Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales

"Los pueblos y los humedales: un nexo vital"
7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de
la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971),
San José (Costa Rica), 10 al 18 de mayo de 1999

Compilación de Clayton Rubec, con aportaciones de: David Pritchard, Paul Mafabi, Nadra Nathai-Gyan, Bill Phillips, Maryse Mahy, Pauline Lynch-Stewart, Roberta Chew, Gilberto Cintron, Joseph Larson y Sundari Ramakrishna

1. La Política Nacional de Humedales es uno de los aspectos clave para la aplicación del concepto de uso racional de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971). Sin embargo, a muchas Partes Contratantes en la Convención de Ramsar les sigue resultando difícil alcanzar la meta de definir, elaborar y aplicar políticas nacionales que favorezcan la conservación y el manejo de los humedales. Para prestar asistencia en este sentido los autores han hecho lo que se pedía en la Recomendación 6.9 adoptada por la 6a. Reunion de la Conferencia de las Partes Contratantes en marzo de 1996, en Brisbane, Australia. En esta Recomendación se pidió que las Partes Contratantes, la Oficina de Ramsar y otros colaboradores cooperaran en la preparación de un un marco de políticas nacionales de humedales.

2. Los siguientes Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales han sido preparados por un grupo de colaboradores con experiencia de trabajo en organismos gubernamentales y no gubernamentales y conocimientos técnicos sobre elaboración de políticas de humedales. El grupo estuvo integrado por redactores que trabajan en la Autoridad Administrativa de Ramsar de Australia, el Canadá, los Estados Unidos de América, Trinidad y Tabago y Uganda. Participaron también varios colaboradores de entidades no gubernamentales, a saber, BirdLife International, la Universidad de Massachusetts y Wetlands International.

3. Entre los principales colaboradores figuraron Clayton Rubec (quien se desempeñó como coordinador del proyecto y jefe de redacción), Nadra Nathai-Gyan, Paul Mafabi, David Pritchard y Bill Phillips. Roberta Chew, Gilberto Cintron y Joseph Larson contribuyeron ensayos atendiendo a invitaciones en ese sentido, teniendo en cuenta la experiencia de los Estados Unidos, como lo hizo también Sundari Ramakrishna tomando como base la iniciativa de la Política Nacional de Humedales de Malasia. Maryse Mahy, de la Oficina de Ramsar, aportó información sobre muchos documentos relativos a políticas nacionales, particularmente de Europa. Pauline Lynch-Stewart, del Canadá, formuló sugerencias útiles y textos preliminares para varias secciones. Delmar Blasco, Secretario General de la Convención, Michael Smart, Ken Cox, del North American Wetlands Conservation Council (Canadá), y Lyle Glowka, del Centro de Derecho Ambiental de la UICN, y otros hicieron también sugerencias útiles para mejorar el texto.

4. Los autores reconocen que algunos enunciados y los términos empleados en este documento han sido tomados sobre todo del sistema gubernamental del Commonwealth Británico, el marco de la experiencia nacional de varios de ellos. Cabe esperar que lectores con experiencia de otros sistemas de gobierno puedan "leer entre líneas" y sustituir términos y palabras por los que hagan falta cuando proceda.

5. Se ha de subrayar que este documento no es un modelo para redactar una Política Nacional de Humedales. Antes bien, es una recopilación de las observaciones hechas por los autores sobre la base de experiencias directas. En primer lugar los autores elaboraron un esquema para el documento teniendo en cuenta las experiencias que en su opinión podrían ser más útiles. Luego, en 1998 se prepararon varios borradores, que se transmitieron a los participantes en las reuniones regionales panamericana, panafricana, panasiática y de Oceanía de las Partes Contratantes en la Convención. Estas reuniones sirvieron de encuentros preparatorios para la Séptima Reunión de las Partes Contratantes en la Convención (Costa Rica, mayo de 1999), donde estos Lineamientos fueron adoptados luego de ser discutidos y enmendados en la Sesión Técnica II de la Conferencia.

6. Es posible que estos Lineamientos sean más provechosos para los países que se están elaborando, o contemplando la posibilidad de reformular, la política o las estrategias nacionales de humedales. En sus secciones se abordan sucesivamente los pasos recomendados y las cuestiones susceptibles de plantearse, como especificar la finalidad de una iniciativa de esta clase, organizar un proceso apropiado, decidir cómo presentar el contenido del documento de política, y elaborar estrategias de aplicación y monitoreo. No obstante, cualquiera de estos temas puede revestir también interés en los países que ya han tomado medidas sobre estos asuntos, ya que puede ocurrir que algunos de los temas examinados en este documento no formen parte aún de tales enfoques o que esta síntesis aclare en mayor grado cómo estos esfuerzos en particular se perciben en un contexto general.

7. Como se indica en el párrafo 3, siete ensayos sobre políticas de humedales complementan el texto. Los títulos de estos ensayos son: Función de las organizaciones no gubernamentales en una estrategia nacional de conservación de los humedales, de Joseph Larson, de la Universidad de Massachusetts, Estados Unidos de América; Identificar a los interesados directos en una Política Nacional de Humedales, de Nadra Nathai-Gyan, de Trinidad y Tabago; Consultas para elaborar una política de humedales, de Clayton Rubec, del Canadá; Las políticas de humedales en un Estado federal, de Bill Phillips, de Australia; Examen de las políticas y leyes sectoriales de humedales, de Paul Mafabi, de Uganda; Estrategias de observancia, de Roberta Chew y Gilberto Cintron, de los Estados Unidos de América; y Proceso de elaboración y coordinación de la política de humedales de Malasia, de Sundari Ramakrishna, de Wetlands International Asia-Pacific, Malasia.

8. Cabe esperar que estos Lineamientos constituyan un punto de referencia que aliente a todas las Partes Contratantes en la Convención de Ramsar a revisar sus políticas y estrategias nacionales para que sea posible maximizar los beneficios y el intercambio de experiencias inherentes a la Convención.

9. Se considera que los humedales son uno de los sistemas clave de sustento de la vida en este planeta, juntamente con las tierras agrícolas y los bosques. Éste ha sido uno de los temas clave en la evolución del apoyo y compromiso mundiales con el desarrollo sostenible y la conservación del medio ambiente expresados en el Plan Estratégico 1997-2002 de la Convención de Ramsar, la Estrategia Mundial para la Conservación, Cuidar la Tierra, el informe de la Comisión Brundtland y el Programa 21. La función de los humedales se ha convertido en un elemento clave de la conservación de la biodiversidad de las aguas interiores y de los ecosistemas costeros en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Nuestros humedales son importantes no sólo como hábitat de muchas especies vegetales y animales amenazadas. Son un elemento vital de los ecosistemas y las economías nacionales y mundiales.

10. La gravedad de la pérdida continua de humedales requiere un nuevo enfoque de manejo de los mismos. Una proporción importante de las extensiones de humedales de las zonas habitadas ha sido transformada para destinar las tierras a otros usos, incluidas actividades agrícolas, de urbanización, industriales y recreativas. Los humedales han sido degradados también por prácticas de uso de la tierra que han redundado en la destrucción de la vegetación, la acumulación de nutrientes y toxinas, sedimentación, turbidez y la modificación del régimen de las aguas. El dragado, la acuicultura intensiva, la explotación forestal y la lluvia ácida han afectado también al equilibrio natural de los humedales.

11. El trastorno de las funciones de los humedales tiene un costo económico, social y ecológico elevado. La perturbación de su equilibrio natural puede destruir reservas genéticas requeridas para finalidades médicas y agrícolas, afectar a su capacidad para mejorar de forma natural la calidad del agua e imposibilitar su aprovechamiento con propósitos educativos y recreativos. La perturbación de humedales valiosos debe cesar, la diversidad de los humedales que quedan debe conservarse y donde sea posible se ha de procurar rehabilitar, restaurar y rehacer humedales. Más adelante se reseñan las posibles soluciones al problema de la pérdida de humedales en términos cuantitativos y cualitativos y los factores que las entorpecen.

12. Resulta pues crítico demostrar que los humedales revisten una importancia esencial para el bienestar de los habitantes de un país. La conservación de los humedales es vital para alcanzar los objetivos de conservación de la biodiversidad previstos en los tratados internacionales y las obligaciones conexas que se derivan de ellos. Los humedales desempeñan una función importante en el logro de estos objetivos, como ejemplifican los elementos de la Estrategia Mundial de Conservación:

13. Para responder al reto de conservar los humedales de importancia internacional y nacional hacen falta políticas nacionales que sirvan de base para la acción interna y de marco para la cooperación internacional y nacional. Estas políticas de humedales pueden ser útiles cuando los países procuran atender a las necesidades de manejo y hábitat de las especies silvestres y otros recursos biológicos, así como a las necesidades de las generaciones actuales y venideras.

