parte tendrá derecho a retirar o reducir el área de los humedales ya inscritos, por motivos urgentes de interés nacional.
El Artículo 3 dispone que las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista y el uso racional de los humedales en general; toda modificación de las condiciones ecológicas de los humedales inscritos en la Lista deberá señalarse sin demora a la Oficina permanente.
En virtud del Artículo 4, las Partes se comprometen a crear reservas naturales en los humedales, a compensar toda pérdida de recursos de humedales cuando retiran un humedal de la Lista, en particular creando nuevas reservas naturales, a fomentar la investigación y las publicaciones relativas a los humedales, a esforzarse por acrecentar las poblaciones de aves acuáticas en los humedales y a fomentar la formación de personal competente para el estudio, manejo y custodia de los humedales.
El Artículo 5 obliga a las Partes Contratantes a consultarse sobre el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convención, especialmente en el caso de humedales o sistemas hidrológicos compartidos por varias de ellas. Las Partes deberán asimismo coordinar sus políticas en materia de conservación de los humedales, de su flora y fauna.
El Artículo 6, enmendado por la Conferencia Extraordinaria de las Partes celebrada en Regina, en 1987, instituye una Conferencia de las Partes Contratantes y determina sus competencias. Trata asimismo del Reglamento Interno de la Conferencia y del Reglamento Financiero de la Convención.
El Artículo 7, también enmendado en Regina, detalla la composición de las delegaciones y el procedimiento de votación en las Conferencias.
El Artículo 8 indica las funciones de la Oficina permanente y designa a la UICN para desempeñarlas.
El Artículo 9 estipula las condiciones para adherirse a la Convención.
El Artículo 10 bis, añadido por el Protocolo de París de 1982, dispone que la Convención podrá ser enmendada en una reunión de las Partes Contratantes convocada con ese fin y describe el procedimiento de enmienda.
Los Artículos 10 y 11 son las cláusulas finales y describen en particular las condiciones y los procedimientos de adhesión a la Convención.
El Artículo 12 designa al Depositario que es la UNESCO. Esta organización es igualmente Depositaria del Protocolo de París.
Sigue a este Artículo una cláusula, enmendada por el Protocolo de París de 1982, que indica que el texto de la Convención se ha hecho en un solo ejemplar original en inglés, francés, alemán y ruso, textos que son todos igualmente auténticos.
Este estudio se refiere únicamente a los artículos de la Convención que han sido objeto de enmiendas o de resoluciones o recomendaciones de la Conferencia de las Partes Contratantes.
I. La Lista de Humedales de Importancia Internacional
1. Criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional (Artículo 2.2)
En la Lista de Ramsar sólo pueden incluirse humedales de importancia internacional. Sin embargo, la Convención no da prácticamente ninguna indicación a los Estados sobre la definición de este término. En el Artículo 2.2 se mencionan solamente las diferentes categorías de interés (ecológico, botánico, zoológico...) que podrían justificar la inclusión en la Lista, sin orientar más a las Partes, o futuras Partes Contratantes en su decisión sobre los sitios a designar.
Por lo tanto, era necesario establecer criterios para la selección. Los criterios adoptados por la Conferencia Internacional sobre la Conservación de los Humedales y Aves Acuáticas celebrada en Heiligenhafen en 1974, sirvieron de referencia en un primer momento y desde entonces han venido modificándose. A la fecha, cuatro series de criterios se han sucedido uno al otro, tras haber sido aprobados por las Conferencias de Heiligenhafen, Cagliari, Regina y Montreux. Estos serán examinados brevemente a continuación, pero serán reproducidos en su totalidad en el anexo a este trabajo.
Sus modificaciones reflejan la evolución del pensamiento científico y la política de las Partes. Para los negociadores de la Convención, fieles en ello al ánimo inspirador del Proyecto MAR y de las anteriores conferencias, la protección de los humedales de importancia internacional para las aves acuáticas constituía el objetivo principal. Con el transcurso de los años, se pusieron de manifiesto muchos otros motivos, igualmente válidos, para justificar la inclusión de un humedal en la Lista. La protección de los hábitats de la avifauna acuática perdió así en parte su preeminencia, lo cual explica la modificación consiguiente de los criterios.
a) Criterios adoptados por la Conferencia Internacional sobre la Conservación de los Humedales y las Aves Acuáticas, Heiligenhafen, 1974
Los criterios utilizados inicialmente para identificar los humedales de importancia internacional fueron adoptados durante la Conferencia Internacional de Heiligenhafen, antes de la entrada en vigor de la Convención de Ramsar. Elaborados en base a las recomendaciones de Szijj (1972) y Atkinson-Willes (1976), se inspiraban en gran parte en una serie de criterios semejantes a los aplicados en los proyectos TELMA y AQUA, y también en la elaboración de la Lista MAR, completada y publicada por la UICN en 1965. Se establecieron cuatro grupos distintos de criterios, a saber:
Criterios cuantitativos, relativos a la importancia de un humedal para las poblaciones y especies de aves (criterio 1), en virtud de los cuales un humedal debería ser considerado de importancia internacional si: "sustenta habitualmente al 1% (o sea por lo menos 100 individuos) de la población biogeográfica o de la población perteneciente a la vía de migración dada de una especie de aves acuáticas" (criterio 1,i); o si "sustenta regularmente a 10 000 patos, gansos y cisnes; o bien 10 000 fochas; o bien 20 000 limícolas" (criterio 1,ii); o también si "sustenta a un número apreciable de especies vegetales o animales en vías de extinción" (criterio 1,iii). El criterio conocido como "del uno por ciento" fue establecido para tomar en cuenta a todas las especies, independientemente de su relativa abundancia. Estos criterios, basados en datos científicos se consideraban preferibles a criterios generales indeterminados.
Criterios cualitativos referentes a la selección de humedales únicos o representativos (criterio 2), en virtud de los cuales un humedal debería ser considerado de importancia internacional si constituye: "un ejemplo representativo de un tipo de humedal característico de su región biogeográfica" (criterio 2, i); o si presenta un "ejemplo de una etapa crítica o extrema de un proceso biológico o hidromorfológico" (criterio 2, ii).
Criterios relativos a la investigación y a los valores educativos y recreativos de los humedales (criterio 3).
Criterios relativos a las posibilidades prácticas de conservación y manejo (criterio 4), que estipulaban, entre otros, como condición para la inclusión en la Lista de un humedal de importancia internacional que éste no sufriese amenazas significativas derivadas de la contaminación, las manipulaciones hidrológicas, la ordenación del territorio o las actividades industriales (criterio 4, ii).
Estos criterios fueron puestos a prueba de 1974 a 1980 y el concepto de criterios cuantitativos y cualitativos resultó ser eficaz. Su aplicabilidad constituyó el tema central de los debates en la Reunión Técnica sobre la evaluación de los humedales con miras a su conservación (Bonn-Bad Godesberg, 8-9 de octubre de 1977). Esta reunión preparó una serie de recomendaciones que fueron a su vez utilizadas por la UICN y el IWRB para elaborar proyectos de enmienda a los criterios de Heiligenhafen, con la intención de presentarlos a la Primera Conferencia de las Partes Contratantes de la Convención de Ramsar, en Cagliari, en 1980. Estas enmiendas ampliaban los criterios de Heiligenhafen con el fin de poder evaluar mejor cada tipo de humedal.
b) Criterios adoptados por la Primera Conferencia de las Partes Contratantes, Cagliari, 1980
La Conferencia de Cagliari adoptó, en consecuencia, nuevos criterios en base a las propuestas presentadas por la UICN y el IWRB. Estos criterios se dividen en tres categorías:
La primera categoría comprende los criterios cuantitativos relativos a las aves acuáticas, con miras a determinar únicamente aquellos humedales que cuentan con un número suficiente de aves acuáticas para ser considerados de importancia internacional. Introduce, asimismo, normas especiales para las poblaciones que nidifican, refiriéndose a las parejas reproductoras más que a los individuos. El criterio 1 señala que un humedal debería ser considerado de importancia internacional, si:
a) sustenta regularmente a 10 000 patos, gansos y cisnes; o bien 10 000 fochas; o 20 000 limícolas;
b) sustenta regularmente al 1% de los individuos de una población dada de una especie o subespecie de aves acuáticas;
c) sustenta regularmente al 1% de las parejas reproductoras de una población dada de especie o subespecie de aves acuáticas.
La segunda categoría trata sobre criterios generales relativos a la flora y fauna y abarca en particular las especies y subespecies raras y amenazadas. Según el criterio 2, un humedal debería ser considerado de importancia internacional si:
a) sustenta a un número significativo de especies o subespecies de plantas o animales raros, amenazadas o en vías de extinción;
b) es especialmente valioso para el mantenimiento de la diversidad genética y ecológica de una región a causa de la riqueza y peculiaridades de su flora y fauna;
c) es especialmente valioso como hábitat de plantas o animales en una etapa crítica de su ciclo biológico;
d) es especialmente valioso por sus especies o comunidades de fauna y flora endémicas.
