La Convention sur les zones humides

"L’homme et les zones humides: un lien vital"
7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la
Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971)
San José, Costa Rica, 10 au 18 mai 1999

Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de politiques nationales pour les zones humides

(Annexe à la Résolution VII.6)

Préparé par Clayton Rubec, avec la contribution de: David Pritchard, Paul Mafabi, Nadra Nathai-Gyan, Bill Phillips, Maryse Mahy, Pauline Lynch-Stewart, Roberta Chew, Gilberto Cintron, Joseph Larson et Sundari Ramakrishna

Table des matières

Préface
I. Planter le décor de la Politique pour les zones humides
II. Élaborer une Politique nationale pour les zones humides
III. Organisation du document directif
IV. Mise en œuvre de la Politique
V. Références
Annexe 1: Priorités à respecter dans l’élaboration de Politiques pour les zones humides
Annexe 2: Texte de la Recommandation 6.9 Cadre d’élaboration et d’application de politiques nationales pour les zones humides
Annexe 3: Résumé des Politiques et Stratégies /Plans d’action nationaux pour les zones humides, par pays ou par région
Études de case

Préface

1. La Politique nationale pour les zones humides est un élément clé de l’application du concept d’utilisation rationnelle de la Convention de Ramsar. Définir, élaborer et appliquer des Politiques nationales encourageant la conservation et la gestion des zones humides demeure toutefois un objectif vague pour nombre de Parties contractantes à la Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971). C’est la raison pour laquelle les auteurs ont décidé de suivre la Recommandation 6.9 adoptée par la 6e Session de la Conférence des Parties contractantes, en mars 1996, à Brisbane, Australie, qui demandait une coopération entre les Parties contractantes, le Bureau Ramsar et d’autres partenaires à la préparation d’un rapport contenant un cadre d’élaboration et d’application des Politiques nationales pour les zones humides.

2. Les Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de Politiques nationales pour les zones humides présentées ci-après ont été préparées par une équipe issue du secteur gouvernemental et non gouvernemental possédant une expérience et un savoir-faire en matière d’élaboration de politiques pour les zones humides. Cette équipe, comprenant des rédacteurs rattachés aux Autorités administratives Ramsar de l’Australie, du Canada, de la Trinité-et-Tobago, de l’Ouganda et des États-Unis d’Amérique, a bénéficié de l’appui de plusieurs organismes non gouvernementaux, notamment BirdLife International, l’Université du Massachusetts et Wetlands International.

3. Parmi les principaux collaborateurs figurent Clayton Rubec (coordonnateur de projet et rédacteur principal), Nadra Nathai-Gyan, Paul Mafabi, David Pritchard et Bill Phillips. Roberta Chew, Gilberto Cintron et Joseph Larson ont proposé des études de cas, basées sur leur expérience aux États-Unis d’Amérique, et Sundari Ramakrishna a fait de même, d’après l’initiative de la Malaisie en matière de Politique nationale pour les zones humides. Maryse Mahy, du Bureau Ramsar, a fourni des renseignements sur de nombreux documents directifs nationaux, de pays européens surtout. Pauline Lynch-Stewart, du Canada, a fait des suggestions fort utiles et a rédigé la première ébauche de plusieurs chapitres du document. Delmar Blasco, Secrétaire général de la Convention, Michael Smart, Ken Cox du Conseil nord-américain sur la conservation des terres humides (Canada), ainsi que Lyle Glowka, du Centre du droit de l’environnement de l’UICN-Union mondiale pour la nature, figurent parmi les nombreuses personnes qui, grâce à leurs commentaires précieux, ont contribué à l’amélioration de ce texte.

4. Les auteurs sont conscients qu’étant donné l’expérience nationale de plusieurs auteurs, nombre de termes et d’expressions utilisés dans ce document sont particuliers au système gouvernemental du Commonwealth britannique. Nous espérons que les lecteurs plus coutumiers d’autres systèmes sauront «lire entre les lignes».

5. Il convient de souligner que le présent document n’est pas un modèle pour la rédaction d’une Politique nationale pour les zones humides. Il s’agit plutôt d’un recueil d’observations que les auteurs ont tirées de leur expérience personnelle. Une première ébauche a été faite, à la lumière des expériences jugées les plus édifiantes. Plusieurs avant-projets ont été préparés en 1998, puis soumis pour examen aux participants aux réunions régionales Ramsar panaméricaine, panafricaine, océanienne et panasiatique. Ces réunions ont contribué aux préparatifs de la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la Convention, à San José, Costa Rica, en mai 1999, où ces Lignes directrices ont été adoptées après discussion en Séance technique II de la session et avec des amendements.

6. Les présentes Lignes directrices devraient se révéler très utiles aux pays qui se sont engagés à remanier leur politique ou leur stratégie nationale pour les zones humides, ou qui prévoient de le faire. Les différents chapitres traitent successivement les questions susceptibles de se poser et les mesures proposées, telles que: préciser l’objet d’une telle initiative, prévoir une procédure adaptée, déterminer la présentation du document directif et élaborer des stratégies de mise en œuvre et de surveillance continue. Ce document ne sera certainement pas dénué d’intérêt pour les pays possédant déjà une ligne de conduite précise en la matière, en ce sens qu’il pourra compléter les différentes approches nationales ou, grâce à la synthèse d’expériences internationales, les mettre en lumière dans un contexte plus global.

7. Comme indiqué au paragraphe 3, le texte du présent document est complété par sept études de cas sur les sujets suivants: Le rôle des organisations non gouvernementales dans une Stratégie nationale pour la conservation des zones humides, par Joseph Larson de l’Université du Massachusetts, États-Unis d’Amérique; Définir les parties prenantes à une Politique nationale pour les zones humides, par Nadra Nathai-Gyan, de la Trinité-et-Tobago; Consultations relatives à l’élaboration d’une politique pour les zones humides, par Clayton Rubec, Canada; Les politiques pour les zones humides dans un Etat fédéral, par Bill Phillips, Australie; Examen des politiques sectorielles et de la législation relatives aux zones humides, par Paul Mafabi, Ouganda; Stratégies de conformité, par Roberta Chew et Gilberto Cintron, États-Unis d’Amérique; et La Politique pour les zones humides de la Malaisie: processus d’élaboration et de coordination, par Sundari Ramakrishna, de Wetlands International Asie-Pacifique, Malaisie.

8. Il reste à espérer que les présentes Lignes directrices constitueront une référence qui encouragera toutes les Parties contractantes à la Convention de Ramsar à examiner les politiques et stratégies de leur pays sous un angle national, afin de tirer le meilleur parti possible des avantages et des échanges d’expérience inhérents à l’appartenance à la Convention de Ramsar.