14. En el párrafo 1 del artículo 3 del texto de la Convención de Ramsar adoptada en 1971, se estipula que "Las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista [de Humedales de Importancia Internacional] y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio."

15. Una de las actividades recomendadas que las Partes Contratantes consideran al adherirse a la Convención sobre los Humedales es formular políticas nacionales que favorezcan la conservación de los humedales. Se ha comprobado que en diversos casos de política nacionales ya adoptadas, su elaboración lleva mucho tiempo y supone un proceso complicado. Mientras se halla en marcha el proceso de formulación de estas políticas, intervienen obstáculos jurisdiccionales, institucionales, jurídicos y financieros que afectan a dicha formulación, a los que se suman los factores sociales y económicos que siguen contribuyendo a la pérdida de humedales mientras se está elaborando la política.

16. Es importante reconocer que el proceso de instituir y aplicar una política de humedales a nivel nacional puede llevar tiempo y requiere sostener consultas apropiadas para sortear obstáculos como la escasez de recursos financieros o la renuencia de las instituciones gubernamentales y otras a modificar sus métodos de trabajo. Para que una Política Nacional de Humedales sea globalmente eficaz, su alcance ha de ser amplio y no ha de representar una política de protección de las especies silvestres únicamente, o ser percibida como tal. Es posible que una Política Nacional de Humedales centrada exclusivamente en los aspectos de la flora y fauna silvestres reduzca al mínimo su utilidad para la sociedad y el país. En la práctica, la elaboración de una política de esta clase representa una oportunidad inmejorable para promover la cooperación y la acción a muchos niveles. La política puede elaborarse en un contexto de incertidumbre y no hace falta un inventario ni información científica exhaustiva para actuar.

17. A continuación se señalan diversas oportunidades de resolver problemas y conservar humedales.

Fijación de objetivos de conservación de humedales en las políticas gubernamentales

18. Las autoridades federales, provinciales, estatales, territoriales y municipales han reconocido rara vez los valores de la conservación de los humedales en sus políticas y programas. La falta de dirección gubernamental redunda en:

19. Una Política Nacional de Humedales puede ayudar a estos organismos a asumir la responsabilidad de sus acciones y a reformar las políticas sectoriales en beneficio de los ecosistemas de humedales.

Fortalececimiento de la coordinación y la comunicación entre los organismos gubernamentales

20. En la mayor parte de los países la jurisdicción sobre los humedales está repartida entre los gobiernos federal, provinciales (estatales), territoriales y municipales y distintos departamentos y organismos gubernamentales. Es probable que ningún componente de esta miríada de departamentos y organismos tenga a su cargo todos los aspectos relativos al manejo, la conservación y el uso sostenible de los humedales. Si bien se han hecho esfuerzos limitados, la coordinación y la comunicación en el seno de los gobiernos y entre ellos siguen siendo inadecuadas. Lo que hace falta no es un organismo que custodie los humedales, sino hacer hincapié en mejorar las comunicaciones y en una política coherente que se haga cumplir y que todos los organismos acaten. Una Política Nacional de Humedales puede constituir el mecanismo que fortalezca y promueva una coordinación y comunicación eficaces entre tales organismos.

21. En muchos países, los organismos gubernamentales con posibilidades de dirigir programas de conservación de humedales cuentan con poco respaldo y están dotados de escasos recursos humanos y financieros. Además, es posible que ocupen un lugar subalterno de poca influencia en la jerarquía gubernamental y que dependan de uno o más ministerios principales. Con frecuencia los gobiernos tienen dificultades para considerar los nexos necesarios para actuar con eficacia, como coordinar los programas beneficiosos para los humedales con las prioridades relativas al manejo del agua, la agricultura y el desarrollo en general.

22. Los programas de incentivos (gubernamentales y otros) a menudo chocan con los esfuerzos para conservar los humedales. En algunos países los incentivos en forma de reducciones de los impuestos sobre la renta y el patrimonio, así como los incentivos a la desecación y construcción de diques y los contigentes de producción agrícola representan un fuerte aliciente para que el agricultor convierta humedales en tierras de cultivo. Sin este aliciente, por regla general el agricultor no tendría motivos económicos para convertir los humedales en tierras agrícolas. A la inversa, existen pocos incentivos para que los propietarios de tierras mantengan los humedales en su estado natural. Dado que los humedales son por lo general beneficiosos para el público, se justifica que los esfuerzos de conservación estén respaldados por incentivos financiados o patrocinados por el Estado. La Política Nacional de Humedales puede ser un instrumento para fomentar la aplicación de nuevos y mejores incentivos económicos y sectoriales, y para suprimir los factores e incentivos que provocan la merma de los humedales.

Fomento de un mejor manejo de humedales después de su adquisición o retención

23. Las organizaciones no gubernamentales, las comunidades locales, los propietarios de tierras y los organismos gubernamentales tienen con frecuencia dificultades para manejar los humedales que han adquirido o mantenido bajo su dominio con fines de conservación. Los impuestos sobre el patrimonio y los gastos de personal suelen ser elevados y los administradores no están familiarizados con los métodos para recaudar fondos empleando los humedales de forma respetuosa con el medio ambiente. El manejo a largo plazo, que puede ser facilitado por la generación de ingresos, es algo que preocupa cada vez más a todos los organismos de conservación. La Política Nacional de Humedales ofrece una oportunidad de abordar estas cuestiones y de hallar soluciones.

24. Existe un volumen limitado de información sobre la situación, el funcionamiento ecológico y los valores (como los hidrológicos o económicos) de los humedales. En muchos países se han conseguido avances en la clasificación e inventario de los humedales, pero en términos globales esta tarea dista mucho de haber sido ultimada. Es necesario incrementar los esfuerzos para fijar metas en cuanto al número y a los tipos de humedales que se necesitan. La Política Nacional de Humedales puede facilitar el establecimiento de prioridades de información y de una estrategia para conseguir y emplear mejor informaciones que sirvan para manejar los humedales.

25. Los índices de conversión de humedales y su valor económico no se han cuantificado adecuadamente. Los costos y beneficios económicos, sociales y ecológicos de la conversión de humedales todavía no se conocen bien, pero existen cada vez más pruebas de que los humedales son económica, ecológica y socialmente importantes. Los conocimientos existentes sobre los humedales no están bien distribuidos y no se emplean eficazmente para influenciar las decisiones respecto del uso de la tierra. Si bien las lagunas del conocimiento sobre los humedales siguen siendo un obstáculo importante, las acciones de conservación deben llevarse adelante sin esperar los resultados de las actividades de investigación en curso.

26. En muchos países donde el desarrollo económico sigue siendo difícil o en aquellos donde la economía se halla actualmente en transición, los obstáculos existentes a los programas ambientales son apreciables. Mientras los nexos con el bienestar económico y el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y naturales sigan siendo poco claros, se continuará asignando una prioridad baja a la conservación de los humedales. Como es lógico, en los países diezmados por desastres naturales y conflictos civiles o fronterizos, se ha asignado una baja prioridad a las necesidades ambientales nacionales en la acción del gobierno.

Educación dirigida al público en general, a los decisores, los propietarios de tierras y al sector privado

27. Los programas de educación sobre los humedales no cuentan con un respaldo fuerte, son incoherentes y no han subrayado la importancia de la custodia y el uso racional de los recursos naturales. A nivel nacional y subnacional se ha demostrado en muchos casos que el público suele apoyar en mayor grado los programas de conservación si está mejor informado acerca de los humedales. Esto se consigue mediante iniciativas de concienciación del público que permiten comprender mejor los valores, las funciones y los beneficios de los humedales y las consecuencias de la pérdida continua de los mismos.

28. Los propietarios de tierras necesitan saber cómo manejar mejor sus recursos renovables para conseguir beneficios económicos sostenibles. Los decisores tienen que informarse acerca de la importancia de las cuestiones concernientes a los humedales, de la estrecha relación entre la conservación y el desarrollo económico sostenible y sobre cómo aplicar la ecológica a la planificación y ordenación de los recursos. La educación es un proceso interactivo: los dirigentes políticos, los funcionarios públicos, los científicos, los propietarios de tierras y los usuarios de humedales por igual pueden aprender mucho unos de otros sobre los humedales y su conservación. De igual manera, los trabajos de construcción y de desarrollo turístico, por ejemplo, si bien potencialmente pueden ejercer aún más presión sobre los humedales, también pueden ofrecer oportunidades para hacer participar a los interesados directos en enfoques que promueven el manejo sostenible.

29. Una Política Nacional de Humedales ofrece una oportunidad importante para establecer conjuntamente las prioridades y los mecanismos para promover la concienciación de una nación respecto de los recursos de los humedales.