La tercera categoría comprende un solo criterio, diseñado para determinar el valor de los humedales representativos o únicos. Un humedal debería ser considerado de importancia internacional si se trata de un tipo particularmente representativo de humedal característico de su región.
La Conferencia de Cagliari no retuvo ni los criterios relativos a la investigación y educación, ni aquéllos referentes a las posibilidades prácticas de conservación y manejo de los sitios. Consideró en efecto, que un humedal debía ser escogido por sus características propias y que no se podía, por lo tanto, poner como condición que esté libre de amenazas derivadas de la contaminación, aprovechamiento u otras actividades destructivas.
Tras la revisión de los criterios, la Conferencia recomendó a las Partes Contratantes su utilización para la selección de los sitios a inscribir en la Lista. Igualmente, recomendó a las organizaciones internacionales competentes mantener una "lista de referencia" fundada en estos criterios, con el fin de supervisar los avances obtenidos para el establecimiento de una red de humedales de importancia internacional. Solicitó, asimismo, a las organizaciones internacionales competentes (esencialmente a la UICN y al IWRB) que elaborasen directrices para la selección de los humedales a incluirse en la Lista, entre aquellos que cumplieran con los criterios revisados en Cagliari, así como también para el manejo de los sitios ya incluidos en la Lista (Recomendación REC. C.1.4).
En lo tocante a otros grupos de especies que no son aves acuáticas y a otras características científicas, los criterios de Cagliari no eran de gran asistencia para las Partes Contratantes a la hora de seleccionar los sitios prioritarios para su inclusión en la Lista. Por este motivo, en mayo de 1984, la Segunda Conferencia de las Partes celebrada en Groninga, incluyó entre las medidas de atención prioritaria la "elaboración de criterios comunes para evaluar la importancia de los humedales a nivel local, nacional o internacional y, en particular, la ampliación de los criterios de Cagliari existentes para cubrir también factores ecológicos referentes a organismos vivos que no sean las aves acuáticas" (Recomendación REC. C.2.3).
Pese al éxito de la Convención, la definición de los humedales de importancia internacional seguía causando confusión. Muchos Estados deseosos de adherirse a la Convención tenían dificultades para identificar los sitios en base a los criterios existentes.
c) Criterios adoptados por la Tercera Conferencia de las Partes Contratantes, Regina, 1987
Tres años después, se adelantó un paso más con motivo de la revisión de los criterios de identificación de los humedales de importancia internacional efectuada por la Conferencia de Regina, en 1987.
El orden en el cual se presentaban los criterios de Cagliari fue invertido. Se coloca entonces en primer lugar el criterio de identificación del valor de humedales representativos o únicos. Su contenido no cambia pero, dado su carácter muy general, se elaboran directrices para su aplicación. Conforme a estas directrices, un humedal puede ser seleccionado en virtud del criterio 1 si se trata de: "un ejemplo de un tipo de humedal raro o poco común en la región geográfica" correspondiente (directriz a); o "un tipo particularmente representativo de un humedal característico de la región correspondiente" (directriz b).
Los criterios generales para identificar humedales de importancia, basados en las plantas o animales siguen en segunda posición. El único cambio introducido en relación a los criterios de Cagliari se refiere al criterio 2, a): un humedal debería ser considerado como de importancia internacional si "sustenta un conjunto significativo de especies o subespecies de plantas o animales raros, vulnerables o amenazados, o un número significativo de individuos de una o varias de dichas especies".
Los criterios específicos basados en las aves acuáticas pasan entonces a ocupar el tercer lugar. Los criterios de Cagliari han sido modificados de modo bastante considerable. Los nuevos criterios establecen que un humedal debería ser considerado de importancia internacional si "sustenta regularmente a 20 000 aves acuáticas" (criterio 3, a), o "si sustenta regularmente a un número significativo de individuos pertenecientes a grupos especiales de aves acuáticas, representativos de los valores, la productividad o la diversidad del humedal" (criterio 3, b), o "si en los casos en que se dispone de datos sobre las poblaciones, sustenta regularmente al 1% de los individuos de una población de una especie o subespecie de aves acuáticas" (criterio 3, c).
De esta manera, el criterio basado en las parejas reproductoras de aves acuáticas desaparece. En cambio, se mantiene el criterio del "uno por ciento" de los individuos de una población de una especie o subespecie de aves acuáticas.
Estos cambios reflejan en cierta medida la necesidad reconocida por la Conferencia de las Partes Contratantes de tener en cuenta, al identificar humedales de importancia internacional, factores que no sean las aves acuáticas, pero en la mayoría de los casos resulta difícil establecer criterios cuantitativos. Es más fácil hacer un recuento de las aves acuáticas, por lo cual, los criterios cuantitativos que les atañen conservan su importancia.
La Conferencia de Regina, aun recomendando la utilización de estos criterios para identificar los humedales a incluir en la Lista (Recomendación REC. C.3.1), reconoció que la mayoría no eran suficientemente detallados -en particular para los países en desarrollo- y sobre todo que no tomaban en cuenta factores económicos y sociales de capital importancia para estos países. Por lo tanto, fue preciso volver a revisar los criterios.
Por consiguiente, la Conferencia recomendó la creación de un Grupo de Trabajo encargado de "examinar las modalidades de elaboración de los criterios y directrices para la identificación de los humedales de importancia internacional" (Recomendación REC. C.3.1). Este Grupo de Trabajo fue creado por el Comité Permanente de la Convención en su tercera sesión, el 5 de junio de 1987. Estaba integrado por siete Partes Contratantes, una por cada región representada en el Comité Permanente, a saber, Australia, Chile, Estados Unidos, Irán, Mauritania, Noruega y Polonia. El Grupo de Trabajo se reunió el 30 de enero de 1988 en San José, Costa Rica, después de la Cuarta Sesión del Comité Permanente, bajo la presidencia del representante de Noruega, Steinar ELDÖY, y en presencia de un gran número de observadores de otras Partes. Luego trabajó esencialmente por correspondencia y presentó su informe y propuestas de criterios a la Cuarta Conferencia de las Partes, en 1990 (note 3).
d) Criterios adoptados por la Cuarta Conferencia de las Partes Contratantes, Montreux, 1990
En base al informe del Grupo de Trabajo, la Cuarta Conferencia de las Partes Contratantes celebrada en Montreux en 1990, procedió a una nueva revisión de los criterios (Recomendación REC. C.4.2). Estos nuevos criterios hacen menos hincapié que los anteriores en la protección de los hábitats de aves acuáticas.
Basándose en las directrices aprobadas por la Conferencia de Regina, la revisión se concentró sobre todo en la primera categoría de criterios, que fue considerablemente ampliada. Por lo tanto, un humedal debería ser considerado de importancia internacional si se trata de un "ejemplo particularmente representativo de un humedal natural o casi natural, característico de la región biogeográfica correspondiente" (criterio 1, a); se trata de "un ejemplo particularmente representativo de un humedal natural o casi natural, común a más de una región biogeográfica" (criterio 1, b); se trata de un "ejemplo representativo de un humedal que desempeña un papel importante desde el punto de vista hidrológico, biológico o ecológico en el funcionamiento natural de una cuenca hidrográfica o sistema costero importantes, especialmente si es transfronterizo" (criterio 1, c); o se trata de "un ejemplo de un tipo específico de humedal, raro o poco común en la región geográfica de que se trate" (criterio 1, d). Los criterios generales basados en la fauna y la flora (criterio 2) y los criterios específicos basados en las aves acuáticas (criterio 3) no se modificaron.
Con el fin de ayudar a las Partes Contratantes a determinar si cabe incluir un humedal dado en la Lista, se formularon directrices para la aplicación de los criterios. De este modo, un humedal podría ser considerado de importancia internacional con arreglo al criterio 1, si a causa de sus importantes funciones naturales, biológicas, ecológicas o hidrológicas, tiene una importancia significativa para el sustento de las comunidades humanas que de él dependen. En este contexto, se puede mencionar el suministro de alimentos, fibras o combustible, el mantenimiento de los valores culturales, el apoyo a la cadena alimenticia, calidad del agua, control de las inundaciones o estabilidad climática (directriz a).
Además, "un humedal podría considerarse de importancia internacional con arreglo a los criterios 1, 2 o 3 si se ajusta a las directrices complementarias elaboradas a nivel regional o nacional. La elaboración de dichas directrices regionales o nacionales puede resultar especialmente adecuada en los casos siguientes:
En lo que atañe más especialmente al criterio 3, (b) sobre las aves acuáticas, las directrices incluyen una lista de los "grupos especiales de aves acuáticas representativos de los valores, productividad o diversidad de los humedales".