§I. PLANTER LE DÉCOR DE LA POLITIQUE POUR LES ZONES HUMIDES

§1.1 Introduction

9. On sait aujourd’hui que les zones humides, au même titre que les terres agricoles et les forêts, sont parmi les principaux systèmes entretenant la vie sur notre Planète. Cette prise de conscience a joué un rôle déterminant dans l’émergence du soutien mondial et de l’engagement politique vis-à-vis du développement durable et de la conservation de l’environnement, comme en témoignent le Plan stratégique 1997-2002 de la Convention de Ramsar, Sauver la Planète - Stratégie pour l’Avenir de la Vie, le rapport de la Commission Brundtland et Action 21. Les zones humides occupent désormais une place de premier plan dans les mesures de conservation des eaux douces intérieures et des écosystèmes côtiers prises au titre de la Convention sur la diversité biologique. L’importance des zones humides dépasse largement leur fonction d’habitat pour de nombreuses espèces végétales et animales menacées d’extinction. Elles constituent un élément vital des écosystèmes et des économies à l’échelle nationale et mondiale.

10. La gravité de la disparition persistante de zones humides appelle une réorientation de leur gestion. Une part importante des zones humides naturelles situées en zone de peuplement a été transformée, notamment pour l’agriculture, l’urbanisation, l’industrie et les loisirs. Certaines zones humides ont également été dégradées par des pratiques d’occupation des sols qui ont entraîné la destruction de la végétation, la concentration de matières nutritives et de toxines, la sédimentation, ainsi que la turbidité et le bouleversement du régime hydrologique naturel. Les boues de dragage, l’aquaculture intensive, le déboisement et les précipitations acides perturbent également l’équilibre naturel des zones humides.

11. Le prix - économique, social et écologique - de la perturbation des fonctions des zones humides est élevé. Le bouleversement de l’équilibre naturel peut détruire des bassins génétiques essentiels pour la médecine et l’agriculture, affecter leur capacité naturelle d’améliorer la qualité de l’eau et compromettre leur utilisation à des fins éducatives et récréatives. Le bouleversement des zones humides précieuses doit cesser, la diversité des zones humides restantes doit être conservée et la remise en état, la restauration ou la création de nouvelles zones humides doit, dans la mesure du possible, être tentée. Les obstacles et les solutions envisageables au problème des pertes quantitatives et qualitatives de zones humides sont décrits ci-après.

12. En conséquence, il est essentiel de démontrer l’importance cruciale des zones humides et de leur conservation pour le bien-être des citoyens d’une nation. La conservation des zones humides est primordiale si l’on veut atteindre les objectifs de conservation de la diversité biologique énoncés dans les traités internationaux et remplir les obligations internationales qui en découlent. Les zones humides jouent un rôle clé dans la concrétisation de ces objectifs, comme l’illustrent les éléments de la Stratégie mondiale de la conservation décrits ci-après:

• Maintenir les processus écologiques essentiels et les systèmes entretenant la vie: les zones humides remplissent ces fonctions de diverses façons, certaines, en maintenant et en améliorant la qualité de l’eau, d’autres, en ayant un effet régulateur sur le débit des cours d’eau, atténuant les crues et augmentant le débit en fin d’été, et d’autres enfin, en contribuant à la recharge des nappes souterraines. Les zones humides jouent en outre un rôle important en tant qu’aires de nidification et de repos pour les oiseaux migrateurs, en tant que frayères et nurseries pour les poissons et en tant qu’habitats de nombreux invertébrés, reptiles, amphibiens et plantes.

• Préserver la diversité génétique: les zones humides jouent un rôle essentiel dans le maintien de populations d’espèces sauvages en offrant un habitat clé à toute une diversité de plantes et d’animaux. Les zones humides abritent près d’un tiers des espèces sauvages décrites comme menacées d’extinction, menacées ou rares.

• Veiller à l’utilisation durable des espèces et des écosystèmes: nombre d’économies locales et provinciales (d’états)/territoriales dépendent directement des ressources des zones humides telles que le poisson et la faune sauvage, les plantes et le bois. Les ressources renouvelables associées aux zones humides jouent un rôle central dans l’économie traditionnelle de subsistance des populations aborigènes et autochtones. Les zones humides offrent en outre des possibilités touristiques et récréatives considérables: chasse, pêche, observation des oiseaux et photographie, par exemple.

13. Pour relever le défi de la conservation des zones humides d’importance internationale et nationale, il faut des Politiques nationales globales qui puissent servir de base à une action nationale et de cadre à une coopération internationale et nationale. Ces politiques pour les zones humides peuvent aider les pays à répondre aux besoins des espèces sauvages et d’autres ressources biologiques en matière de gestion et d’habitat, tout en répondant aux besoins de la population actuelle et future.

14. Dans le texte de la Convention de Ramsar, adoptée en 1971, l’Article 3.1 stipule: «Les Parties contractantes élaborent et appliquent leurs plans d’occupation des sols de façon à favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la Liste [des zones humides d’importance internationale] et, autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire.»

15. Parmi les mesures recommandées aux pays qui adhèrent à la Convention sur les zones humides figure la formulation de Politiques nationales favorisant la conservation des zones humides. Nombre d’exemples nationaux montrent toutefois que ce processus peut se révéler long et compliqué. La formulation de ces politiques se heurte en effet à des contraintes politiques, juridictionnelles, institutionnelles, juridiques et financières, sans parler des facteurs socio-économiques qui continuent de contribuer à la disparition de zones humides, lors même que le processus d’élaboration de la politique pour les zones humides est en cours.

16. Il importe de reconnaître que le processus d’élaboration et d’application d’une politique pour les zones humides au niveau national peut prendre du temps et nécessite des consultations suffisantes pour surmonter des obstacles comme la rareté des ressources financières ou la réticence institutionnelle des organismes gouvernementaux et autres à modifier les habitudes. Pour être généralement efficace, une Politique nationale pour les zones humides doit avoir un vaste champ d’application et ne doit pas être simplement une politique de protection des espèces sauvages ou être perçue comme telle. Axer une Politique nationale pour les zones humides exclusivement sur les espèces sauvages ne peut qu’affaiblir sa valeur aux yeux de la société et de la nation. L’élaboration d’une telle Politique constitue en fait une occasion «en or» d’encourager la coopération et l’action à différents niveaux, et ne nécessite ni inventaire ni information scientifique détaillés.

§1.2 Les possibilités de conservation des zones humides

17. Différentes possibilités sont présentées ci-après pour résoudre les problèmes des zones humides et assurer leur conservation.