Fomento de la participación de las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales

30. Los gobiernos no han reconocido plenamente las aptitudes de recaudación de fondos y conservación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las comunidades locales, ni el potencial de estos grupos para colaborar en la conservación de los humedales y la formulación de políticas. Estas organizaciones y las comunidades locales suelen estar bien situadas para recaudar fondos de particulares interesados y aportar contribuciones en especie para sufragar gastos relacionados con la conservación de los humedales, y pueden convertirse en asociados eficaces del gobierno en la ejecución de proyectos de conservación de humedales, particularmente en lo que respecta al monitoreo y a la custodia a nivel local y nacional. Los gastos administrativos generales de estas organizaciones y de las comunidades locales suelen ser más bajos que los de los gobiernos. Las ONG dignas de crédito y las comunidades locales son a menudo capaces de galvanizar el respaldo popular necesario para superar obstáculos políticos y burocráticos. (Estudio de caso Nro. 1)

§1.3 Contexto histórico dentro de la Convención respecto del uso racional y de las políticas de humedales

31. El concepto de uso racional se ha convertido en uno de los distintivos de la Convención sobre los Humedales. El uso racional está previsto en el párrafo 1 del artículo 3 de la Convención, en que se insta a las Partes Contratantes "a elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca . . . en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio". El uso racional es uno de los conceptos de la Convención más difíciles de aplicar. En vista de ello, la Convención ha formulado Directrices y orientaciones adicionales para ayudar a las Partes Contratantes a aplicar este concepto.

32. El "uso racional" se aplica no sólo a los sitios incluidos en la Lista de Ramsar, sino a todos los humedales del territorio de cada Parte Contratante. Las Directrices sobre el uso racional de los humedales se adoptaron en la 3a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, celebrada en el Canadá en 1987. En la Recomendación 3.3 se pide a las Partes Contratantes que apliquen la definición de "uso racional" contenida en ella y las Directrices que figuran en su anexo.

33. Las Directrices elaboradas por la Convención han ayudado a varias Partes Contratantes a formular políticas nacionales de humedales. En las Directrices se describe a grandes rasgos, como componentes de una Política Nacional de Humedales, la necesidad de mejorar las disposiciones institucionales y de organización, atender a las necesidades legislativas y de políticas, incrementar la comprensión y la conciencia de los valores de los humedales, levantar inventarios y monitorear la situación de los humedales, determinar las prioridades de los programas y elaborar planes de acción para sitios determinados.

34. En la 4a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes (COP4), celebrada en Suiza en 1990, las Partes adoptaron las Directrices para la Aplicación del Concepto de Uso Racional en la Recomendación 4.10 (que reemplazó a la Recomednación 3.3) y reconfirmaron que dicho concepto abarca todos los aspectos de la conservación de los humedales. En esta Recomendación se indica que en lo posible las políticas nacionales de humedales deben abordar un amplio espectro de problemas y actividades relacionados con los humedales en un contexto nacional. Se propusieron cinco categorías de acción a nivel nacional (explicadas en detalle en el apéndice1):

35. En las Directrices, se estimó que, independientemente de si se están preparando o no políticas nacionales de humedales, debe prestarse atención de inmediato a varias cuestiones a nivel nacional. Ésto podría facilitar la preparación de políticas nacionales de humedales y evitar demoras en la puesta en práctica de la conservación y el uso racional de los humedales. Naturalmente, las Partes Contratantes están optando por tomar medidas en función de sus propias prioridades nacionales. Algunas están aplicando medidas institucionales, legislativas o educativas y al mismo tiempo están empezando a levantar inventarios o poniendo en marcha actividades científicas. Además, se ha instado a las Partes Contratantes que tengan interés en favorecer el uso racional de los humedales a que, sin esperar a que se elabore una Política Nacional de Humedales:

36. La Convención ha promovido pues desde su firma en 1971, y especialmente durante los últimos 12 años, el uso racional de los recursos de los humedales, contribuyendo así al logro de los objetivos de desarrollo sostenible de cada país. El concepto de uso racional tiene por objeto tanto la formulación y aplicación de políticas generales de humedales como el uso racional de humedales específicos. Estas actividades forman parte integrante del desarrollo sostenible.

37. No obstante, según se reconoció en el Informe del Seminario sobre Uso Racional de la COP3, la elaboración de políticas nacionales de humedales puede entrañar un proceso a largo plazo. Teniendo en cuenta que las restricciones políticas y de otro tipo son factores importantes que dificultan la formulación de tales políticas, la COP4 recomendó que todas las Partes Contratantes procuraran formular amplias políticas nacionales de humedales en el largo plazo y que tales políticas se formularan tal como lo permitieran las instituciones y la situación en cada país.

38. En 1993, la COP5, celebrada en Kushiro (Japón), se preguntó por qué los Estados miembros no habían adoptado políticas nacionales de humedales y cómo tales políticas se podían integrar en las políticas nacionales de medio ambiente y las estrategias nacionales de conservación. Es más, la COP5 hizo notar que los factores sociales y económicos eran las principales causas de la pérdida de humedales y que debían tomarse en consideración en el proceso de preparar políticas nacionales de humedales.

39. En la COP6, celebrada en Brisbane (Australia) en 1996, se adoptó el Plan Estratégico 1997-2002. En armonía con otras decisiones de la Conferencia de las Partes Contratantes, en el Objetivo Operativo 2.1 del Plan Estratégico se insta a los Estados miembros a proceder a un examen de la legislación nacional y supranacional, las instituciones y las prácticas y a revisarlas para garantizar la aplicación de las Directrices para el Uso Racional. Se exhorta a cada Parte Contratante a alcanzar este objetivo examinando la legislación y las prácticas en su territorio e indicando en el Informe Nacional a la Conferencia siguiente cómo se están aplicando las Directrices.

40. Además, en 1996 se pidió a cada Parte Contratante que procurara en mucha mayor medida que se establecieran políticas nacionales de humedales, bien de forma independiente o bien como elementos claramente identificables de otras iniciativas nacionales de planificación de la conservación, tales como los planes nacionales de acción sobre el medio ambiente, estrategias nacionales de biodiversidad o estrategias nacionales de conservación. En la Recomendación 6.9 (ver el Apéndice 2), la COP6 hace referencia a la necesidad de preparar un marco para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales que pudieran ser utilizados por las Partes Contratantes que no dispusieran aún de este tipo de política. En ella se pide también que se faciliten ejemplos e ilustraciones basados en dichas políticas. En la misma Recomendación se encargó a la Oficina de Ramsar que coordinara las tareas específicas de preparación de los presentes lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales.

41. Son raros los casos en que los humedales quedan comprendidos explícitamente en otras políticas existentes de ordenación de los recursos naturales como las relativas al agua, los bosques, la tierra, la agricultura u otros sectores a nivel nacional. La elaboración de una declaración de política general y/o una estrategia especial o independiente respecto de los humedales puede ser un paso importante hacia el reconocimiento de los problemas que afectan a los humedales y de una acción focalizada para encararlos. Una política de humedales específica brinda una oportunidad clara de reconocer que los humedales son ecosistemas que requieren enfoques de manejo y conservación diferentes, que no deben ser soterrados bajo otros objetivos de gestión sectorial.

42. En muchos casos las políticas o estrategias de humedales son componentes de las políticas nacionales de desarrollo sostenible, hidrológicas u otras políticas ambientales sectoriales. Los mensajes relacionados con los humedales se pueden volver difusos o ser relegados a un segundo plano por estos objetivos más amplios del gobierno. En muchos países donde los funcionarios de los organismos de manejo de recursos naturales son pocos y deben hacer frente a muchas exigencias y a nuevos expedientes a diario, es posible que el número de funcionarios/hora asignado al cumplimiento de los compromisos concernientes a los humedales o al logro de los objetivos en este sentido se reasigne fácilmente para hacer frente a la presión creada por otros asuntos de carácter más amplio. Esto dificulta el logro de cualquier objetivo de conservación de los humedales.

43. Una política independiente y específica consagrada exclusivamente a los humedales hace que se presten mucha atención a las cuestiones concernientes a los humedales, sobre todo por parte de los legisladores y el público. El hecho de anunciar objetivos y metas claros para estos ecosistemas pone de manifiesto responsabilidades gubernamentales definidas y hace prever que el gobierno cumplirá tales compromisos.

44. Es importante tener claro lo que una "política" es y, quizá más importante aún, lo que no es. Una "política" ha sido definida como "un conjunto de principios que señalan actividades previstas y aceptables o la orientación de una organización o gobierno." Se ha observado también que una política "es como un elefante, al que se reconoce cuando se le ve, pero no es fácil de definir". Por cierto, cualquier "política" ha de ser percibida como una relación de las consideraciones que orientarán tanto las decisiones como las acciones racionales. Los lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales con arreglo a la Convención sobre los Humedales propuestos más adelante se enmarcan en esta definición.