Por último, las directrices indican asimismo que los criterios específicos basados en cantidades de aves acuáticas se aplicarán a humedales de distinta extensión territorios de diferentes Partes Contratantes y que, si bien resultase imposible indicar con precisión la extensión de la zona donde se encuentran las aves, los humedales que cumplan con el criterio 3 deberían formar una unidad ecológica y podrían, por ende, estar constituidos por una sola zona extensa o un grupo de humedales más pequeños (directriz d).
La Recomendación REC. C.4.2 insta a que estos nuevos criterios "se utilicen para la identificación de los humedales a ser designados para su inclusión en la Lista, con arreglo al Artículo 2 de la Convención". Recomienda asimismo que se eviten, en la medida de lo posible, nuevas modificaciones de estos criterios, para facilitar el establecimiento de una base precisa con miras a una aplicación uniforme de la Convención.
Para facilitar la identificación de los sitios de importancia internacional para las aves acuáticas, la Conferencia de Montreux, en su Recomendación REC. C.4.12, incitó a las Partes Contratantes a participar en estudios coordinados a nivel internacional, relativos a las aves acuáticas, y a llevar a cabo estudios especiales en sus territorios para identificar a los humedales de importancia internacional para las aves acuáticas. La misma Recomendación encarga a la Oficina, dentro de las limitaciones de su presupuesto, "preparar un informe para la Conferencia de las Partes Contratantes, resumiendo la información disponible sobre la actual situación de las poblaciones de aves acuáticas migratorias, con miras a asistir a las Partes en la identificación de los humedales adecuados para ser incluidos en la Lista, con arreglo al criterio del 1%", de conformidad con el criterio 3 c) establecido en Regina.
Finalmente, conviene recordar que se contempló enmendar la Convención a fin de agregar un anexo relativo a los criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional (Recomendación REC. C.1.8). El Grupo de Trabajo descartó esta idea, considerando que se podía alcanzar el mismo fin con otras medidas adoptadas por la Conferencia de las Partes (DOC.C.3.5). Los criterios fueron, por lo tanto, adoptados por simple recomendación de la Conferencia. En sentido jurídico estricto, no son pues obligatorios. No obstante, no debe olvidarse que una recomendación de la Conferencia tiene un peso considerable y que las Partes que la han aceptado contraen al menos la obligación moral de cumplirla.
e) Las decisiones adoptadas por la Quinta Conferencia de las Partes Contratantes, Kushiro, 1993
La Conferencia de Kushiro celebrada en 1993, no modificó los criterios y directrices anteriormente aprobados. No obstante, persiste en ella la tendencia en favor de un nuevo equilibrio en los criterios que tuviera en cuenta la situación de las especies que no son aves acuáticas. Así, tras haber escuchado la presentación de un representante de la UICN sobre las poblaciones de especies distintas de las aves acuáticas que dependen de los humedales, la Conferencia instó a las Partes Contratantes, en su Resolución RES. C.5.9, a "utilizar el concepto y los ejemplos indicados en la ponencia de la UICN como base para la aplicación del apartado 2 de los criterios Ramsar", es decir los criterios generales.
Por lo que respecta particularmente a los peces, la Conferencia aprobó una recomendación más específica (REC. C.5.9). Esta, tras observar que los peces que viven en los humedales pueden constituir la base de explotaciones pesqueras valiosas y, en particular, que los "humedales costeros son un importante criadero para la pesca, en especial la marítima", reconoce que "una identificación y manejo más eficaces de los humedales importantes como hábitat de peces y recursos para la pesca tradicional, podría mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales y haría más significativo el aporte de la Convención a los países en desarrollo". Recomienda por consiguiente que se elaboren criterios y lineamientos para determinar la importancia de los humedales para los peces, tanto por lo que respecta a la diversidad biológica como a los recursos pesqueros, teniendo en cuenta el principio del uso racional. Se encarga a la Oficina de la Convención que formule criterios y presente los resultados a la Sexta Conferencia de las Partes en 1996.
En lo tocante a los criterios detallados ya establecidos para las aves acuáticas (apartado 3 de los criterios), un representante del IWRB presentó una ponencia ante la Conferencia, subrayando que la cantidad de aves acuáticas que alberga un sitio dado varía según los momentos y que sería preciso tomar en cuenta estos cambios al aplicar los criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional para las aves acuáticas. En la Resolución RES. C.5.9, la Conferencia instó a las Partes Contratantes a utilizar las cifras suministradas por el IWRB como base para la aplicación del apartado 3, en particular de su inciso (c), de los criterios, y las invitó a hacer llegar periódicamente al IWRB comentarios y actualizaciones de dichas cifras.
De esta manera, la Conferencia se orienta paulatinamente hacia una profundización de los criterios relativos a las especies que no son aves acuáticas y hacia una adaptación de los criterios que conciernen la avifauna, a las realidades biológicas determinadas por los científicos. Esta tendencia se refleja en el mandato del nuevo Grupo de Examen Científico y Técnico creado por la Conferencia, que incluye expresamente una evaluación de los criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional, en particular por lo que se refiere a los hábitats de peces (Resolución RES. C.5.5).
2. Recomendaciones relativas a la inclusión de humedales específicos en la Lista
Algunas de las recomendaciones aprobadas por la Conferencia de Ramsar, en 1971, instaban ya a ciertos Estados a proteger humedales de importancia internacional situados en su territorio. La Recomendación 1, en particular, solicitaba a Dinamarca, los Países Bajos y República Federal de Alemania que contemplasen la inclusión del Mar de Wadden en la Lista de Humedales de Importancia Internacional prevista por la Convención.
La Primera Reunión de la Conferencia de las Partes en Cagliari, en 1980, pidió a las Partes que incluyesen más humedales en la Lista, prestando especial atención a aquéllos situados fuera de la región paleártica occidental o a tipos de humedales menos representados en esta región (Recomendación REC. C.1.3).
En la reunión de Groninga, en 1984, como los Países Bajos ya habían designado para su inclusión en la Lista la parte del Mar de Wadden su jurisdicción, la Conferencia pidió a las otras dos Partes interesadas, Dinamarca y la República Federal de Alemania, que hiciesen lo propio en las otras partes de este espacio marítimo y costero. La Conferencia observó, al fundamentar su pedido, el vínculo vital existente entre el Banc d'Arguin en Mauritania y el Mar de Wadden para ciertas especies de aves migratorias como Limosa lapponica y Calidris canutus (Recomendación REC. C.2.5). Posteriormente, estos dos países inscribieron en la Lista los sectores del Mar de Wadden sometidos a su jurisdicción. La Conferencia de Groninga recomendó también la inclusión de otros humedales en la Lista, en particular el lago Tata (Hungría), la laguna de Venecia, la parte septentrional del delta del Po y el lago Trasimeno (Italia), el lago Izunuma (Japón), el Oued Massa (Marruecos), el lago Aleg y el lago de Mâl (Mauritania) y el golfo de Gabès (Túnez) (Recomendación REC. C.2.9).
La Conferencia de Montreux, en 1990, por su parte, recomendó la inclusión en la Lista del curso medio del Vístula en Polonia y de los bosques de Melaleuca (note 4) en Viet Nam, así como de sitios situados en la URSS y Yugoslavia (Recomendación REC. C.4.9).
En Kushiro, en 1993, la Conferencia reiteró su llamamiento a Polonia y Viet Nam. Por lo que respecta a este último, la Conferencia solicitó la inclusión de por lo menos un sitio del delta del Mekong así como de la zona de Tien Hai en el estuario del río Rojo (Recomendación REC. C.5.1).
3. Aplicación de los criterios de identificación
La adopción de criterios tenía esencialmente por objeto evitar la inclusión en la Lista de humedales de poco interés o muy deteriorados. Debía pues invitarse claramente a las Partes a designar solamente humedales que cumpliesen con los criterios. Se necesitaba asimismo un procedimiento para suprimir de la Lista los sitios que, al no cumplir con ningún criterio, nunca debieron haberse incluido.
Este es el objetivo que persigue la Resolución RES. C.5.3, aprobada por la Conferencia de Kushiro en 1993. Esta resolución exhorta a las Partes Contratantes a que velen por que cualquier nuevo sitio que se agrega a la Lista cumpla al menos con uno de los criterios establecidos por la Recomendación REC. C.4.2 de Montreux y que, en caso de duda, se celebren consultas oficiosas con la Oficina de la Convención antes de designar nuevos sitios. Se invita también a las Partes a entregar una ficha técnica informativa detallada para todo sitio que designen, a consultar los inventarios regionales de humedales existentes para identificar mejor los sitios a incluir y a elaborar sus propios inventarios nacionales. Por último, se encarga a la Oficina identificar los sitios ya inscritos en la Lista que no cumplan con los criterios de la Recomendación REC. C.4.2.