18. Rares sont les gouvernements fédéraux, provinciaux, d’états, territoriaux et municipaux qui reconnaissent l’importance de la conservation des zones humides dans leurs politiques et programmes. L’absence d’orientation du gouvernement à cet égard se traduit par:

• la destruction persistante et cumulative de zones humides, imputable au fait que les décisions de livrer telle ou telle zone humide à d’autres formes d’occupation des sols ne sont ni soumises, ni liées aux politiques générales de conservation;
• un manque de responsabilité générale des organismes nationaux et infranationaux chargés de l’intendance des ressources naturelles telles que les zones humides;
• la mauvaise image des zones humides avec pour conséquence le fait que les valeurs des zones humides ne retiennent guère l’attention lorsque le moment est venu de prendre ou de réviser des décisions relatives à l’occupation des sols;
• l’encadrement insuffisant des décideurs (organismes fédéraux, provinciaux, d’états, territoriaux et municipaux, propriétaires fonciers) appelés à peser le pour et le contre des décisions relatives à l’occupation des sols; et
• les moyens insuffisants mis en œuvre pour faire respecter les lois et politiques en vigueur.

19. Une Politique nationale pour les zones humides peut aider ces organismes gouvernementaux à établir leur responsabilité à l’égard de leurs actes ainsi qu’à modifier leurs politiques sectorielles dans l’intérêt des écosystèmes de zones humides.

Améliorer la coordination et la communication au sein des organismes gouvernementaux

20. Dans la plupart des pays, la juridiction relative aux zones humides est répartie entre les différents paliers de gouvernement (fédéral, provincial/d’état, territorial et municipal), ainsi qu’entre différents services et organismes gouvernementaux. Aucun de ces multiples services et organismes, à quel que niveau que ce soit, n’est probablement responsable de tous les aspects de la gestion, de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. La coordination et la communication au sein des gouvernements et entre eux demeurent insuffisantes bien que des efforts aient été déployés à cet égard. Il convient, non pas de désigner un seul organisme pour s’occuper des zones humides, mais d’améliorer la communication et d’appliquer une politique cohérente, suivie par tous les organismes gouvernementaux. Une Politique nationale pour les zones humides peut être un mécanisme efficace pour améliorer et promouvoir la coordination et la communication entre ces différents organismes.

21. Dans bien des pays, les organismes gouvernementaux qui pourraient donner une impulsion aux programmes de conservation des zones humides sont souvent insuffisamment soutenus en termes de ressources humaines et financières. Il se peut aussi qu’ils occupent un rang inférieur dans la hiérarchie gouvernementale et jouissent d’une influence limitée, qu’ils doivent en référer à un ou plusieurs ministères plus importants. Le gouvernement a souvent des difficultés à envisager les liens indispensables à l’efficacité, tels que la coordination des programmes potentiellement favorables aux zones humides avec les priorités nationales en matière d’eau, d’agriculture et de développement.

Créer davantage d’incitations à conserver les zones humides

22. Les programmes incitatifs (gouvernementaux et autres) entrent souvent en conflit avec les efforts de conservation des zones humides. Dans certains pays, les avantages fiscaux (impôts sur le revenu et taxes sur la propriété), les subventions versées pour le drainage ou la construction de digues, ou les quotas de production agricole constituent souvent, pour les agriculteurs, un encouragement financier à mettre en culture les zones humides. Sans ces incitations, les facteurs économiques décourageraient généralement ces transformations. Inversement, rares sont les mesures visant à inciter les propriétaires fonciers à conserver les zones humides à l’état naturel. Etant donné que le public tire généralement profit des zones humides, il serait juste que les efforts de conservation soient soutenus par des incitations financées ou commanditées par les pouvoirs publics. La Politique nationale pour les zones humides peut constituer un outil qui encourage la mise en œuvre d’incitations économiques et sectorielles nouvelles et plus efficaces, et la suppression des facteurs et des incitations négatives responsables du déclin des zones humides.

Encourager une meilleure gestion des zones humides après leur acquisition ou leur maintien

23. Il est fréquent que les organisations non gouvernementales, les communautés locales, les propriétaires fonciers privés et les organismes gouvernementaux aient des difficultés à gérer les zones humides acquises ou maintenues à des fins de conservation. Les taxes sur la propriété et les frais personnels sont souvent élevés, et les administrateurs ont rarement une bonne connaissance des méthodes écologiquement rationnelles permettant de tirer un revenu de l’utilisation des zones humides. La gestion à long terme, qui peut être facilitée par la génération de revenu, intéresse de plus en plus les organismes de conservation des zones humides. La Politique nationale pour les zones humides offre la possibilité d’aborder ces questions et de trouver des solutions.

Améliorer les connaissances et leur application

24. Les informations concernant le statut, le fonctionnement écologique et les valeurs (par exemple, hydrologiques ou économiques) des zones humides sont limitées. Bien que nombre de pays aient amélioré leurs méthodes de classification et d’inventaire des zones humides mais la tâche est loin d’être terminée à l’échelle mondiale et il convient de redoubler d’efforts pour fixer des objectifs quant au nombre et aux types de zones humides nécessaires. La Politique nationale pour les zones humides peut aider à établir les priorités en matière d’information, et à élaborer une stratégie qui permette d’obtenir et d’utiliser des informations nécessaires à la gestion des zones humides.

25. La quantification des taux de conversion et de la valeur économique des zones humides demeure insuffisante. Les coûts et les avantages économiques, sociaux et écologiques de la conversion des zones humides sont encore mal compris mais des preuves de plus en plus nombreuses attestent l’importance économique aussi bien qu’écologique et sociale de ces milieux. L’utilisation et la diffusion des connaissances sur les zones humides doivent être améliorées pour influencer les prises de décisions relatives aux modes d’occupation des sols. Et même si les lacunes constatées dans la connaissance des zones humides demeurent un obstacle de taille, il faut prendre des mesures de conservation, sans attendre les résultats de la recherche.

26. Dans beaucoup de pays où le développement économique demeure difficile ou dont l’économie se trouve actuellement en transition, les programmes de conservation de l’environnement se heurtent à des obstacles socio-politiques considérables. La conservation des zones humides ne pourra pas occuper le rang de priorité qui lui revient tant que ses liens avec le bien-être économique et l’utilisation durable de l’eau et des ressources naturelles demeureront flous. Dans les pays frappés par des catastrophes naturelles et des conflits internes ou internationaux, les besoins écologiques ne figurent évidemment pas parmi les priorités des gouvernements.