45. La expresión "Política Nacional de Humedales" ha sido empleada en otras ocasiones como sinónimo de "plan nacional de humedales" o "estrategia nacional de humedales". Es imposible diferenciar estas expresiones claramente y garantizar que se empleen corrientemente en español, francés, inglés u otros idiomas de manera uniforme. Sin embargo, los autores de este documento han querido evocar un concepto común a propósito de la noción de "política". En el presente documento, "política" se refiere en general a una declaración clara publicada por un gobierno nacional o subnacional, a menudo con metas mensurables, calendarios, compromisos y presupuestos para la acción. A veces un "plan" o una "estrategia" se queda por debajo de este umbral y señala los objetivos del gobierno y enumera posibles acciones y colaboradores, pero puede requerir una mayor precisión en cuanto a plazos específicos, presupuestos y compromisos mensurables. La totalidad de las políticas, los planes y las estrategias nacionales de humedales revisten una importancia vital; no se pretende de ninguna manera restar importancia a los esfuerzos para llevarlos a la práctica, ni opinar sobre qué definiciones o términos determinados son los más apropiados.

46. Los autores reconocen que las expresiones "política", "plan" y "estrategia" no se emplean aún con precisión y que no existen definiciones uniformes de ellas. De hecho, al procurar estudiar el panorama mundial en lo que atañe a las políticas nacionales de humedales, los autores comprobaron que muchos organismos y gobiernos las han empleado indistintamente.

47. Una política evoca quizá con más frecuencia un documento y no cabe duda alguna de que conviene darle una forma fácil de emplear como esta. Puede ser útil también concebir la formulación de políticas como un proceso que supone generar consensos y englobar ideas y comentarios y abarca la aplicación, la rendición de cuentas y la evaluación. Una política puede ser concebida como el nivel más alto de una jerarquía. Se trata de un mecanismo que un gobierno puede emplear para recoger la voluntad o un mandato popular respecto de un asunto y refinarlo desde su propia perspectiva. La manera en que luego un parlamento o gobierno nacional se encarga de esto puede ir más allá de la política y entrar en el terreno de la legislación. Un organismo de ejecución puede aplicar también una política mediante estrategias o programas de acción.

48. La eficacia y la aceptación de las políticas depende de muchos factores. Algunas políticas son aprobadas ya sea por todo el gobierno o bien por un ministro en particular. Es preciso tener presente que su aprobación por la autoridad política no garantiza su eficacia sobre el terreno. En muchos casos el procedimiento seguido para elaborar una política es su punto más fuerte, particularmente cuando intervienen cuestiones generales y muchos interesados directos.

49. La política sobre un asunto refleja actitudes, expresa principios a que se aspira, declara intenciones (v. gr., enunciadas a menudo como metas/objetivos/fines), pone de relieve las decisiones tomadas en relación con orientaciones estratégicas, asume compromisos, sirve para focalizar la formación de consensos, expresa preocupaciones, formula recomendaciones, y asigna funciones y responsabilidades con claridad.

50. Se entiende que una Política Nacional de Humedales abarca todo el territorio nacional, pero que puede ser elaborada simultánea o sucesivamente en varios niveles del gobierno. En Australia y el Canadá, por ejemplo, tanto el gobierno federal como los estados (provincias) federados han elaborado políticas de conservación de los humedales. Esto refleja el carácter federal de ambos Estados, donde la Constitución reparte las competencias en materia de ordenación de los recursos naturales (incluido el manejo de los humedales) entre los distintos niveles de gobierno.

51. En algunos países la política puede ser adoptada formalmente por el gobierno nacional, siguiendo el procedimiento pertinente, a un nivel (v. gr., el Consejo de Ministro) que puede obligar a todas las ramas competentes del gobierno a aplicarla. En los Estados federales, donde la Constitución reparte las competencias, es posible que no ocurra lo mismo. Un gobierno federal puede expresar sus compromisos respecto de la conservación de los humedales por medio de una política federal. Con todo, esta política solo se aplicará a las autoridades federales y a las zonas bajo su control. La medida en que se aplique a las jurisdicciones subnacionales (v. gr., provinciales, estatales y municipales), en lugar de servir sólo de ejemplo positivo o de orientación no vinculante, dependerá de las circunstancias de cada caso.

52. Una Política Nacional de Humedales sirve de marco que hace posible sacar conclusiones claras sobre las acciones requeridas (aunque en ella no se enuncien prescripciones pormenorizadas para tales acciones) y el resultado final previsto. Ha de percibirse claramente cómo la situación variaría si la política no existiera, lo que pone de manifiesto su propio valor añadido neto. Si el propósito es expresar en forma definitiva la política nacional respecto de los humedales, puede ser concisa y tener únicamente el carácter de "marco". La profundidad no es crítica, pero debe abarcar todas las cuestiones de política clave que afecten a los humedales (la amplitud es pues, crítica), aun cuando la jurisdicción sobre algunas de ellas no radique en el organismo de origen de la política. Dichas cuestiones comprenden la autoridad jurisdiccional sobre la ordenación de recursos naturales como los recursos hídricos, la planificación del desarrollo, el control de la contaminación, la educación y las relaciones exteriores.

§1.6 Examen de la situación de las políticas de humedales en las distintas regiones Ramsar

53. En la COP6 se presentó un documento sobre la situación de las políticas de humedales (Rubec, 1996). En el documento se analizó la situación en las siete regiones Ramsar que existían en ese entonces y en las que se incluían 92 países. Hoy (abril de 1999), la Convención cuenta con 114 Partes Contratantes.

54. En dicho documento Rubec informó por separado acerca de la elaboración de "políticas de humedales" independientes y de "estrategias y planes" teniendo en cuenta la terminología empleada en los informes nacionales de las Partes Contratantes. Rubec (1996) estimó que se trataba de un distingo importante en función de su experiencia nacional de que una "política" específica suele expresar un compromiso del gobierno con metas claramente definidas, un calendario, presupuestos y una estructura de aplicación. En cambio, se consideró que los "planes y estrategias" se refieren con más frecuencia a un proceso de más largo aliento sin un compromiso inmediato de acción y con metas menos precisas.

55. Se reconoce que en muchos casos puede haber una superposición apreciable en la manera en que distintos gobiernos nacionales y organizaciones emplean estos términos. Por tanto, el análisis presenteado en el presente documento (véase el Cuadro 1) debe matizarse teniendo en cuenta que la decisión sobre cuáles iniciativas nacionales de humedales representan "políticas", por contraste con "estrategias/planes", es tan imprecisa como las fuentes de información empleadas para compilar las cifras. Los autores no tienen intención alguna de insinuar que una de estas iniciativas nacionales es mejor, está menos desarrollada o es menos apropiada que otras.

56. La síntesis original se basó en la información tomada de los informes regionales preparados para la Reunión de 1995 del Comité Permanente de la Convención y de los informes nacionales preparados para la COP6 de la Convención celebrada en Australia en marzo de 1996. Ésta ha sido actualizada con la información contenida en los informes nacionales presentados a la COP7 de la Convención (Costa Rica, mayo de 1999) e incluidos en el sitio de la Oficina de Ramsar en la Web (Oficina de Ramsar, 1998c).

57. En abril de 1999, un total de 44 de las 114 Partes Contratantes en Ramsar habían indicado que estaban elaborando o aplicando una Política Nacional de Humedales. La mayoría de estos países (39) también informaron que estaban preparando en paralelo un Plan Nacional de Acción sobre Humedales o una Estrategia a través de otros mecanismos o como un documento específico, además de la Política Nacional de Humedales. Estas iniciativas se han tomado en las siete regiones Ramsar. Solamente 12 Partes Contratantes en Ramsar informaron de que tales políticas habían sido adoptadas por el gobierno. Otros 6 países indicaron que existía un borrador de Política Nacional de Humedales y 26 indicaron que una la elaboración de una política se hallaba en estudio o había sido propuesta. Varios países que están contemplando adherirse a la Convención de Ramsar, como Cambodia, están elaborando también políticas nacionales de humedales. A la inversa, unas 70 Partes Contratantes en Ramsar no han indicado que se estuviera elaborando algún tipo de Política Nacional de Humedales.

58. Varios países, en particular los que tienen una estructura federal o de commonwealth, como Australia, Bélgica, Canadá, Estados Unidos y Pakistán, han informado también acerca de políticas y estrategias a nivel subnacional. Esto refleja el reparto por la Constitución de las competencias en materia de conservación de los humedales entre las autoridades de nivel nacional y subnacional (v. gr., estatales o provinciales) de estos países. Algunas de estas políticas o estrategias subnacionales se reseñanen el apéndice 3.