Como anexo a la Resolución RES. C.5.3, figura un procedimiento de análisis que la Oficina deberá seguir. Esta última, conjuntamente con el Grupo de Examen Científico y Técnico recién establecido, examinará los datos presentados por las Partes Contratantes. Si identifica algún sitio que no cumple con ninguno de los criterios, deberá consultar con la Parte Contratante interesada para obtener más información. Si se observa, en base a estas informaciones, que efectivamente el sitio no cumple con ningún criterio y no es posible ampliarlo, mejorarlo o restablecer sus valores y características de modo tal que pueda figurar en la Lista, la Parte Contratante interesada deberá solicitar a la Oficina que retire el sitio de la Lista. Como consecuencia de dicho retiro deberá también, con carácter compensatorio y de conformidad con el Artículo 4.2 de la Convención, designar otro humedal para su inclusión en la Lista.
4. Clasificación de los tipos de humedales y fichas técnicas informativas
La Recomendación REC. C.2.3, aprobada en 1984 por la Conferencia de Groninga, observa que deberían tomarse medidas prioritarias para elaborar un sistema de clasificación o tipología de los humedales y para elaborar fichas informativas estandarizadas sobre los mismos y directrices para su uso en los inventarios de humedales. Más tarde se elaboró una clasificación de tipos de humedales y un modelo de ficha informativa, que figuran en el Anexo II a la Recomendación REC. C.4.7 de Montreux. Esta misma recomendación pide a las Partes y a la Oficina que utilicen dicha clasificación y modelo de ficha al presentar datos destinados a la base de datos de la Convención, en que se registran las informaciones relativas a los sitios inscritos en la Lista.
B. Conservación de los sitios inscritos en la Lista
1. Modificaciones en las condiciones ecológicas de los humedales inscritos en la Lista (Artículo 3.2)
El Artículo 3.2 de la Convención dispone que "cada Parte Contratante tomará las medidas necesarias para informarse lo antes posible acerca de las modificaciones de las condiciones ecológicas de los humedales situados en su territorio e incluidos en la Lista, y que se hayan producido o puedan producirse (...)". Insta especialmente a las Partes Contratantes a la prevención, porque muchos humedales desaparecen o pueden desaparecer a causa de relleno, drenaje, desecación y actividades industriales, o se ven amenazados por la contaminación y eutroficación, mientras que pueden tener directa o indirectamente un valor potencial superior al que brindaría su transformación.
En este contexto, la Conferencia de Cagliari recomendó a las Partes que "en caso de proyectos de transformación de humedales a gran escala, no se tomen decisiones antes de haber realizado un estudio y evaluación de todos los valores en juego, incluyendo además en dicho proceso de planificación a especialistas en ecología" (Recomendación REC. C.1.6). Se hacía de este modo hincapié en la importancia muy especial de las evaluaciones de impacto ambiental para los humedales.
Naturalmente, las Partes Contratantes actuarán también en la etapa de ejecución de los proyectos de transformación. Se recomienda elaborar estrategias y técnicas de manejo, incluyendo medidas encaminadas a conservar las características naturales de los humedales antes, durante y después de la ejecución de proyectos (Recomendación REC. C.2.3, punto 6).
En 1987, la Conferencia de Regina aprobó la Recomendación REC. C.3.9, relativa a las "modificaciones en las condiciones ecológicas de los sitios Ramsar", que observaba que, "pese a las medidas de protección tomadas para cumplir con los obligaciones de la Convención, varios sitios de la Lista habían sido gravemente degradados o estaban amenazados de deterioro inminente" y pedía a las Partes Contratantes que tomasen medidas rápidas y eficaces para evitar mayores daños en los sitios Ramsar y restablecer, en la medida de lo posible, los valores de los sitios degradados.
En 1990, la Conferencia de Montreux aprobó la Recomendación REC. C.4.8, titulada también "Modificaciones en las condiciones ecológicas de los sitios Ramsar" que, subrayando la importancia fundamental del mantenimiento de las condiciones ecológicas de los sitios de la Lista, pedía una vez más a las "Partes Contratantes en cuyo territorio se encuentran los sitios que han sufrido o pueden sufrir modificaciones en las condiciones ecológicas, que tomen medidas rápidas y eficaces para prevenir o subsanar dichas modificaciones".
En 1993, la Conferencia de Kushiro, al aprobar la Recomendación REC. C.5.2, recalcaba nuevamente la importancia del mantenimiento de las condiciones ecológicas de los sitios inscritos en la Lista. Reconocía no obstante que resultaría útil disponer de mayores orientaciones para interpretar los complejos conceptos de "condiciones ecológicas" y "modificación de las condiciones ecológicas" que figuran en el texto de la Convención. Por consiguiente, subrayó la necesidad de efectuar más estudios sobre estos temas y encargó a la Oficina de la Convención, con el apoyo del Grupo de Examen Científico y Técnico y de las organizaciones asociadas, que presentase un informe en la Sexta Reunión de la Conferencia acerca del resultado de dichos estudios.
2. Recomendaciones relativas a la conservación de sitios inscritos en la Lista
La Conferencia de Groninga puso de manifiesto la gravedad de las amenazas sufridas por el Parque Nacional de Avifauna del Djoudj en Senegal, que figura a la vez en la Lista de Ramsar y en la Lista del Patrimonio Mundial y tiene por ello una importancia simbólica; recomendó que se tomasen medidas para garantizar el futuro del sitio (Recomendaciones REC. C.2.7 y REC. C.2.8).
Preocupada por el ritmo de la extracción de agua en el sitio de Azraq (Jordania) y el riesgo de graves modificaciones en sus condiciones ecológicas, la Conferencia de Regina, en su Recomendación REC. C.3.8, propuso la realización de un estudio del impacto ambiental de dicha extracción e instó a la elaboración de un plan a largo plazo que garantizase el mantenimiento de las características naturales de este humedal de importancia internacional.
La Conferencia de Montreux, en 1990, adoptó también recomendaciones relativas a la conservación de sitios de la Lista Ramsar (Recomendación REC. C.4.9). Se refieren al Parque Nacional de Doñana (España), el Parque de Everglades (EE.UU), los lagos Balaton y Tata (Hungría), Myvatn-Laxa (Islandia), los sitios Ramsar de Grecia, el lago Hamoun (República Islámica de Irán), el oasis de Azraq (Jordania), el Leybucht (República Federal de Alemania) y el sitio de Sta. Lucía (Sudáfrica).
En 1993, la Conferencia de Kushiro celebró la puesta en práctica de algunas de sus anteriores recomendaciones correspondientes a sitios Ramsar. Expresó no obstante preocupación por las amenazas que sufren otros sitios incluidos en la Lista, en particular en Mauritania, el Mar de Wadden y Sta. Lucía en Sudáfrica (Recomendación REC. C.5.1). Se hicieron recomendaciones especiales a Grecia (REC. C.5.1.1) y Venezuela (REC. C.5.1.2)
3. Procedimiento de Monitoreo
En 1987, la Conferencia de Regina solicitaba a las Partes Contratantes en cuyo territorio se encontrasen sitios que hubiesen sufrido daños o amenazados de degradación, que informasen a la Oficina de la Convención sobre las medidas tomadas para su salvaguardia (Recomendación REC. C.3.9). Para aplicar esta Recomendación, el Comité Permanente creó un Procedimiento de Monitoreo en su cuarta sesión, celebrada en San José, Costa Rica, en enero de 1988. La Conferencia de Montreux ratificó esta decisión en 1990.
Cuando se señala a la Oficina que las condiciones ecológicas de un humedal incluido en la Lista están cambiando a causa del desarrollo tecnológico, la contaminación u otras intervenciones humanas, la Oficina propone a la Parte Contratante interesada la aplicación del Procedimiento de Monitoreo y le pide al mismo tiempo más información sobre el humedal en cuestión. Luego, si la Parte está de acuerdo y si la Oficina considera que las condiciones ecológicas de un humedal de la Lista se ven afectadas por cambios significativos, debe, en general tras una visita del sitio, brindar asesoría y asistencia a la Parte Contratante interesada para encontrar una solución aceptable. Si no es posible lograrlo, la Oficina comunica inmediatamente el asunto al Comité Permanente para su seguimiento.
La Conferencia de Montreux encomendó a la Oficina aplicar este procedimiento cada vez que recibiese datos relacionados a cambios negativos o susceptibles de ser negativos en las condiciones ecológicas de sitios Ramsar (Recomendación REC. C.4.7). De igual forma, la Conferencia pidió a las Partes en cuyo territorio se hallen sitios cuyas condiciones ecológicas han sufrido o puedan sufrir cambios, que tomen inmediatamente medidas eficaces, mientras que la Oficina, por su parte, debe llevar un registro de los sitios en los que se han producido, se están produciendo o pueden producirse cambios en sus condiciones ecológicas (Recomendación REC. C.4.8).