Une éducation orientée vers le grand public, les décideurs, les propriétaires fonciers et le secteur privé

27. Les programmes d’éducation sur les zones humides sont insuffisamment soutenus, manquent de substance et n’insistent pas assez sur l’importance de la gestion avisée et de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles. Nombre d’exemples nationaux ou infranationaux montrent qu’un public bien informé adhère plus facilement aux programmes de conservation des zones humides. Cette information passe par des campagnes de sensibilisation du public visant à lui faire comprendre les valeurs, les fonctions et les avantages des zones humides, ainsi que les conséquences de leur destruction persistante.

28. Les propriétaires fonciers doivent apprendre à améliorer la gestion de leurs ressources naturelles renouvelables pour obtenir des avantages économiques durables. Les décideurs doivent comprendre l’importance des questions liées aux zones humides, la relation étroite qui existe entre la conservation et le développement économique durable, et apprendre à appliquer les connaissances écologiques à la planification et à la gestion des ressources. L’éducation est un processus interactif: les responsables politiques, les hauts fonctionnaires gouvernementaux, les scientifiques et les propriétaires fonciers, ainsi que les usagers des zones humides, peuvent apprendre beaucoup les uns des autres au sujet des zones humides et de leur conservation. Les activités de développement des infrastructures et du tourisme qui présentent le risque d’accroître les pressions auxquelles font face les zones humides offrent aussi la possibilité d’associer des parties prenantes importantes à des mesures conçues pour encourager une gestion durable.

29. Une Politique nationale pour les zones humides constitue une occasion unique d’établir conjointement les priorités et les mécanismes susceptibles de sensibiliser davantage les citoyens aux ressources des zones humides.

Encourager la participation des organisations non gouvernementales et des communautés locales

30. Les gouvernements reconnaissent insuffisamment les compétences et les efforts des organisations non gouvernementales (ONG) et des communautés locales en matière d’appels de fonds, de même que le potentiel de ces groupes à contribuer à la conservation des zones humides et à l’élaboration des politiques y relatives. Ces organisations et ces communautés locales sont souvent bien placées pour récolter des fonds auprès du public intéressé et offrir des contributions en nature pour couvrir les frais de la conservation des zones humides. Elles peuvent devenir des partenaires efficaces du gouvernement dans l’exécution de projets de conservation des zones humides, notamment en ce qui concerne la surveillance continue et le gardiennage, à l’échelle tant locale que nationale. Les frais généraux de ces organisations et communautés locales sont généralement inférieurs à ceux des gouvernements Les ONG crédibles et les groupes communautaires sont souvent à même de mobiliser, auprès du public, le soutien nécessaire pour franchir les barrages politiques et bureaucratiques. (Première étude de cas, États-Unis d’Amérique).

§1.3 Politique relative à l’utilisation rationnelle et aux zones humides: contexte historique de la Convention

31. Le Concept d’utilisation rationnelle est devenu un trait distinctif de la Convention sur les zones humides. L’utilisation rationnelle a été envisagée à l’Article 3.1 de la Convention, aux termes duquel les Parties contractantes «formulent et appliquent leurs plans d’aménagement de façon à favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la Liste et, autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire». L’utilisation rationnelle est devenue l’un des concepts de la Convention les plus exaltants à mettre en pratique. C’est la raison pour laquelle la Convention de Ramsar a formulé des Lignes directrices et des Orientations complémentaires pour aider les Parties contractantes à appliquer ce concept.

32. Le concept d’«utilisation rationnelle» s’applique non seulement aux sites inscrits sur la Liste Ramsar mais à toutes les zones humides sur le territoire des Parties contractantes. Les Lignes directrices relatives à l’utilisation rationnelle des zones humides ont été adoptées à la Troisième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP3) au Canada, en 1987. La Recommandation 3.3 recommande aux Parties contractantes d’adopter la définition de l’utilisation rationnelle et à appliquer les Lignes directrices contenues dans l’annexe à cette Recommandation.

33. Les Lignes directrices formulées par la Convention ont aidé de nombreuses Parties contractantes à élaborer leur Politique nationale pour les zones humides. Elles soulignent la nécessité d’améliorer les dispositions relatives aux institutions et à l’organisation, de répondre aux besoins législatifs et politiques, d’améliorer les connaissances sur les zones humides et de mieux faire apprécier leurs valeurs, de dresser un inventaire national des zones humides et d’évaluer leur statut, d’identifier les priorités des programmes et d’élaborer des plans d’action pour des sites particuliers dans le cadre d’une Politique nationale pour les zones humides.

34. Lors de la Quatrième Session de la Conférence des Parties contractantes tenue en Suisse en 1990, les Parties ont adopté les Lignes directrices pour l’application du concept d’utilisation rationnelle, contenues dans la Recommandation 4.10 (qui remplaçait la Recommandation 3.3), confirmant à nouveau que le concept d’utilisation rationnelle englobe tous les aspects de la conservation des zones humides. Cette recommandation indique que les Politiques nationales relatives aux zones humides doivent, autant que possible, tenir compte de tous les problèmes et de toutes les activités qui concernent les zones humides au niveau national. Cinq catégories de mesures au niveau national (décrites en détail à l’Annexe 1) ont été proposées:

a) amélioration des mécanismes organisationnels et institutionnels;

b) examen de la législation et des politiques en vigueur et futures touchant la conservation des zones humides;

c) amélioration de la sensibilisation aux fonctions et valeurs des zones humides ainsi que de la connaissance à ce sujet;

d) inventaire et évaluation économique des zones humides en vue de fixer les priorités de gestion pour chaque site;

e) mise en œuvre de mesures spécifiques à chaque site, par exemple: mécanismes de protection juridique et restauration de l’habitat.

35. Que des Politiques nationales relatives aux zones humides fussent en préparation ou non, les Lignes directrices demandaient d’accorder immédiatement l’attention à certaines mesures, au niveau national, pour faciliter l’élaboration de Politiques nationales pour les zones humides et pour éviter de retarder la mise en œuvre pratique de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. Comme prévu, les Parties contractantes choisissent les mesures en fonction de leurs priorités et de leurs besoins. Certaines appliquent des mesures institutionnelles, législatives ou éducatives et commencent en même temps des inventaires ou des travaux scientifiques. Les Parties contractantes qui souhaitent favoriser l’utilisation rationnelle des zones humides sans attendre l’élaboration de Politiques nationales à ce sujet ont été priées:

i) de déterminer les questions qui nécessitent une attention prioritaire;

ii) d’agir pour trouver une solution à une ou plusieurs de ces questions;

iii) d’identifier les zones humides où il est urgent d’agir;

iv) de prendre les mesures nécessaires dans une ou plusieurs de ces zones humides, selon le schéma développé sous la rubrique «Mesures prioritaires dans des zones humides particulières».