59. En el análisis hecho para la COP7, las Estrategias Nacional para los Huemdales y los Planes de Acción se examinaron por separado con respecto a las Políticas Nacionales de Humedales. En mayo de 1999, unos 50 países habían informado de que habían adoptado estrategias o planes o que se estaban elaborando, 12 que contaban con borradores de los mismos, y 39 que los estaban considerando o los habían propuesto. Ello ocurría en las 7 regiones Ramsar. Sólo 13 Partes Contrantantes no habían informado que hubieran dado paso alguno para la elaboración de una estrategia o plan de acción. Por tanto, la mayoría de las Partes Contratantes en Ramsar estaban poniendo en vigor medidas de conservación de los humedales distintas de las políticas nacionales de humedales o además de éstas.

60. El análisis hecho para la COP6 (Rubec, 1996) fue el primer intento de compilar datos sobre las políticas de humedales con arreglo a la Convención. Un examen de las actas de la COP3 hasta la COP6 indica que, para 1999, saltaba a la vista que se habían conseguido progresos apreciables en todo el mundo desde la firma de la Convención en 1971. Se prevé que esta tendencia continúe después de la COP7.

61. En el Cuadro 1 se resume el estado de elaboración y adopción de políticas nacionales de humedales, estrategias, y planes nacionales de humedales entre 1987 y abril de 1999. Para preparar este cuadro se examinaron los documentos de conferencia en que se resumen las políticas y estrategias nacionales de humedales a la luz de los informes de cada país sobre la aplicación de la Convención en todos sus aspectos (Oficina de Ramsar, 1987, 1990, 1993, 1998a, 1998c; Smart, 1993; Rubec 1996).

Cuadro 1: Situación con respecto a las Políticas Nacionales de Humedales (PNH) y Estrategias Nacionales para Humedales (ENH) o Planes de Acción (PAH)

Fuentes: Oficina de Ramsar (1987, 1990, 1993, 1998a, 1998c); Rubec (1996); Smart (1993). n.d - no disponible.

62. En este período el número de países que adoptaron formalmente una Política Nacional de Humedales aumentó de cero a 12, y otros 23 países han empezado a elaborar una política de este tipo o están contemplando hacerlo. En el mismo período, el número de países que informaron de que habían instituido una estrategia o un plan nacional sobre humedales aumentó de cuatro a 50.

63. En 1987 sólo cinco países indicaron que se estaban ocupando de algún tipo de iniciativa relacionada con una política, estrategia o plan nacional de humedales; para 1999 el número ha aumentado a por lo menos 101. Muchos de estos países están incluidos en los 44 que para abril de 1999 informaron que estaban haciendo progresos en el desarrollo o la adopción de una Política Nacional de Humedales específica. Se prevé que el número de Partes Contratantes en esta situación continúe aumentando después de la COP7.

64. El uso racional de los humedales es un concepto que puede aplicarse a todos los niveles. Es pues, una idea rectora que facilita la toma de decisiones respecto de acciones específicas sobre el terreno y de las orientaciones estratégicas a nivel de las políticas. El concepto de uso racional puede facilitar la evaluación del núcleo principal de una Política Nacional de Humedales en relación con la definición pertinente elaborada y adoptada en el marco de la Convención sobre los Humedales a fin de garantizar dicha política esté en armonía con este aspecto clave de la Convención.

65. En principio, por el hecho de adherirse a la Convención un país acepta la obligación de promover en la medida de lo posible el uso racional de los humedales de su territorio (Artículo 3.1 de la Convención). Por tanto, ésta es automáticamente su política mínima sobre la cuestión. Una Política Nacional de Humedales puede poner de relieve la óptica del país de que se trate sobre su manera de acercarse a esta meta en función de sus propias circunstancias. Naturalmente, puede prever una norma más estricta como meta que la norma común adoptada en el marco de la Convención sobre los Humedales (pero no menos estricta).

66. Una Política Nacional de Humedales es uno de los instrumentos de un espectro de acciones propuestas en las Líneas directrices para la aplicación del concepto de uso racional y de las Orientaciones adicionales para la aplicación del concepto de uso racional adoptadas por la Convención. Nadie debe considerar que una Política Nacional de Humedales representa la acción primordial o incluso la única acción necesaria de un programa de uso racional para conservar los humedales.

67. Muchos factores determinarán el nivel más eficaz o conveniente al que se debe adoptar o aprobar una Política Nacional de Humedales (o una iniciativa subnacional). Lo ideal sería que el Consejo de Ministros del Gobierno nacional aprobara la política. En algunos casos esto significa o hace aconsejable adoptarla promulgando una ley nacional o una enmienda a la Constitución. Es posible que esta acción no siempre sea apropiada en algunos países donde un gobierno tras otro mantienen la continuidad de las políticas oficiales de forma habitual. De hecho, en países como el Reino Unido o los Estados Unidos, se emplea simultáneamente un espectro de instrumentos de apoyo legislativos y de políticas. Una única ley nacional de humedales que abarque todas las jurisdicciones no es viable. Sin embargo, en países más pequeños, donde la situación por lo que respecta a la distribución de competencias es menos complicada, puede ser un instrumento muy apropiado. Es pues importante garantizar la flexibilidad a la hora de determinar dónde y cuándo considerar instrumentos legislativos.

68. En algunos países lo que no ha sido consagrado en la legislación a veces es desestimado o pasado por alto por los gobiernos siguientes. Por ende, la adopción de la política por el Consejo de Ministros o en un decreto gubernamental podrá ser considerada como un nivel mínimo de reconocimiento y respaldo por el gobierno.

69. En los pasajes siguientes de la sección II y en toda la sección IV de este documento se examinan posibles consideraciones y pasos para elaborar y en definitiva aplicar una Política Nacional de Humedales. En la figura 2 aparece un diagrama general de algunos de los pasos en dos fases que redundan en la adopción y aplicación de una Política Nacional de Humedales: Fase 1 – Elaboración de la Política; y Fase 2 – Adopción y aplicación de la Política.

70. Tiene que haber un organismo que conduzca la elaboración y aplicación de una Política Nacional de Humedales. La preparación de un documento inicial en el que se expongan los problemas, así como la planificación de reuniones primero y, en definitiva, la redacción de la política o estrategia propiamente dicha, requieren coordinación y han de estar respaldadas por recursos (v. gr., personal, oficinas de apoyo, presupuesto para gastos de viaje).

71. Un organismo gubernamental nacional debe coordinar y facilitar la fase de elaboración en cooperación con las autoridades regionales y locales competentes. En muchos casos conviene contemplar sin más la posibilidad de hacer intervenir a los sectores no gubernamental y privado en las fases de planificación. En algunos casos una organización no gubernamental nacional o internacional ha sido contratada por el gobierno para que facilite este proceso.

72. Sin embargo, es enteramente posible que el organismo que haya conducido la fase de elaboración no sea el mismo que esté a cargo de la de aplicación. Quién deba tener la responsabilidad de esta fase y qué tipo de responsabilidad se le asigne dependerá en grado apreciable de los resultados de las consultas nacionales y de la voluntad del gobierno.

73. En sus diversas reuniones la Convención sobre los Humedales ha dado orientaciones para establecer Comités Nacionales de Humedales que pueden o no desempeñar funciones directas con vistas al logro de los objetivos de la Convención. En algunos países se ha demostrado que la creación de un comité de este tipo es un instrumento útil que facilita al gobierno la elaboración de una Política Nacional de Humedales.

Figura 1: Diagrama de las principales etapas de elaboración y aplicación de una Política Nacional de Humedales

Fase 1: Elaboración de la política

Fase 2: Adopción y aplicación de la política

Iniciativas preparatorias

Establecimiento de un grupo de redacción

Creación un Comité Consultivo Nacional sobre Humedales

Preparación de uno más documentos de antecedentes y una Declaración relativa a los problemas nacionales

Distribución de los documentos y de la Declaración

Examen de la legislación

Consultas interministeriales

Elaboración de un proyecto de política

Consultas focalizadas y seminario(s) nacional(es) y local(es)

Consultas intergubernamentales

Proyectos revisados de la política

Nuevas consultas entre organismos

Redacción de un proyecto definitivo de política

Examen interdepartmental

Preparación del plan de aplicación y presupuesto

Preparación de un documento para el Consejo de Ministros

Presentación al organismo central/consejo de hacienda

Aprobación por el Consejo de Ministros/Gobierno

Anuncio público

Ejecución del plan de trabajo

Creación del organismo nacional de aplicación/directivo

Determinación de las funciones continuas del Comité Nacional de Humedales

Elaboración de lineamientos de aplicación

Armonización con otras políticas

Elaboración de un programa de formación para los organismos concernidos

Aplicación o revisión de la legislación

74. El caso de Trinidad y Tabago, donde un Comité Nacional de Humedales facilitó muchísimo el debate nacional sobre su proyecto de Política Nacional de Humedales durante varios años, es un ejemplo de esto. El Gobierno invitó a representantes de varios sectores (gubernamental, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, industrial) a desempeñarse como órgano consultivo en la planificación y redacción de una política nacional, así como en la celebración de consultas al respecto. Se ha observado que un Comité de esta clase integrado por miembros cuidadosamente elegidos en el que esté representado un espectro de disciplinas y conocimientos técnicos es útil en el proceso de elaborar la política (Pritchard, 1997).