4. Registro de Montreux
La Conferencia de Kushiro observó que este registro, llamado desde entonces Registro de Montreux, tiene por finalidad identificar los sitios prioritarios que deben ser objeto de medidas nacionales e internacionales de conservación y orientar la aplicación del Procedimiento de monitoreo y la asignación de recursos disponibles en el marco de los mecanismos financieros existentes, en particular el Fondo para la Conservación de los Humedales. Encargó a la Oficina tener al día dicho Registro, de conformidad con las directrices aprobadas por la Conferencia. El nuevo Grupo de Examen Científico y Técnico deberá prestar su asesoría sobre el mantenimiento del Registro y sobre la conservación de los sitios Ramsar que en él figuren (Resolución RES. C.5.4)
Las directrices relativas al Registro de Montreux figuran en el Anexo a la Resolución RES. C.5.4. Estas indican esencialmente un procedimiento para incluir sitios en el Registro. Cuando se informa a la Oficina que las condiciones ecológicas de un sitio han cambiado, están cambiando o pueden cambiar en el futuro a causa del desarrollo tecnológico, la contaminación o cualquier otra intervención humana, la Oficina entra en contacto con la Parte Contratante interesada y solicita más información sobre el estado del sitio. Si se confirma, como consecuencia de estas consultas, que se han producido, se están produciendo o pueden producirse modificaciones en las condiciones ecológicas, la Oficina de la Convención, de acuerdo con la Parte Contratante interesada y en consulta con el Grupo de Examen Científico y Técnico, inscribe el sitio en el Registro de Montreux. El Registro indica los sitios en que se ha aplicado o está aplicando el Procedimiento de Monitoreo. Las Partes deben presentar informes anuales a la Oficina sobre la conservación de los sitios incluidos en el Registro. La Oficina, de acuerdo con la Parte Contratante interesada y en consulta con el Grupo de Examen Científico y Técnico, retira un sitio del Registro cuando recibe documentación que describe las medidas correctivas aplicadas con éxito en el lugar en cuestión, o que explica por qué las condiciones ecológicas del sitio ya no sufrirán modificaciones. Por último, se adjuntará copia del Registro a la Lista de los sitios Ramsar que se publica periódicamente.
A la fecha de la Cuarta Conferencia de las Partes, en 1990, el Registro de Montreux incluía 44 sitios Ramsar ubicados en 23 países. Desde entonces, unos pocos sitios, considerados fuera de peligro, han sido retirados pero algunos más han sido incluidos. En enero de 1994, 63 sitios localizados en 32 países figuraban en el Registro y unos diez estaban pendientes de inscripción.
El Comité Permanente revisó el procedimiento de inscripción en el Registro de Montreux en oportunidad de su decimocuarta sesión, en octubre de 1993. Estimó que no le correspondía tomar decisiones acerca de la inscripción de sitios en el Registro por tratarse de un asunto de incumbencia exclusiva de las Partes interesadas. Además, dado que el Comité Permanente se reúne sólo una vez al año, si se necesitase su aprobación para la inclusión, el procedimiento sería demasiado rígido y no permitiría actualizar permanentemente el Registro para que refleje los cambios en el estado de conservación de los sitios Ramsar.
El Comité decidió, en consecuencia, que el Registro sería llevado y actualizado por la Oficina y que no podría inscribirse ningún sitio en el mismo sin previas consultas bilaterales con la Parte interesada y sin su acuerdo escrito. El nuevo Grupo de Examen Científico y Técnico sigue encargado de supervisar la aplicación del procedimiento. En su primera sesión, en enero de 1994, subrayó que el Registro debe ser un instrumento evolutivo y propuso que un sitio pudiese agregarse o retirase del Registro, bajo reserva de que la documentación presentada por la Parte sea examinada por el Grupo. La fecha de inscripción deberá figurar en la versión publicada del Registro.
5. Planes de manejo
El Artículo 3.1 de la Convención dispone que las Partes Contratantes "deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista...". La Conferencia de las Partes consideró que esta obligación puede requerir la preparación de planes de manejo para los sitios de la Lista.
En el Anexo II a la Recomendación REC. C.4.2 de Montreux, la Conferencia pidió a las Partes Contratantes que considerasen la necesidad de tomar medidas de manejo para cada humedal de la Lista y, de ser necesario, que elaborasen y aplicasen un plan de manejo.
La Conferencia de Kushiro, "consciente de que, aunque los humedales varían enormemente en el mundo, una metodología para la planificación del manejo, tanto de los sitios Ramsar como de otros humedales, puede servir de orientación a las Partes Contratantes", decidió en consecuencia (Resolución RES. C.5.7) pedir a las Partes que preparen planes de manejo para cada humedal incluido en la Lista de Ramsar. Se invitó asimismo a las Partes a establecer las estructuras jurídicas y administrativas adecuadas para aplicar estos planes y a destinar fondos para su ejecución y para la formación del personal necesario. Como Anexo a la misma resolución, figuran los "Lineamientos para la planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales". Se invitó al Comité Permanente y al Grupo de Examen Científico y Técnico creado por la misma Conferencia de Kushiro, a velar, en colaboración con la Oficina y organizaciones asociadas, por la aplicación práctica de estos lineamientos en sitios específicos y a "contemplar un mayor perfeccionamiento de estos lineamientos a la luz de la experiencia obtenida". La resolución insiste, por último, en la necesidad de financiación proveniente de asistencia bilateral o multilateral, de organizaciones no gubernamentales o del Fondo para la Conservación de los Humedales de la Convención, para la preparación de planes de manejo y la aplicación de los lineamientos en humedales de países en desarrollo.
Los lineamientos enumeran los distintos puntos que deben tomarse en cuenta en los planes de manejo y proponen un marco para su elaboración. Todo plan de manejo debería incluir, entre otras cosas, una descripción general del sitio, una evaluación de sus principales características, objetivos de manejo a largo plazo y objetivos operativos, así como un plan de acción con opciones de manejo y prescripciones especiales. La planificación del manejo será revisada periódicamente en función del trabajo realizado y de los resultados del monitoreo. La Oficina preparará posteriormente un manual más detallado para completar estos lineamientos.
II. Uso racional de los humedales
La Convención de Ramsar dispone, y es una de sus obligaciones principales, que las Partes Contratantes
"deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca . . . en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio" (Artículo 3.1).
1. Definición (Artículo 3.1)
La expresión "uso racional de los humedales" fue interpretada por la Primera Conferencia de las Partes Contratantes en Cagliari, en 1980, como un uso que implica el mantenimiento de las condiciones ecológicas de dichos humedales (Recomendación REC. C.1.5), y por ende, que no deben ser destruidos, deteriorados ni contaminados. Debido a que, en los países en desarrollo, en particular, la economía rural depende estrechamente de la productividad y los recursos hídricos de los humedales, paralelamente a la conservación de éstos últimos es preciso realizar un manejo ambiental adecuado. La definición de Cagliari, basada exclusivamente en la conservación, resultaba insuficiente. Por lo tanto era preciso aclarar y ampliar el concepto de uso racional.
En 1987, la Conferencia de Regina definió el uso racional de los humedales como "su uso sostenible para beneficio de la humanidad, de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema". Se define al uso sostenible como "el uso de un humedal por los seres humanos de modo tal que produzca el mayor beneficio continuo para las generaciones presentes manteniendo al mismo tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las futuras generaciones". Las propiedades naturales del ecosistema son "aquellos factores físicos, biológicos o químicos, tales como el suelo, el agua, la flora, la fauna y los nutrientes, así como las interacciones entre ellos" (Anexo a las Recomendaciones de Regina). La Conferencia no procedió a adoptar formalmente estas definiciones, sino que recomendó sencillamente a las Partes que lo hicieran.
2. Elaboración de políticas nacionales relativas a los humedales
Con el fin de aclarar el contenido del Artículo 3 de la Convención, la Conferencia de Cagliari había recomendado en 1980, para llegar a este "uso racional", que se adoptasen políticas nacionales globales, basadas en un inventario nacional de los humedales y sus recursos (Recomendación REC. C.1.5).
Con el objeto de esclarecer más el contenido de dichas políticas y facilitar la consecución de los objetivos de la Convención, se estableció en Groninga, en 1984, un documento marco, entendido como un instrumento -aplicable de modo flexible y adaptado a las condiciones específicas de cada país- destinado a orientar la elaboración de medidas nacionales (e internacionales) para fomentar la conservación de los humedales (Recomendación REC. C.2.3, Anexo). Entre las medidas prioritarias figuraban la cuantificación del valor directo (monetario) e indirecto (no monetario) de los humedales y la elaboración de criterios para poder integrar todos estos valores a la hora de elaborar una planificación que pueda producir cambios en las condiciones ecológicas de los humedales (Recomendación REC. C.2.3, punto 5). Los distintos elementos de las políticas nacionales relativas a los humedales se dividían en categorías, en particular:
Sobre todos estos aspectos, la Conferencia de las Partes Contratantes aprobó posteriormente recomendaciones más específicas que se detallarán más adelante.