36. Ainsi, depuis qu’elle existe et, en particulier, depuis 12 ans, la Convention encourage l’utilisation rationnelle des ressources des zones humides, contribuant ainsi aux objectifs de développement durable de chaque pays. Le concept d’utilisation rationnelle s’applique tant à la formulation et à l’application de politiques globales pour les zones humides, qu’à l’utilisation rationnelle de zones humides particulières. Ces activités font partie intégrante du développement durable.

37. Toutefois, comme l’a reconnu le Rapport de l’Atelier sur l’utilisation rationnelle présenté à la COP3, l’élaboration de Politiques nationales relatives aux zones humides peut être un processus de longue haleine. Notant que les contraintes politiques et nationales constituent des obstacles importants à la formulation de telles politiques, la COP4 a recommandé à toutes les Parties contractantes de se doter, à long terme, de Politiques nationales globales pour les zones humides, formulées de la manière la plus appropriée aux institutions nationales et au contexte national.

38. En 1993, la Cinquième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP5) à Kushiro, Japon, s’est interrogée sur la raison pour laquelle certains Etats membres n’avaient pas adopté de Politique nationale relative aux zones humides et sur les moyens d’intégrer de telles politiques dans les Politiques nationales sur l’environnement ou les stratégies nationales de conservation. La COP5 a, en outre, constaté que les facteurs économiques et sociaux étaient la cause principale de la perte de zones humides et a demandé qu’en conséquence, ils soient au cœur des Politiques nationales pour les zones humides.

39. À la Sixième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP6) à Brisbane, Australie, en 1996, la Convention a adopté le Plan stratégique 1997-2002. Conformément aux décisions des sessions précédentes, l’Objectif opérationnel 2.1 du Plan stratégique demande de réviser et, au besoin, de modifier la législation nationale ou supranationale, les institutions et les pratiques de toutes les Parties contractantes afin de garantir l’application effective des Lignes directrices sur l’utilisation rationnelle. Il invite chaque Partie contractante à réaliser cet objectif en révisant la législation et les pratiques en vigueur sur son territoire et en indiquant, dans le rapport national adressé à la session suivante de la Conférence des Parties contractantes, comment les Lignes directrices sont appliquées.

40. De plus, en 1996, chaque Partie contractante a été priée d’encourager des efforts accrus visant à élaborer une Politique nationale pour les zones humides, que ce soit séparément ou en tant que composante clairement identifiable d’autres initiatives nationales de planification de la conservation telles que les Plans d’action nationaux pour l’environnement, les stratégies nationales de la diversité biologique ou les stratégies nationales de conservation. La Recommandation 6.9 de la COP6 (voir Annexe 2) estime qu’il est nécessaire de préparer un Cadre d’élaboration et d’application de Politiques nationales pour les zones humides comportant des exemples et des illustrations, à l’usage des Parties contractantes qui n’ont pas encore de politique de ce type. Cette Recommandation demande des exemples et illustrations appuyés sur de telles politiques et charge le Bureau Ramsar de coordonner des tâches particulières liées à la production de lignes directrices pour l’élaboration et l’application de Politiques nationales pour les zones humides.

§1.4 Pourquoi faut-il des politiques pour les zones humides?

41. Il est rare que les zones humides soient explicitement couvertes, à l’échelon national, par d’autres politiques de gestion des ressources naturelles existantes (eau, forêts, sols, agriculture ou d’autres secteurs). La formulation d’une déclaration de principe et/ou d’une stratégie unique ou «indépendante» sur les zones humides peut constituer une étape décisive vers la reconnaissance des problèmes des zones humides et une solution ciblée. Une politique unique pour les zones humides offre une occasion de reconnaître les zones humides comme des écosystèmes appelant des méthodes de gestion et de conservation différentes, qui ne soient pas dissimulées par d’autres objectifs de gestion sectoriels.

42. Les politiques ou stratégies relatives aux zones humides sont très souvent des composantes de Politiques nationales sur le développement durable, l’eau et autres politiques environnementales sectorielles. Les messages concernant les zones humides sont alors diffus et noyés dans des objectifs plus généraux. Dans de nombreux pays, il est fréquent que le personnel restreint des organismes de gestion , confronté à toutes sortes de demandes et attentes nouvelles, n’ait pas le temps de s’occuper des engagements liés aux zones humides, une situation forcément préjudiciable à la réalisation des objectifs de conservation des zones humides, quels qu’ils soient.

43. Une politique unique, indépendante, pour les zones humides attire l’attention sur les problèmes des zones humides, notamment des législateurs et du public. Elle permet d’énoncer clairement les buts et objectifs à atteindre pour ces écosystèmes, de préciser les responsabilités du gouvernement et les engagement qu’il doit remplir.

§1.5 Qu’est-ce qu’une politique pour les zones humides?

44. Il importe de préciser clairement ce qu’est une «politique» et surtout, ce qu’elle n’est pas. On définit la politique comme étant un «recueil de principes indiquant une activité ou une orientation voulue et acceptable à une organisation ou un gouvernement.» On dit aussi qu’une politique «est comme un éléphant, on la reconnaît lorsqu’on la voit mais elle est difficile à définir». Quoi qu’il en soit, toute politique doit être considérée comme un énoncé des considérations qui orienteront tant les décisions rationnelles que l’action. C’est dans le sens de cette définition que les lignes directrices présentées ci-après, relatives à l’élaboration et à l’application des Politiques nationales pour les zones humides conformément à la Convention sur les zones humides, sont proposées.

45. L’expression «Politique nationale pour les zones humides» a été utilisée ailleurs dans le sens de «Plan national pour les zones humides» ou de «Stratégie nationale pour les zones humides». Il est impossible d’établir une distinction claire entre tous ces termes et d’en assurer une utilisation normalisée en français, en anglais, en espagnol ou dans d’autres langues. Toutefois, les auteurs du présent document ont essayé de traduire un concept communément accepté pour ce qui est de l’idée de «politique». Dans ce document, le concept de «politique» renvoie généralement à une déclaration clairement publiée par un gouvernement national ou infranational, comprenant souvent des objectifs, des calendriers et des engagements mesurables, ainsi que des budgets. Dans certains cas, un «plan» ou une «stratégie» ne correspond pas à cette référence, donnant une vision des intentions du gouvernement, avec une énumération d’activités potentielles et de partenariats qui peut exiger une définition supplémentaire de délais et de budgets particuliers ainsi que des engagements mesurables. Les politiques, stratégies et plans nationaux pour les zones humides sont tous reconnus comme étant d’importance cruciale; nous n’avons nullement l’intention de minimiser l’effort qu’exige leur mise en œuvre ni de décréter quels termes ou quelles définitions sont les plus appropriés.