75. El Comité podrá estar integrado por representantes del gobierno federal y de las distintas autoridades (v. gr., gobiernos regionales, provinciales, estatales y locales), encargadas del uso de la tierra y la política al respecto en cada jurisdicción. La inclusión estratégica de uno o más representantes gubernamentales de alto nivel puede contribuir eficazmente a hacer avanzar la política en el sistema de gobierno.

76. El Comité Nacional de Humedales podrá contar también con representantes de organizaciones no gubernamentales y de otros intereses, como las industrias que en opinión del gobierno nacional sean importantes para el éxito del proceso. Miembros con una variedad de conocimientos técnicos puede promover la eficacia de un Comité de este tipo y respaldar al Grupo de Redacción de la Política. Conforme el Comité se vuelva más activo en el intercambio de información y la coordinación de programas, políticas e investigación y en la cooperación al respecto, se encargará más directamente de los problemas nacionales concernientes a los humedales. Los resultados de un seminario consultivo nacional (véase la sección 2.7) pueden ser útiles y orientar al Comité Nacional de Humedales en su examen de un posible marco de una política de humedales.

77. En algunos casos se ha creado un Comité Nacional de Humedales de resultas de la adopción de una Política Nacional de Humedales o la ejecución de amplios programas nacionales de humedales. Estos comités consultivos pueden coadyuvar al gobierno o a los gobiernos en el manejo de los recursos de los humedales del país y en la preparación y puesta en práctica de iniciativas de políticas, científicas y de manejo.

78. En uno y otro caso, la creación de un Comité Nacional de Humedales antes o después de la adopción de la política es una medida hábil del Gobierno para promover y conseguir el apoyo de numerosos sectores y de los interesados directos. El Comité puede a todas luces ayudar a evitar y resolver conflictos relativos a la conservación de los humedales.

§2.3 Declaración relativa a los problemas nacionales y documento de antecedentes

79. Se ha comprobado que para lograr un consenso nacional sobre la necesidad de contar con una política o estrategia de humedales es útil redactar una corta declaración exponiendo los problemas nacionales o una visión de los mismos que sirva de base para iniciar consultas nacionales sobre un proyecto de política. En el Figura 2 se presenta un ejemplo de una declaración que expresa una visión respecto de los humedales de un país, basada en una declaración de esta clase preparada en el Canadá (North American Wetlands Conservation Council, Canadá, 1998). Una declaración de este tipo podrá expresar las preocupaciones del Gobierno y los intereses nacionales respecto de la conservación de los humedales y servir de documento de reflexión preliminar para promover debates en reuniones consultivas o en un seminario nacional.

80. Un documento de antecedentes pormenorizado sobre la extensión y la situación de los humedales del país puede ser un instrumento útil para facilitar un debate nacional conducente a una política o estrategia de humedales. Un documento de este tipo debe incluir:

Figura 2: Ejemplo de declaración sobre una visión de la conservación de los humedales de un país

Visión: El Gobierno y los sectores no gubernamental y privado trabajarán conjuntamente y en cooperación en pro de la protección a largo plazo de los ecosistemas de humedales para que sean utilizados de forma sostenible por la población y las especies silvestres del país. Para hacer realidad esta visión, se fijan seis objetivos.

1^er Objetivo. Aplicar políticas amplias de conservación de los humedales

Elaborar y aplicar políticas y estrategias de conservación y manejo de los humedales en todas las jurisdicciones del país.
Elaborar y aplicar políticas de manejo de los humedales en las industrias de transformación de recursos naturales.
Incluir metas de conservación de humedales en las políticas gubernamentales de aprovechamiento del agua y la tierra.
Convocar una conferencia nacional de humedales para evaluar y examinar los objetivos nacionales de conservación de los mismos.

2º Objetivo. Mejorar la cooperación con las jurisdicciones nacionales e internacionales

Establecer un Comité Nacional de Humedales dotado de un mandato amplio de promover la cooperación para conservar los recursos y la biodiversidad de los distintos tipos de humedales en todas las regiones del país.
Compartir los conocimientos técnicos y las experiencias en los planos nacional e internacional.
Apoyar las iniciativas y los tratados internacionales de conservación del medio ambiente (v. gr., la Convención sobre los Humedales, el Convenio sobre la Diversidad Biológica) y los programas de la Unión Mundial para la Naturaleza y Wetlands International.

3^er Objetivo. Garantizar la gestión de los datos relativos a los humedales

Establecer un enfoque nacional uniforme de clasificación, inventario e integración de datos.
Realizar periódicamente un estudio sobre la situación y las tendencias de los humedales nacionales.
Establecer protocolos nacionales uniformes para describir las funciones y los valores de la biodiversidad de los ecosistemas de humedales.
Establecer una exhaustiva base de datos sobre la ubicación y la situación de los humedales.

4º Objetivo . Promover una labor científica eficaz en relación con los humedales

Establecer prioridades nacionales de investigación científica sujetas a revisión periódica.
Relacionar entre sí a los organismos científicos encargados de los humedales, los investigadores y administradores en una red nacional de comunicaciones eficaz que esté al servicio de los objetivos de manejo y de política.
Patrocinar periódicamente simposios y seminarios científicos nacionales y regionales sobre los humedales.
Establecer programas catalizadores para promover investigaciones nacionales y regionales prioritarias sobre los humedales y centros especializados.
Establecer becas nacionales de humedales para fomentar la innovación científica, la investigación socioeconómica y tecnológica sobre cuestiones concernientes a los humedales importantes para la población del país.
Apoyar investigaciones fructíferas sobre los humedales acordes con las prioridades e iniciativas nacionales de conservación de la biodiversidad y las tierras y aguas sensibles del país.

5º Objetivo. Conservar los humedales en el plano local

Apoyar programas para proteger los hábitat de humedales en todas las regiones del país.
Establecer o ampliar una red nacional de extensiones de humedales protegidos en los parques nacionales, estatales, territoriales y regionales, las zonas reservadas para especies silvestres, los refugios de aves migratorias y otras áreas protegidas o reservas naturales.
Garantizar que los objetivos de conservación en todo el país se apliquen a los humedales prioritarios.

6º Objectivo. Educar a la población respecto de los valores de los humedales

Establecer un amplio programa nacional de educación y concienciación sobre los humedales basado en tecnologías innovadoras en cooperación con todos los gobiernos y los sectores no gubernamental y privado.
Poner de relieve las funciones económicas, sociales y terapéuticas que los humedales desempeñan para la sociedad.

81. El documento de antecedentes puede comprender una versión aproximada de las metas, los objetivos, los principios y las orientaciones estratégicas posibles de una Política Nacional de Humedales. El documento se ha de concebir con vistas a su publicación y difusión pública y amplio empleo como instrumento de comunicación y educación. Será útil incluir muchas ilustraciones gráficas y fotográficas. El documento se puede preparar con la cooperación de educadores y organizaciones ambientalistas de todo el país.

82. El significado del término "humedal" debe hacer definirse claramente, bien sobre la base de la definición de la Convención de Ramsar o bien de una que se adapte al país. La definición de "humedales" adoptada por la Convención dice lo siguiente: "extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros", incluyendo áreas que sean "sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal". (Artículos 1.1 y 2.1)

83. La voz "humedal" se emplea de forma genérica para describir tierras permanente o temporalmente húmedas, aguas poco profundas y los márgenes tierra-agua. Se pueden hallar humedales en aguas de toda clase, ya sean dulces o salinas, y en su estado natural se caracterizan por una flora, suelos y una fauna que, por regla general, se han adaptado a condiciones húmedas.

84. Donde se ha adoptado una definición nacional de "humedales" y ésta descansa firmemente en conocimientos científicos, resulta apropiado emplearla. Esto es particularmente útil si se relaciona con un sistema nacional de clasificación de los humedales que establece un punto de referencia detallado para los inventarios de humedales y los programas de conservación de los mismos. La concepción del Sistema para la Clasificación del Tipo de Humedales adoptado por la Convención de Ramsar es deliberadamente general y resulta útil cuando no se cuenta con un sistema nacional más preciso.

85. En países como el Canadá, los Estados Unidos o Noruega hace muchos años que existen definiciones de "humedales" y éstas están consagradas con frecuencia en la legislación o en las políticas. Estas definiciones suelen ser compatibles con la amplia definición enunciada en la Convención (ver el párrafo 82) y sirven de base para los programas de humedales de dichos países, aunque es posible que difieran de la definición de Ramsar en cuanto a su alcance o a lo que abarcan, especialmente por lo que respecta a los sistemas costeros y marinos. Tales definiciones y sistemas de clasificación de humedales elaborados en el plano nacional son un elemento importante de la flexibilidad de la Convención de Ramsar. Las diferencias no constituyen una limitación, pues lo único que importa es reconocer que existen y garantizar que los organismos de manejo competentes sean conscientes de esto.