En 1987, la Conferencia de Regina recomendó a las Partes Contratantes que prestasen especial atención al uso racional de los humedales, fomentando la elaboración de políticas nacionales correspondientes (Recomendación REC. C.3.3). Unas directrices (adjuntas a las Recomendaciones de la Conferencia) indicaban el contenido de estas políticas. En particular, se debían tomar en cuenta los siguientes factores:
En espera del establecimiento de tales políticas, se propugnaba adoptar rápidamente medidas para, en particular, elaborar leyes y políticas de promoción de la conservación de los humedales y, de ser necesario, para enmendar la legislación existente.
3. Elaboración de directrices para la aplicación del concepto de uso racional
El Grupo especial de Trabajo creado como resultado de la Conferencia de Regina para proponer una revisión de los criterios para la identificación de los humedales de importancia internacional, también tenía por mandato examinar la manera de poner en práctica las disposiciones de la Convención sobre el uso racional, con el fin de mejorar la aplicación de la Convención a nivel mundial.
Como consecuencia, el Grupo de Trabajo preparó directrices sobre el uso racional de los humedales que fueron luego aprobadas por la Cuarta Conferencia de las Partes Contratantes en Montreux, en 1990.
La elaboración de políticas nacionales relativas a los humedales debe, sin embargo, considerarse como una obra de largo alcance. Estas directrices tenían, pues, por objeto el iniciar este proceso, alentando a las Partes Contratantes a tomar medidas inmediatas. Incluían, por ello, no solamente elementos destinados a las políticas nacionales sino también medidas prioritarias urgentes (Anexo a la Recomendación REC. C.4.10).
Por lo que respecta a las políticas nacionales, las directrices incluyen una serie de medidas generales recomendadas a las Partes Contratantes, referentes a las instituciones, la planificación integrada, la legislación, las políticas sectoriales que pueden obstaculizar la conservación de los humedales, la promoción del conocimiento y la conciencia pública de los humedales y sus valores, la realización de proyectos piloto de uso racional, la formación de personal, la elaboración de inventarios nacionales, la definición de prioridades de conservación, las evaluaciones de impacto ambiental, la reglamentación del uso de los recursos naturales de los humedales, la preparación y aplicación de planes de manejo, la creación de reservas naturales y el restablecimiento de humedales degradados.
Las directrices instan a las Partes Contratantes a que, sin esperar a la elaboración de políticas nacionales, estudiasen inmediatamente ciertas medidas prioritarias, haciendo hincapié en aquellas que facilitaran el establecimiento de las políticas futuras y evitaran demoras en la aplicación de las medidas de conservación y uso racional (Medidas prioritarias a nivel nacional, Anexo a la Recomendación REC. C.4.10). Paralelamente, se observó que ciertas medidas inmediatas podían resultar necesarias para evitar la destrucción o deterioro de las características importantes de ciertos humedales. Así, por ejemplo, al elaborar proyectos que pueden afectar a humedales importantes, conviene integrar de entrada las consideraciones ambientales y proceder a efectuar una evaluación continua durante la ejecución y una aplicación de todas las medidas necesarias de conservación ambiental.
La Conferencia de Montreux recomendó a las Partes Contratantes aprobar y aplicar las directrices preparadas por el Grupo de Trabajo. Además, decidió reconstituir el Grupo para continuar su labor sobre el uso racional y, en particular, con miras a desarrollar y perfeccionar las directrices para que éstas pudiesen ser aplicadas a "una variedad de tipos de humedales, regiones, recursos y usos" (Recomendación REC. C.4.10).
Paralelamente, de 1990 a 1993, la Oficina coordinó un proyecto relativo al uso racional de los humedales, realizado con asistencia financiera del gobierno de los Países Bajos y con el apoyo técnico del Programa de Humedales de la UICN y de la Universidad de Leiden (Países Bajos). Este proyecto se llevó a cabo en colaboración con el Grupo de Trabajo sobre el uso racional de los humedales y con la participación de expertos, reunidos en tres oportunidades:
Un grupo de trabajo restringido se reunió en Washington del 23 al 25 de febrero de 1993, a invitación de los Estados Unidos; éste trabajó en el plan de acción adjunto al informe final del proyecto y preparó, de conformidad con las conclusiones de la reunión de Texel, orientaciones complementarias a algunas de las directrices aprobadas en Montreux.
El resultado de esta labor fue una obra publicada en 1993, intitulada "Towards the Wise Use of Wetlands", que presenta 17 estudios de caso que ejemplifican la aplicación del concepto de uso racional en distintas situaciones ecológicas y socioeconómicas en el mundo. Estos estudios demuestran que es posible lograr un uso racional de los humedales adaptado a las condiciones locales y que respete las funciones de los ecosistemas.
El Grupo de Trabajo, que siguió de cerca la ejecución del proyecto, elaboró asimismo, como indicaba su mandato, unas "Orientaciones adicionales para la aplicación del concepto de uso racional", basadas en conclusiones derivadas de estudios de caso. Estas "Orientaciones adicionales" recogen los distintos capítulos de las directrices de Montreux ampliando y dando un contenido más preciso a éstas últimas. Contienen un verdadero catálogo de las medidas que podrían tomar las Partes Contratantes para cumplir con las obligaciones que han contraído al adherirse a la Convención (Anexo a la Resolución RES. C.5.6).
La Conferencia de Kushiro, en 1993, tomó nota de las "Orientaciones adicionales", exhortando a las Partes Contratantes a darles cumplimiento (Resolución RES. C.5.6). La Conferencia no prorrogó la existencia del Grupo de Trabajo sobre el uso racional, que había llegado al término de su labor. El nuevo Grupo de Examen Científico y Técnico se encargará del seguimiento de la aplicación de las directrices y de las orientaciones adicionales (Resolución RES. C.5.5).
4. Inventarios Nacionales
Para la Conferencia de las Partes Contratantes, la elaboración de inventarios nacionales de humedales constituye un elemento fundamental de las políticas nacionales que se invita a las Partes Contratantes a establecer. Se menciona así la necesidad de dichos inventarios en las Directrices relativas al uso racional que se adjuntan a las Recomendaciones de Regina, en las Directrices para la aplicación del concepto de uso racional anexas a la Recomendación REC. C.4.10 de Montreux, así como en las Orientaciones adicionales para la aplicación del concepto de uso racional adjuntas a la Resolución de Kushiro RES. C.5.6.
La Conferencia de las Partes Contratantes aprobó asimismo, en varias oportunidades, recomendaciones más específicas relativas a los inventarios nacionales, en particular las siguientes:
Recomendación REC. C.1.5, de la Conferencia de Cagliari, que insta a las Partes Contratantes a que elaboren inventarios de los humedales y sus recursos en cuanto sea posible, "como un instrumento de ayuda para la elaboración y aplicación de políticas nacionales relativas a los humedales";
Recomendación REC. C.2.3 (Anexo) de la Conferencia de Groninga, que solicita que se elaboren inventarios nacionales de humedales abarcando todos los hábitats enumerados en el Artículo 1.1 de la Convención;
Recomendación REC. C.4.4 de la Conferencia de Montreux que, recalcando "la importancia de los inventarios nacionales de humedales para ayudar a identificar los sitios que necesitan protección", insta a las Partes Contratantes a preparar inventarios detallados que indiquen el emplazamiento y los valores de los humedales;
Recomendación REC. C.4.6, también de la Conferencia de Montreux, que recomienda a las Partes Contratantes establecer inventarios científicos nacionales de humedales que indiquen, en particular, cuáles que son de importancia internacional según los criterios aprobados por la Conferencia de las Partes Contratantes, y que pide asimismo a la Oficina que promueva la elaboración de dichos inventarios por las Partes Contratantes y preste su asistencia al respecto a las que así lo soliciten.
5. Restauración
La Recomendación REC. C.4.1 de la Conferencia de Montreux pidió a las Partes Contratantes que estudiasen la posibilidad de establecer proyectos de restauración adecuados de los humedales degradados o destruidos. Subraya que el mantenimiento y conservación de los humedales existentes resulta siempre "preferible y más económico" que su posterior restauración y que deben restaurarse los humedales degradados antes que los destruidos. Se recomienda a las Partes Contratantes que hagan llegar a la Oficina la documentación disponible relativa a proyectos en curso de restauración de humedales. El Comité Permanente examinará la necesidad de preparar un manual técnico sobre la restauración de los humedales.