46. Les auteurs reconnaissent qu’une utilisation précise et une définition commune des termes «politique», «plan» et «stratégie» pour les zone humides font défaut. En essayant de se faire une idée générale des Politiques nationales pour les zones humides, les auteurs ont en effet constaté que nombre d’organismes et de gouvernements utilisent ces termes de façon interchangeable.

47. Il semble que l’on associe communément une politique à un document, et il est certainement pratique de la concevoir sous une forme aussi pratique. Il pourrait aussi se révéler utile d’envisager l’élaboration des politiques comme un processus, supposant l’édification d’un consensus et incluant des idées et des engagements, une mise en œuvre, une responsabilité et un examen. On peut concevoir une politique comme le plus haut niveau d’une hiérarchie. C’est un mécanisme qui permet à une administration de capter la volonté ou le mandat du public sur une question, en y ajoutant sa propre vision. Ensuite, il est possible qu’un corps législatif national ou le gouvernement intervienne en dépassant le cadre de cette politique et en recourant à la législation. Un organisme d’exécution peut aussi aborder une politique par le biais de stratégies et de programmes d’action.

48. Les politiques tirent leur efficacité et leur légitimité de nombreuses sources. Elles peuvent être approuvées soit par le gouvernement dans son ensemble, soit par un ministre. Il faut savoir que l’approbation au niveau politique ne garantit pas le succès «en pratique». Il arrive souvent que la force d’une politique réside essentiellement dans la procédure d’élaboration appliquée, surtout lorsqu’il s’agit de questions générales concernant des groupes d’intérêts très divers.

49. La politique est le reflet d’une attitude, exprime des principes souhaités, émet des intentions (souvent sous forme de buts et objectifs), révèle les choix qui ont été faits quant aux orientations stratégiques, traduit un engagement, propose un axe de consensus, exprime des préoccupations, offre des conseils et établit clairement les rôles et les responsabilités.

50. Il est sous-entendu qu’une Politique nationale pour les zones humides a une portée nationale mais qu’elle peut être élaborée simultanément ou successivement à plusieurs niveaux de gouvernement. En Australie et au Canada, par exemple, le gouvernement fédéral, ainsi que les gouvernements des états (ou provinces) fédérés ont élaboré des politiques de conservation des zones humides. Cela reflète la nature fédérale de ces deux pays, où l’autorité constitutionnelle pour la gestion des ressources naturelles (y compris la gestion des zones humides) est répartie entre les différents niveaux de gouvernement..

51. Dans certains pays, une politique peut être adoptée officiellement, selon une procédure adéquate, par le gouvernement fédéral à un niveau (par exemple Conseil des ministres) susceptible d’engager toutes les forces gouvernementales concernées à l’appliquer. Cela n’est pas forcément le cas dans les États fédéraux qui ont une juridiction constitutionnelle partagée. Un gouvernement fédéral peut exprimer son engagement vis-à-vis de la conservation des zones humides par le biais d’une politique fédérale. Une telle politique ne s’appliquera toutefois qu’aux autorités fédérales et aux domaines soumis au contrôle fédéral. La mesure dans laquelle elle est appliquée et ne constitue pas simplement un bon exemple ou une orientation non contraignante à l’intention des juridictions infranationales (par exemple, gouvernements provinciaux, des états, municipaux) dépendra du contexte de chaque pays.

52. Une Politique nationale pour les zones humides servira de cadre permettant de tirer des conclusions claires concernant les mesures requises (sans pour autant prescrire de mesures détaillées) et de déterminer le résultat final escompté. Il faut qu’une politique fasse ressortir clairement que les choses serait très différentes en son absence— et qu’elle démontre en quoi elle représente véritablement un plus. Si elle se veut l’expression même de la Politique nationale en matière de zones humides, elle peut être brève et revêtir simplement la forme d’un «cadre». La profondeur n’est pas essentielle mais une politique doit couvrir le plus complètement possible les principaux secteurs politiques affectant les zones humides (c’est donc la portée qui compte), même si la juridiction de certains d’entre eux dépasse l’organisme initiateur de la politique, comme par exemple l’autorité juridictionnelle pour la gestion de ressources naturelles telles que l’eau, le plan de développement, la lutte contre la pollution, l’éducation et les affaires étrangères.

§1.6 Examen du statut des politiques pour les zones humides par Région Ramsar

53. Un document sur le statut des politiques pour les zones humides dans les Parties Ramsar a été présenté à la COP6 (Rubec 1996). Ce document s’articule autour des sept Régions Ramsar qui comptaient alors 92 pays. Aujourd’hui (avril 1999), la Convention compte 114 Parties contractantes.

54. Le document présenté par Rubec établissait une distinction entre les rapports sur l’élaboration de «politiques pour les zones humides» indépendantes et les rapports sur les «stratégies et plans pour les zones humides», s’inspirant de la terminologie utilisée par les Parties contractantes dans leurs rapports nationaux. L’auteur estimait que cette distinction était importante, son expérience nationale lui ayant révélé qu’une «politique» séparée est plus souvent l’expression de l’engagement du gouvernement, avec des objectifs, des calendriers, des budgets et une structure d’application clairement définis. En revanche, l’auteur avait le sentiment que les «plans et stratégies» se réfèrent plus fréquemment à un processus de longue haleine, sans engagement immédiat à passer à l’action, avec un ensemble de buts moins précis.

55. On constate souvent une confusion dans l’utilisation de ces termes par différents gouvernements nationaux et organisations. Il convient donc de tempérer l’analyse présentée ici (voir Tableau 1), sachant que la décision de classer une initiative nationale relative aux zones humides dans la catégorie «politique» ou «stratégie/plan» est aussi imprécise que les sources d’information utilisées pour obtenir des chiffres. Les auteurs n’ont aucune intention de suggérer qu’une initiative nationale est meilleure ou moins élaborée ou appropriée qu’une autre.

56. Le texte de Rubec se fondait sur des renseignements tirés des rapports régionaux préparés pour la Réunion de 1995 du Comité permanent de la Convention de Ramsar et sur les Rapports nationaux préparés pour la COP6, tenue en Australie en mars 1996. Il a été mis à jour sur la base des informations contenues dans les Rapports nationaux remis pour la COP7 (Costa Rica, mai 1999) et mis à disposition sur le site internet du Bureau Ramsar (Bureau Ramsar 1998c).