86. A continuación se citan varios ejemplos de diferencias entre los criterios de base nacional para definir humedales y los empleados en otros países y en el marco de la Convención. Se podrían citar muchos ejemplos más.

87. Uno de los pasos clave de cualquier iniciativa relacionada con una Política Nacional de Humedales es determinar quiénes podrían resultan afectados o participar en su concepción, examen y aplicación. Esto es importante para garantizar que todos los grupos con intereses adquiridos o capaces de hacer que el resultado final sea lo más viable y positivo posible participen en las consultas. Entre los interesados directos figuran los organismos, las instituciones y los grupos que tienen un interés o que se verán afectados por una Política Nacional de Humedales, tales como dependencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, gobiernos locales y muchos otros. El espectro de interesados directos variará apreciablemente de un país a otro. (Estudio de caso 2)

88. La amplitud de las consultas nacionales previas a una Política Nacional de Humedales será distinta en cada país. El organismo conductor debe determinar qué alcance darles en cuanto a interesados directos, duración, viajes y complejidad. Por ejemplo, en los Estados federales es posible que la competencia para manejar los humedales recaiga de hecho claramente en autoridades de un nivel inferior al del gobierno nacional. En un país extenso los organismos encargados de estas consultas enfrentarán una tarea más complicada al tener que desplazarse de un extremo del territorio a otro para recabar aportaciones.

89. La práctica de tratar de obtener aportaciones convocando un seminario nacional de interesados directos es uno de los métodos eficaces en este sentido (véase la sección 2.7). Un seminario de esta clase reúne a representantes de las principales entidades gubernamentales, empresariales y no gubernamentales, de las poblaciones aborígenes o indígenas y las comunidades locales, así como a particulares cuando procede, y su finalidad es crear una base de apoyo. Es también útil crear una red de colaboradores informados capaces de difundir información sobre la política y sus propuestas. Estas personas pueden organizar y dirigir consultas locales, particularmente a nivel de la comunidad. En este contexto, la reunión nacional de consulta puede servir en algún grado de seminario de formación.

90. Las consultas directas pueden entrañar asimismo muchas reuniones pequeñas a nivel local o con grupos u organizaciones elegidos como objetivo. Se pueden preparar textos para distribución, así como una presentación audiovisual uniforme. Estas reuniones "cara a cara" son con frecuencia esenciales para sostener consultas interministeriales e intergubernamentales y con los gobiernos locales o las organizaciones no gubernamentales clave.

91. En los contactos indirectos sin desplazamientos u organización de reuniones locales se pueden emplear los mismos materiales de consulta, pero recurriendo al correo o al teléfono. En este caso se requieren contactos de seguimiento más frecuentes para garantizar que las personas u organismos consultados respondan, pero en general supone menos gastos de viaje y horas/funcionario.

92. Las consultas interministeriales con participación de los organismos gubernamentales potencialmente afectados o influyentes revisten una importancia apreciable en esta etapa y se pueden iniciar mediante intercambios de correspondencia entre los ministros competentes o pidiéndoles que sus ministerios participen o hagan aportaciones.

93. Es posible que las consultas públicas requieran programas de medios de comunicación que pueden ser muy onerosos. Para que estas consultas sean eficaces hacen falta muchos viajes, una planificación logística minuciosa y personal idóneo. Sin embargo, en muchas jurisdicciones la ley prescribe que el gobierno debe sostener tales consultas para tomar nuevas iniciativas y por ende esto es inevitable. Las consultas públicas pueden requerir asimismo muchos tipos de material impreso o electrónico para reuniones y muchas reuniones públicas potencialmente difíciles.

94. La cuestión clave en este sentido es establecer un equilibrio acertado presentando con anticipación propuestas lo bastante flexibles como para que las opiniones consultivas recibidas sean beneficiosas. Es esencial que las personas y los grupos consultados se consideren partícipes influyentes (es decir, que no se han de presentar hechos consumados) y al mismo tiempo contar con información lo bastante razonada como para poner claramente de relieve las distintas consecuencias de las opciones de política.

95. Es útil presentar un esquema básico a fin de definir la amplitud del proceso y focalizar los debates. A veces conviene repetir algunos de estos procesos, por ejemplo, preparando sucesivas versiones revisadas del proyecto de texto. Esto se debe mantener dentro de ciertos límites para que el proceso sea eficaz en función de los recursos y se lleve a término. (Estudio de caso 3)

96. En varios países se ha demostrado que los seminarios sobre la Política Nacional de Humedales con participación de los interesados directos representan un mecanismo eficaz de lograr un consenso. Tales seminarios se pueden organizar para alcanzar un entendimiento común de las cuestiones relacionadas con la conservación y el manejo de los humedales, identificar los obstáculos y problemas existentes y proponer soluciones o medios de resolverlos. Estos seminarios se pueden organizar a diversos niveles. En algunos casos, las reuniones locales e informales son esenciales, toda vez que los integrantes de comunidades pequeñas pueden sentirse intimidados por las reuniones centralizadas con muchos participantes o no hallarse en posición de asistir a ellas. En otros casos un seminario formal sobre la política nacional puede resultar apropiado.

97. La meta es elaborar orientaciones para formular los conceptos y el enfoque general de la política de humedales. Una de las metas secundarias es que el seminario sirva de foro educativo y para esto es necesario preparar materiales de debate acordes con el nivel de que se trate, desde el local al nacional, y la complejidad de las cuestiones y los intereses y los conocimientos de los asistentes. La finalidad de estos seminarios es facilitar al gobierno o a los gobiernos la tarea de redactar y aplicar eficazmente la política de humedales en su jurisdicción respectiva. Las ventajas de un seminario de este tipo se examinan a más adelante.

98. El interés del gobierno federal o nacional por dirigir la elaboración de una Política Nacional de Humedales (o, en algunos países, una política por estado) y su consagración a ello puede dar un impulso decisivo a un seminario. Se necesitan orientaciones para formular un conjunto de declaraciones de política. El seminario, que reúne a un amplio abanico de organizaciones gubernamentales y/o no gubernamentales y grupos de inetereses, puede ser una fuente importante de esta clase de orientaciones.

99. Otro aspecto consiste en establecer un mecanismo de coordinación de los debates sobre la planificación del uso de la tierra y las cuestiones de base comunitaria que afectan a los recursos de los humedales. A escala nacional, tales debates pueden desarrollarse entre el gobierno nacional, los representantes de la industria, las organizaciones no gubernamentales nacionales y otros gobiernos provinciales o estatales. En el plano local, intervendrán las comunidades y el gobierno locales en cooperación con un organismo nacional. Las consultas pueden ser dirigidas por Comité Nacional de Humedales (véase la sección 2.2 supra).

§2.8 Establecimiento de un grupo de redacción de la Política Nacional de Humedales

100. El organismo directivo designado debe encargarse de redactar versiones preliminares de la política y los demás materiales de consulta o información necesarios. Es preciso crear un grupo de funcionarios informados y con dotes de redacción, que ha de contar con los recursos necesarios para producir informes. Todas esta personas o algunas de ellas pueden dirigir también la interacción con los interesados directos y los grupos consultados. El grupo puede apoyarse en otros organismos y sectores, que podrán adscribirle personal temporalmente para que colabore en el establecimiento de un Grupo de Redacción. Su labor descansará en los resultados de las consultas nacionales. Una vez establecido, el Grupo de Redacción debe permanecer intacto hasta que se haya acabado de redactar todo aquello que la política requiera. Puede que algunos funcionarios sólo se reúnan con otros miembros en las reuniones periódicas del grupo, pues tal vez tengan que ir y venir de otro sitio. Un número excesivo de viajes se vuelve oneroso y crea dificultades a los participantes. Cada integrante del grupo debe poseer un espectro de conocimientos técnicos sobre políticas, así como científicos y políticos para redactar la primera versión preliminar de la Política.

101. Por lo menos un integrante del Grupo de Redacción debe tener experiencia en organismos del gobierno central y por ende una visión clara del funcionamiento de la(s) dependencia(s) gubernamental(es) que dirija(n) la iniciativa.

102. A cada paso (v. gr., las principales versiones preliminares) es posible interactuar con altos funcionarios gubernamentales y recurrir a comunicados de prensa a nivel del Ministro, el Primer Ministro o el Presidente para demostrar que el Gobierno respalda el proceso en curso y en definitiva la aprobación de la Política. Los comunicados de prensa a cargo del Ministro o un importante discurso político a cargo del Ministro o el Jefe de Gobierno (el Primer Ministro, etc.) son instrumentos que ponen de manifiesto el compromiso del Gobierno de ultimar la Política y de apoyarla con los recursos financieros necesarios en un plazo determinado.