III. Disposiciones comunes para los sitios inscritos en la lista y el uso racional
1. Reservas Naturales (Artículo 4.1)
El Artículo 4.1 de la Convención dispone que:
"cada Parte Contratante fomentará la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquéllos (...)".
Con el fin de aclarar el alcance de esta disposición, la Conferencia de Montreux recomendó en 1990 a las Partes Contratantes establecer en su territorio nacional reservas naturales en los humedales, estén o no éstos incluidos en la Lista. Les aconsejó también cerciorarse de que su ordenamiento jurídico incluya medidas adecuadas para la creación y protección efectiva de las reservas naturales de humedales (Recomendación REC. C.4.4).
La Conferencia de Kushiro, en 1993, dio un paso más al recomendar a las Partes Contratantes (Recomendación REC. C.5.3) tomar medidas para que las condiciones ecológicas de los sitios Ramsar y de otros humedales no corran riesgo alguno. En los sitios Ramsar y otras reservas de gran extensión, es preciso efectuar una zonificación, incluyendo la protección total de zonas clave y diversas formas de uso racional. También es necesario establecer corredores ecológicos que vinculen los sitios Ramsar entre sí. En los sitios Ramsar y otras reservas de humedales de pequeña extensión o particular vulnerabilidad, la Recomendación citada pide a las Partes Contratantes que tomen medidas estrictas de protección.
2. Investigación (Artículo 4.3)
La investigación y recopilación de datos fueron objeto de distintas recomendaciones en las reuniones de la Conferencia de las Partes Contratantes. Los estudios e investigaciones relativos a los humedales fueron, en particular, objeto de las Recomendaciones 8 a 11 de la Conferencia de Ramsar en 1971, que mencionaban las investigaciones sobre los humedales, la caza, los humedales de Africa y el Programa de la UNESCO sobre el Hombre y la Biosfera (MAB). En el "Marco de referencia para la aplicación de la Convención" definido en la Segunda Conferencia de las Partes Contratantes en 1984, la recolección de datos figuraba entre las medidas internacionales encaminadas a fomentar la conservación de los humedales mediante la cooperación internacional (Anexo a la Recomendación REC. C.2.3, punto 7).
La Conferencia de Regina en 1987, mencionó en su Recomendación REC. C.3.2 la necesidad de llevar a cabo nuevos estudios sobre las vías de migración para analizar la patente disminución en las poblaciones de limícolas. La Conferencia de Montreux, tres años después, recordando esta recomendación insistió sobre la necesidad de cooperación entre las Partes Contratantes para el manejo de las aves migratorias (Recomendación REC. C.4.12).
3. Educación y capacitación (Artículo 4.5)
En 1980, la Conferencia de las Partes pidió a las Partes Contratantes y organizaciones internacionales competentes que apoyasen a los países en desarrollo prestando asistencia a programas de formación (Recomendación REC. C.1.2). Recalcando la responsabilidad de los organismos de asistencia en materia de humedales, la Conferencia de Regina de 1987 les instó a capacitar y educar al personal para la ejecución de proyectos de conservación (Recomendación REC. C.3.4).
Tres años después, en Montreux, la Conferencia de las Partes Contratantes reiteraba el contenido del Artículo 4.5 de la Convención y recomendaba también conferir alta prioridad a la elaboración y aplicación de estrategias en materia de educación, orientadas tanto a los ciclos oficiales escolares y universitarios como a la educación extraescolar de jóvenes y adultos.
La Conferencia de Montreux hizo hincapié en la importante función de las reservas naturales para desarrollar la conciencia pública sobre los valores de los humedales. La Recomendación REC. C.4.4 reconoce el valor especial de las reservas para promover la educación en pro de la conservación y conciencia pública de la importancia de la conservación de los humedales y de los objetivos de la Convención. Recomienda por ende a las Partes Contratantes que elaboren programas de educación en materia de conservación vinculados a la creación de redes de reservas naturales en los humedales.
La Recomendación REC. C.4.5 pide a las Partes Contratantes que confieran alta prioridad a la elaboración de programas de educación en reservas clave, accesibles a amplios sectores de la población, e invita a las Partes Contratantes a establecer reservas especiales en las cuales la educación sea el objetivo principal.
La Recomendación REC. C.5.8 de Kushiro "exhorta a las Partes Contratantes a establecer mecanismos para fomentar la conciencia pública de los valores de las reservas de humedales en su territorio" y recomienda hacer esfuerzos especiales en estas reservas para fomentar una coordinación internacional de las medidas encaminadas a promover la conciencia pública de dichos valores.
IV. Articulo 5: Cooperación internacional
1. Cuencas hidrológicas, humedales y poblaciones de aves migratorias compartidos
De acuerdo al Artículo 5 de la Convención,
"las Partes Contratantes celebrarán consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de un humedal que se extienda por los territorios de más de una Parte Contratante o de un sistema hidrológico compartido por varias de ellas.
Al mismo tiempo, se esforzarán por coordinar y apoyar activamente las políticas y regulaciones actuales y futuras relativas a la conservación de los humedales y de su flora y fauna".
El tema de la cooperación internacional entre Partes Contratantes, cuyos territorios se encuentran a lo largo de una misma vía de migración y acogen, por lo tanto, en distintos momentos a la misma población de aves migratorias fue tratado por primera vez en la Conferencia de Regina, que subrayó en su Recomendación REC. C.3.2 "la necesidad de establecer reservas en los humedales vinculados por las aves migratorias...".
No obstante, fue en la Conferencia de Montreux en 1990, que las Partes Contratantes examinaron, por primera vez, los problemas planteados por la aplicación del Artículo 5.
La Conferencia aprobó una resolución relativa a la aplicación de este Artículo (Resolución RES. C.4.4), en cuyo texto se considera que debería darse prioridad en este campo a "los humedales y sistemas hidrológicos compartidos que contienen sitios inscritos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, y a las especies migratorias compartidas identificadas como especies que requieren medidas de conservación tomadas de común acuerdo". Se indica también que se requiere un procedimiento para cumplir con las obligaciones de consulta y coordinación derivadas del Artículo 5. No obstante, antes de establecerlo, "es preciso reunir suficiente información sobre los humedales, sistemas hidrológicos y especies migratorias compartidas y recabar la opinión de las Partes Contratantes sobre dicho procedimiento". "Una de las maneras posibles de aplicar las disposiciones del Artículo 5 consistiría en concertar acuerdos bilaterales o multilaterales relativos a los humedales inscritos en la Lista y situados a lo largo de la misma vía de migración".
En consecuencia, en la misma resolución, la Conferencia encarga a la Oficina recopilar información sobre los humedales y sistemas hidrológicos compartidos entre dos o más Partes Contratantes; hacer una lista de tratados existentes sobre sistemas hidrológicos fronterizos y consultar a las Partes Contratantes para determinar si dichos tratados pueden constituir un marco para la aplicación del Artículo 5; tratar de identificar las poblaciones de especies de fauna migratoria compartidas que pueden requerir medidas de conservación acordadas entre Partes Contratantes; estudiar la posibilidad de promover, con arreglo a la Convención, acuerdos bilaterales o multilaterales de hermanamiento de humedales situados en una misma vía de migración; por último, consultar a las Partes Contratantes sobre otros procedimientos adecuados para la aplicación del Artículo 5 de la Convención.
Las cuestiones relativas a las especies migratorias compartidas serán objeto de consultas con la Secretaría del Convenio de Bonn sobre la conservación de especies migratorias de la fauna salvaje (1979), y otras secretarías competentes. Toda medida conjunta relativa a las especies migratorias debería, en lo posible, desarrollarse en el marco de mecanismos existentes como los acuerdos concertados los auspicios del Convenio antes citado.
Acerca de las aves acuáticas migratorias, la Conferencia de Montreux aprobó también la Recomendación REC. C.4.12, basada igualmente en el Artículo 5 de la Convención, que solicita a las Partes Contratantes que participen en estudios coordinados a nivel internacional sobre las aves acuáticas; encarga a la Oficina que prepare un informe para la Conferencia de las Partes Contratantes resumiendo la información disponible sobre la situación de las poblaciones de aves acuáticas, con el fin de asistir a las Partes Contratantes en la identificación de los humedales adecuados para su inclusión en la Lista con arreglo al criterio del 1%; exhorta a las Partes Contratantes a concertar acuerdos bilaterales multilaterales para la conservación de aves acuáticas migratorias; apoya la preparación de un Acuerdo sobre las aves acuáticas del Paleártico Occidental en el marco del Convenio de Bonn (note 5) e insta a la concertación de acuerdos similares para otras vías de migración.