57. En avril 1999, 44 Parties contractantes sur 114 avaient annoncé qu’elles avaient commencé à élaborer ou à appliquer une Politique nationale pour les zones humides. La majorité (39) indiquaient également qu’elles étaient en train d’élaborer, parallèlement, un Plan d’action national ou une Stratégie nationale pour les zones humides, intégré(e) à d’autres mécanismes ou indépendant(e). Ces initiatives sont réparties dans l’ensemble des sept Régions Ramsar. Seules 12 Parties contractantes Ramsar ont indiqué qu’une telle politique avait été adoptée par le gouvernement. En outre, six Parties contractantes ont indiqué qu’une Politique nationale pour les zones humides était actuellement sous forme de projet, et 26 ont signalé qu’une telle politique était à l’examen ou proposée. Plusieurs pays, comme le Cambodge, qui ne sont pas encore Parties contractantes, préparent des programmes nationaux pour les zones humides. Quelque 70 Parties contractantes n’ont pas encore indiqué qu’elles prévoyaient de se doter d’une Politique nationale pour les zones humides.

58. Plusieurs pays, notamment ceux qui ont une constitution de type Commonwealth ou fédéral, comme l’Australie, la Belgique, le Canada, les États-Unis et le Pakistan, ont aussi annoncé des politiques ou des stratégies pour les zones humides à l’examen ou en voie d’élaboration au niveau infranational. Cela reflète l’autorité constitutionnelle partagée qui existe dans ces pays en matière de conservation des zones humides, tant au niveau national qu’infranational (par exemple état ou province). Dans certains cas, aucune initiative n’est à prévoir au niveau national car les zones humides sont placées sous juridiction infranationale. Un certain nombre de ces politiques ou stratégies infranationales sont mentionnées à l’Annexe 3.

59. Dans l’étude réalisée pour la COP7, les stratégies ou plans d’action nationaux pour les zones humides ont été traités séparément des Politiques nationales pour les zones humides. En mai 1999, environ 50 Parties contractantes indiquaient avoir adopté des stratégies nationales ou plans d’action nationaux pour les zones humides, dont 12 sous forme de projet; dans 39 autres Parties contractantes , une telle initiative est à l’étude ou proposée. Les sept Régions Ramsar sont concernées. Seules 13 Parties contractantes n’ont signalé aucune mesure prise pour élaborer une stratégie nationale ou un plan d’action national. Ainsi, la majorité des Parties contractantes Ramsar est en train de prendre des mesures pour appliquer des programmes nationaux pour la conservation des zones humides, indépendamment ou en complément de Politiques nationales pour les zones humides.

60. L’analyse présentée à la COP6 (Rubec 1996) constitue la première tentative visant à rassembler des informations sur les politiques relatives aux zones humides dans le cadre de la Convention. Un examen des Procès-verbaux, de la COP3 à la COP6, et des rapports nationaux destinés à la COP7 fait ressortir que des progrès considérables ont été réalisés à l’échelle mondiale depuis l’adoption de la Convention, en 1971. Cette tendance devrait se poursuivre au-delà de la COP7.

61. Le Tableau 1 résume la situation pour ce qui est de l’élaboration et de l’adoption de politiques ou de stratégies et plans d’action nationaux pour les zones humides entre 1987 et avril 1999. Ce tableau a été préparé à la lumière d’un examen de documents de conférence résumant les politiques et stratégies nationales pour les zones humides telles qu’elles ont été rapportées par chaque pays pour tous les aspects de l’application de la Convention (Bureau Ramsar 1987, 1990, 1993, 1998a, 1998c; Smart 1993; Rubec 1996).

62. Au cours de cette période, le nombre de pays ayant officiellement adopté une Politique nationale pour les zones humides est passé de zéro à 12 tandis que 23 autres pays ont entamé ou envisagent une telle politique. Toujours dans cette période, le nombre de pays qui ont annoncé avoir terminé une stratégie ou un plan d’action national de conservation des zones humides est passé de quatre à 50.

63. En 1987, cinq Parties contractantes seulement avaient indiqué être actives, d’une façon ou d’une autre, en matière de politique, stratégie ou plan d’action national pour les zones humides; en avril 1999, ce chiffre est passé à 101 Parties contractantes. Nombre d’entre elles sont comprises dans les 44 pays ayant indiqué des progrès en avril 1999 concernant l’élaboration ou l’adoption d’une Politique nationale séparée pour les zones humides. Le nombre de Parties contractantes engagées dans ce sens devrait continue de s’accroître au-delà de la COP7.

Tableau 1: État des Politiques nationales pour les zones humides (PNZ) et des Stratégies nationales (SNZ) ou Plans d’action pour les zones humides (PAZ)

État des PNZ et SNZ/PAZ	1987 Regina COP3	1990 Montreux COP4	1993 Kushiro COP5	1996 Brisbane COP6	1999 San José COP7
Politiques nationales pour les zones humides
(a) adoptée	0	0	3	6	12
(b) à l’état de projet	0	1	6	8	6
(c) à l’étude ou proposée	n.d.	1	6	13	26
(d) pas encore annoncée	17	43	36	65	70
Stratégie nationale/Plan d’action national pour les zones humides
(a) adopté(e)	4	9	9	35	50
(b) à l’état de projet	1	1	4	12	12
(c) à l’étude ou proposé(e)	n.d.	n.d.	5	8	39
(d) pas encore annoncé(e)	12	35	33	36	13
Nombre de Rapports nationaux remis	17 sur 35	45 sur 60	51 sur 76	92 sur 92	107 sur 114

Sources: Bureau Ramsar (1987, 1990, 1993, 1998a, 1998c); Rubec (1996); Smart (1993). n.d = non documenté.

§1.7 Relation entre politique et utilisation rationnelle

64. L’utilisation rationnelle des zones humides est un concept applicable à tous les niveaux. C’est donc un principe directeur qui aide à faire des choix concernant des mesures particulières à prendre sur le terrain ainsi que des orientations stratégiques au niveau politique. L’utilisation rationnelle permet de vérifier la conformité de chaque point clé d’une Politique nationale pour les zones humides avec les définitions adoptées au titre de la Convention sur les zones humides.

65. En adhérant à la Convention, un pays accepte en principe l’obligation de promouvoir , autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de son territoire (Article 3.1 de la Convention). Cet engagement constitue donc automatiquement sa politique minimale en la matière. Une Politique nationale pour les zones humides peut affiner la ligne de conduite adoptée par un pays donné pour poursuivre ce but, conformément à sa propre situation. Elle peut, bien entendu, constituer une norme plus rigoureuse que la norme commune adoptée au titre de la Convention sur les zones humides (mais en aucun cas moins rigoureuse).