103.En todas estas etapas el Ministro encargado de elaborar la Política (es decir el Ministro ejecutor) debe comunicarse periódicamente con los demás integrantes del Gabinete y sus ministerios u organismos. El personal ha de estar preparado para mantener a estos organismos y a sus ministros informados y "a bordo" a fin de garantizar que el documento se tramite sin contratiempos hasta que llegue al Consejo de Ministros. El hecho de responder a las preocupaciones manifestadas por los ministros en tales consultas es crítico para que la política se adopte.

104. Según se indicó anteriormente, el tiempo es un factor importante en la elaboración de una política de humedales. En todas las etapas del proceso hacen falta un entendimiento y un compromiso razonables en este sentido. Se ha de prever y planificar adecuadamente desde un principio tiempo suficiente para que el personal participe, así como para llevar el proceso a término. Es preciso preparar y actualizar periódicamente un cronograma que especifique los pasos para la elaboración del texto, la celebración de reuniones y de consultas, hasta el momento del anuncio de la Política por parte del Gobierno.

105. Una vez adoptada, es necesario incorporar el factor tiempo en la Política propiamente dicha y ésta no debe convertirse en un documento estático y desactualizado. Un examen periódico y una cláusula de renovación pueden ser útiles para que sea posible actualizarla y añadirle elementos en el futuro. La aplicación de la Política ha de descansar también en un plan de trabajo que fije plazos para llevar a cabo acciones y conseguir los resultados previstos en tiempos claramente establecidos.

§2.11 Finalización de las consultas y preparación de nuevos borradores de la Política

106. Conforme se acaben de preparar las distintas versiones preliminares, puede ser útil sostener otra ronda de consultas o es posible que la ley prescriba que esto se haga. Se puede permitir o no que el público y/o los organismos no gubernamentales examinen estas versiones. Deberán preverse nuevas consultas específicas con los ministerios concernidos y otros sectores interesados que buscan respuestas a sus preocupaciones. Se deben contemplar la preparación de otros borradores preparados como resultado de las nuevas consultas, así como de las opiniones jurídicas y en respuesta a las orientaciones y a la voluntad del Gobierno.

107. Una vez finalizadas las consultas con otros ministerios, el sistema de gobierno del país concernido determinará los pasos siguientes. En algunos países, un memorándum oficial para el Consejo de Ministros, un Libro Blanco u otros documentos serán preparados en la forma prescrita y han de ser aprobados por todos los ministros atendiendo a una recomendación de expertos y administradores de rango superior de distintas dependencias. Esta aprobación a nivel nacional admite diversas variaciones acordes con sistemas de gobierno determinados, como la aprobación por el Parlamento o la promulgación de una ley o de una enmienda a la Constitución. Una orquestación política meticulosa evitará posibles diferencias en el Consejo de Ministros en esta etapa final de examen ministerial y garantizará la adopción del documento sin contratiempos, que será la culminación de varios años de esfuerzo.

108. Una vez que el Consejo de Ministros (o el Presidente, etc., si procede) ha dado su aprobación, el organismo directivo puede examinar estrategias de comunicación con vistas a la distribución pública de la Política. Esto comprende imprimir suficientes ejemplares para distribuirlos a corto y largo plazo, materiales para la prensa, conceder entrevistas a medios informativos, artículos en medios informativos de gran audiencia y reuniones con algunos de los asociados que colaborarán en la aplicación. Hacen falta notas informativas concisas, fáciles de leer y bien presentadas.

109. Una Política Nacional de Humedales puede comprender algunas o todas las secciones siguientes:

110. La Política debe enunciar una o a lo sumo unas pocas metas simples, y una serie de principios apropiados respecto de otras políticas nacionales y consideraciones culturales. En muchas de las políticas de humedales elaboradas hasta ahora las metas se han enunciado de forma sencilla y concisa. Los enunciados varían, pero giran en torno a dos temas: que los humedales del país se utilizarán de forma sostenible para las generaciones actuales y futuras y que su conservación es esencial para el bienestar ambiental y económico de la nación.

111. Los principios son, en esencia, declaraciones sobre un compromiso respecto de cómo el Gobierno percibe sus responsabilidades por lo que respecta a la aplicación de la Política Nacional de Humedales en consonancia con las facultades que le confiere la Constitución y las prácticas culturales de la nación. Un conjunto de ocho a 10 principios enunciados en forma concisa es razonable. Entre ellos puede figurar el de que ninguna medida adoptada por el Gobierno en aplicación de la Política infringirá los derechos de los gobiernos provinciales o estatales y que estas medidas garantizarán el espíritu de cooperación con ellos. Se puede enunciar un principio análogo respecto de las poblaciones aborígenes o indígenas y de las comunidades locales. Los principios pueden señalar las relaciones entre la Política y el compromiso del Gobierno con el desarrollo sostenible, el medio ambiente o la conservación de la biodiversidad, según proceda.

112. Los objetivos deberán destacar diversos conceptos clave, pues a veces éstos se convierten en la imagen de la Política. Cabe prever una lista de objetivos (se han observado de cinco a 10 en las políticas nacionales de humedales adoptadas hasta la fecha) a los que se asignará la misma importancia cuando se anuncie la Política. Sin embargo, es posible que cuando la Política se lleve a la práctica se compruebe que uno de ellos acapara la atención del público. Por ejemplo, la política federal de humedales anunciada por el Canadá en 1992 incluía siete objetivos centrados en el mantenimiento de las funciones de los humedales, la planificación anticipada del uso de la tierra que afectara a los humedales, la pérdida neta nula de funciones de los humedales situados en tierras federales, el fomento y la rehabilitación de humedales, la protección de los sitios de importancia nacional, la mitigación del impacto de todas las actividades federales en cualquier humedal del país, y el uso racional de los recursos de los humedales. Con todo, se ha comprobado que la meta de la pérdida neta nula ha pasado a ser el lema de la Política y es el aspecto de ella que más ha llamado la atención.

113. Al elaborarse una Política Nacional de Humedales conviene contemplar los siguientes objetivos posibles:

114. Un Seminario Nacional de Interesados Directos sobre la Política Nacional de Humedales (véase la sección 2.7) podrá examinar cómo promover estos objetivos y qué medidas las autoridades gubernamentales federales, provinciales (estatales), territoriales y municipales competentes podrían adoptar al respecto en el marco de un conjunto de estrategias de aplicación de dicha Política.

115. La propia Política debe comprender estrategias específicas y mensurables de aplicación. Estas estrategias deben corresponder a ámbitos clave que pongan de relieve las prioridades del Gobierno, pero han de fomentar también el nivel apetecido de cooperación y participación de otros interesados. Más adelante se examinan varios aspectos posibles de estas estrategias. Se trata de una lista no exhaustiva y su única finalidad es aportar ideas generales.

116. Los vínculos con otras iniciativas de política hidrológicas, de biodiversidad y desarrollo sostenible en el marco de estas estrategias han de ser examinados más a fondo. Para algunas políticas nacionales de humedales revestirán importancia temas distintos de los señalados más adelante. En la sección 3.5 se examinan los títulos de los temas adoptados por varios gobiernos nacionales en sus políticas nacionales de humedales. Las observaciones siguientes se concentran en sólo ocho de los ámbitos susceptibles de contemplarse, es decir que no abarcan todos los temas posibles.

117. En el Apéndice 3 figuran ejemplos de políticas y estrategias gubernamentales y no gubernamentales de conservación de humedales en vigor o en preparación en distintas partes del mundo, incluidas iniciativas nacionales y subnacionales. En el Cuadro 2 se resumen los títulos de las estrategias de aplicación previstas en los documentos relativos a nueve ejemplos de políticas nacionales de humedales en vigor. Se trata de las politicas/los planes de acción nacionales aprobados o en preparació

Situación de las PNH y ENH/PAH	1987 Regina COP3	1990 Montreux COP4	1993 Kushiro COP5	1996 Brisbane COP6	1999 San José COP7
Política Nacional de Humedales
(a) Adoptada	0	0	3	6	12
(b) En borrador	0	1	6	8	6
(c) En estudio o propuesta	n.d.	1	6	13	26
(d) No se informó sobre acciones al respecto	17	43	36	65	70
Estrategias nacionales sobre Humedales / Planes Nacionales sobre Humedales
(a) Adoptados	4	9	9	35	50
(b) En borrador	1	1	4	12	12
(c) En estudio o propuesta	n.d.	n.d.	5	8	39
(d) No se informó sobre acciones al respecto	12	35	33	36	13
Número de Informes Nacionales presentados	17 de 35	45 de 60	51 de 76	92 de 92	107 de 114