De conformidad con la Resolución RES. C.4.4, la Oficina presentó a la Conferencia de las Partes Contratantes en Kushiro (1993), un informe sobre los aspectos jurídicos de la aplicación del Artículo 5 y un proyecto de recomendación con directrices al respecto. El proyecto de recomendación fue luego retirado. No obstante, se decidió remitir el asunto a la Oficina, dada la importancia considerable de las ideas expresadas en dicho texto (Informe resumido del Taller D: WG. C.5.4 (Rev.)).
La Conferencia de Kushiro aprobó, sin embargo, unas recomendaciones relativas a la cooperación internacional en ciertas regiones.
La Recomendación REC. C.5.1.3 sobre la cuenca del Bajo Danubio recomienda, en particular, a los Estados ribereños, que lleguen a un acuerdo para salvaguardar los sitios más importantes del Bajo Danubio que se encuentran en sus territorios y que consideren la necesidad de establecer "una Comisión para la Cuenca del Bajo Danubio u otro organismo apropiado, con la urgente misión de elaborar un plan para el uso racional del río, incluida la conservación de sus recursos naturales inestimables y la recuperación de las características de las llanuras aluviales naturales aguas arriba del delta". Se invita además al gobierno de Ucrania y a las autoridades de la Reserva de la Biosfera del delta del Danubio en Rumania que establezcan una estrecha cooperación oficial, con objeto de "garantizar la aplicación de un manejo racional para todo el sistema de humedales del delta del Danubio en el plazo más breve posible".
La Recomendación REC. C.5.13 solicita a la Oficina de Ramsar que tome las medidas necesarias para seguir apoyando y fomentando el proceso de cooperación intrarregional en la Región Neotropical e insta a las Partes Contratantes de la región a desarrollar mecanismos coordinados de monitoreo del estado de sus humedales.
La Recomendación REC. C.5.14 se refiere a los humedales del Mediterráneo. Toma nota con interés de la iniciativa HumMed para la conservación de los humedales de esta región, iniciativa desarrollada conjuntamente por diez miembros: los gobiernos de España, Francia, Grecia, Italia y Portugal, la Comisión de la Unión Europea, la Oficina de Ramsar, la Fundación de la Tour du Valat, el IWRB y WWF Internacional. La Conferencia se congratula de esta activa colaboración regional, "insta a los diez miembros iniciales de HumMed a que hagan los máximos esfuerzos para que las actuales actividades de HumMed integren a todos los países mediterráneos" e "incita a las demás Partes Contratantes del Mediterráneo a que trabajen en estrecha colaboración con los actuales miembros de HumMed", en particular, para "detener e invertir el deterioro y pérdida de los humedales de la cuenca mediterránea y asegurar su uso racional".
2. Asistencia para la conservación
a) Integración de la conservación de los humedales en el marco de la asistencia para el desarrollo
Otro aspecto de la asistencia para el desarrollo se refiere al impacto de los proyectos de desarrollo financiados por mecanismos bilaterales o multilaterales sobre los humedales de países en desarrollo.
De hecho, numerosos humedales se ven destruidos o transformados por motivos económicos, mientras que si se mantuviesen en estado natural, tendrían a menudo un valor superior a los beneficios derivados de su destrucción. Pero para poder dar fundamento a la conservación de los humedales, es preciso evaluar previamente sus valores, lo que exige especial pericia y una financiación adecuada, en particular para realizar evaluaciones de impacto.
La Recomendación REC. C.1.6 de la Conferencia de Cagliari ya solicitaba a los organismos de financiación internacionales y de ayuda bilateral o multilateral que aportasen su apoyo para financiar evaluaciones de los valores de ciertos humedales, antes de aprobar proyectos de transformación de gran envergadura.
En su reunión de Groninga en 1984, la Conferencia de las Partes Contratantes, al tomar nota del Marco para la aplicación de la Convención (Anexo a la Recomendación REC. C.2.3), reconoció que era preciso "velar por que se incluyan medidas de conservación en los proyectos de desarrollo con ayuda bilateral o multilateral a países en desarrollo que puedan afectar a los humedales, en particular mediante una evaluación del impacto ambiental de sus efectos antes de llevar a cabo cualquier transformación de los humedales". Se agrega que "la responsabilidad de sufragar las necesarias medidas de conservación incumbirá a quienes realizan los proyectos de desarrollo".
En su Tercera Reunión de Regina en 1987, la Conferencia de las Partes Contratantes, "observando que la rápida destrucción y pérdida de humedales del mundo entero son causadas por un desarrollo que descuida o subestima los valores y funciones naturales de los humedales, y que además no tiene suficientemente en cuenta la experiencia pasada y los modos de vida tradicionales", aprobó una recomendación relativa a la responsabilidad de los organismos de asistencia para el desarrollo en materia de humedales. Esta recomendación insta, entre otras cosas, a dichos organismos a formular y adoptar políticas coherentes encaminadas al uso sostenible, manejo racional y conservación de los humedales, a elaborar directrices para garantizar que se integren los aspectos ambientales en todas las etapas de formulación y ejecución de los proyectos y a velar por que, antes de financiar proyectos, se realicen evaluaciones de impacto ambiental y se apliquen las medidas recomendadas (Recomendación REC. C.3.4).
En la Recomendación REC. C.3.5, la Conferencia recomienda también a la Oficina de la Convención "solicitar a los organismos de asistencia para el desarrollo que informen a la Oficina sobre las medidas tomadas para integrar los aspectos ambientales en todas las etapas de los proyectos que tengan relación con los humedales, incluyendo su planificación y aplicación y para analizar la eficacia de dichas medidas". La Oficina informará anualmente a las Partes Contratantes sobre sus actividades en este campo.
En su Cuarta Reunión de Montreux en 1990, la Conferencia de las Partes Contratantes constata que, pese a la Recomendación REC. C.3.4, "hay aún muchos proyectos financiados por bancos multilaterales de desarrollo (note 6) que conducen directa o indirectamente a la pérdida de humedales críticos y que, en términos generales, dichos bancos no están promoviendo el uso racional y la conservación de los humedales en los países en desarrollo" (Recomendación REC. C.4.13). La Conferencia toma nota de las consignas de voto dadas por los EE.UU. a sus representantes ante los bancos multilaterales de desarrollo, para que se opongan a los proyectos que tuvieran un impacto perjudicial significativo para los humedales y sus funciones. En la misma recomendación REC. C.4.13, la Conferencia hace un apelo ante las otras Partes Contratantes y les solicita que sus representantes en dichos bancos adoptaran también normas de voto favorables a la conservación y uso racional de los humedales. La misma Recomendación, además, exhorta a las Partes Contratantes a instar a los bancos multilaterales de desarrollo y otros organismos de asistencia a promover la conservación y uso racional de los humedales tomando en cuenta estos aspectos desde las etapas más tempranas de la planificación.
En 1993, la Conferencia de Kushiro, al aprobar la Recomendación REC. C.5.5, toma nota de "la influencia y el impacto considerables de la asistencia bilateral para el desarrollo sobre la conservación y uso racional de los humedales" y, en consecuencia, exhorta a los bancos y organismos multilaterales de desarrollo a que "den aún más prioridad a la formulación y aprobación de políticas, procedimientos y prácticas coherentes de desarrollo de los humedales que apunten a su utilización sostenible, manejo racional y conservación".
Además, se invitaba a las Partes Contratantes que son países desarrollados a que "analicen sus políticas de cooperación para el desarrollo, a la luz de las obligaciones y oportunidades derivadas de Ramsar, con vistas a apoyar los proyectos nacionales que ayuden a los países en desarrollo a cumplir sus obligaciones contraídas la Convención...".
b) Programas de asistencia para el desarrollo
La Recomendación REC. C.1.2 de la Conferencia de Cagliari ya solicitaba a las Partes Contratantes y a las organizaciones internacionales competentes que hiciesen "todo lo posible para permitir a los países en desarrollo prestar su contribución a la Convención y a sus actividades, por ejemplo, mediante programas de ayuda... y brindando apoyo a programas adecuados de capacitación". La misma recomendación instaba también a los países en desarrollo a prestar "mayor atención a las medidas relativas a la conservación en toda solicitud o programación de asistencia".
El Marco de referencia para la aplicación de la Convención, adjunto a la Recomendación REC. C.2.3 de la Conferencia de Groninga y del que la Conferencia tomó nota, recalcaba a su vez la importancia de una asistencia especial a los países en desarrollo para elaborar sus políticas nacionales de humedales, para la conservación y manejo de los humedales incluidos en la Lista y demás aspectos de la conservación de humedales, en particular recopilación de datos, monitoreo, investigación, conciencia pública, educación y capacitación.
La misma Recomendación REC. C.2.3 coloca entre las medidas prioritarias, por una parte, "la creación de un mecanismo de coordinación de los proyectos de conservación de humedales en los países en desarrollo, y por otra parte, los programas de asistencia existentes para financiar estos proyectos". La razón de ser de esta recomendación reside en que, a menudo, hay