66. Une Politique nationale pour les zones humides constitue donc un outil parmi tous ceux que proposent les Lignes directrices pour la mise en œuvre du concept d’utilisation rationnelle et les Orientations complémentaires pour l’application du concept d’utilisation rationnelle de la Convention et ne saurait être considérée comme une mesure primordiale ou comme la seule mesure nécessaire, dans un programme d’utilisation rationnelle, pour assurer la conservation des zones humides.

§1.8 Niveau d’approbation/d’adoption de la Politique nationale pour les zones humides

67. De nombreux facteurs déterminent ce qui constitue le niveau le plus efficace ou souhaitable d’adoption ou d’approbation d’une Politique nationale pour les zones humides (ou d’une initiative infranationale). Idéalement, la politique devrait être adoptée par le Conseil des ministres, au niveau national. Dans certains cas, cela signifie qu’elle est (ou devrait être) adoptée dans le cadre de la législation nationale ou par le biais d’un amendement constitutionnel. Cette procédure ne convient cependant pas nécessairement aux pays dans lesquels, lorsqu’il y a un changement de régime, la continuité des politiques gouvernementales suit une procédure type. Des pays tels que le Royaume-Uni ou les États-Unis utilisent simultanément toute une gamme d’outils législatifs et politiques. Aucune loi nationale spécifique aux zones humides et couvrant toutes les juridictions n’y est applicable. Dans les petits pays où la situation juridictionnelle est moins complexe, une loi nationale sur les zones humides peut toutefois constituer un outil très approprié. Il importe par conséquent de prévoir une certaine souplesse quant à l’utilisation des outils législatifs.

68. Dans certains pays, il arrive que ce qui n’est pas inscrit dans la législation nationale soit négligé ou ignoré par les gouvernements qui se succèdent. L’adoption de la politique par décret du conseil des ministres ou du gouvernement pourrait par conséquent être envisagée comme un niveau minimum de reconnaissance et d’approbation par le gouvernement.

§II. ÉLABORER UNE POLITIQUE NATIONALE POUR LES ZONES HUMIDES

69. Les Chapitres II et IV des présentes lignes directrices explorent les points et les mesures à considérer, d’abord dans l’élaboration et ensuite, dans la mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides. La Figure 1 présente, sous forme de graphique très général , quelques mesures, en deux étapes, qui aboutissent à l’adoption et à l’application d’une Politique nationale pour les zones humides: 1^ère étape — Elaboration de la politique; et 2^e étape — Adoption et mise en œuvre de la politique.

§2.1 Établir un organisme responsable

70. Il faut qu’un organisme dirige l’élaboration et la mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides. Dans un premier temps, la formulation d’une déclaration exposant la perspective nationale en matière de zones humides, la planification de réunions de travail et, le moment voulu, la rédaction proprement dite d’une politique ou d’une stratégie exigent une coordination et des ressources (par exemple, disponibilité de personnel, secrétariat, frais de déplacement).

71. Un organisme gouvernemental national devrait être chargé de coordonner et faciliter la phase d’élaboration, en coopération avec les autorités régionales ou locales compétentes. Dans bien des cas, il convient d’envisager d’emblée la participation du secteur non gouvernemental et privé aux étapes de la planification. Il peut arriver qu’une organisation non gouvernementale nationale ou internationale soit mandatée par le gouvernement pour faciliter ce processus.

72. L’organisation chargée de diriger l’élaboration ne dirige pas forcément la phase de mise en œuvre, cette décision dépendant dans une large mesure des résultats des consultations nationales et de la volonté du gouvernement.

§2.2 Réflexions sur la création d’un Comité national pour les zones humides

73. Au fil de ses sessions, la Convention sur les zones humides a donné des orientations concernant l’établissement d’un Comité national pour les zones humides, appelé ou non à contribuer directement à la mise en œuvre des objectifs de la Convention dans un contexte national. Dans certains pays, un tel Comité a constitué un instrument efficace pour aider le gouvernement à élaborer une Politique nationale pour les zones humides.

74. On citera l’exemple de la Trinité-et-Tobago, où un Comité national pour les zones humides a grandement facilité les discussions, dans le contexte national, sur le projet de Politique nationale pour les zones humides durant plusieurs années. Les représentants de divers secteurs (gouvernemental, pédagogique, non gouvernemental et industriel) ont été invités par le gouvernement à siéger comme organe consultatif pour la rédaction du texte et les consultations sur une Politique nationale. La présence de spécialistes de plusieurs disciplines parmi les membres triés sur le volet de ce Comité, a largement facilité l’élaboration de la Politique nationale (Pritchard 1997).

75. Le Comité national devrait se composer de représentants de l’ensemble des juridictions (par exemple, gouvernement régional, provincial, d’état ou municipal) et du gouvernement fédéral, responsables, au niveau de leur juridiction, de l’aménagement du territoire et de la politique y relative. L’inclusion d’un ou plusieurs hauts représentants du gouvernement peut aider à promouvoir la politique au sein du système gouvernemental.

Figure 1: Organigramme des principales mesures d’élaboration et de mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides

76. Le Comité national pour les zones humides pourrait aussi comprendre des représentants d’organisations non gouvernementales et d’autres intérêts tels que l’industrie si le gouvernement national l’estime nécessaire à la réussite de l’entreprise. Un Comité national dont les membres représentent un large éventail de disciplines et de compétences spécialisées peut se révéler d’une grande utilité, notamment pour l’équipe de rédaction. En participant plus activement à la coordination des échanges d’information, des programmes, de la politique et de la recherche, ainsi qu’à la coopération à cet égard, un tel Comité serait en prise plus directe avec les questions relatives aux zones humides nationales. Les résultats d’un atelier de consultation nationale (voir 2.7, plus haut) peuvent orienter le Comité national sur le cadre à envisager pour une politique sur les zones humides.

77. Il arrive qu’un Comité national pour les zones humides soit créé à la suite de l’adoption d’une Politique nationale pour les zones humides ou de l’application de programmes nationaux généraux sur les zones humides. Dans son rôle consultatif, un tel comité peut aider le(s) gouvernement(s) à gérer les ressources des zones humides de la nation en concevant et en mettant en œuvre des initiatives scientifiques, politiques et de gestion axées sur les zones humides.

78. Qu’elle intervienne avant ou après l’adoption de la Politique, la création d’un Comité national pour les zones humides est une mesure gouvernementale astucieuse qui permet de mobiliser un maximum de secteurs et de parties prenantes. Le Comité peut en effet largement contribuer à éviter les conflits inhérents à la conservation des zones humides ou à les résoudre.

§2.3 Enoncé de la perspective nationale et document de base

79. Durant le processus d’édification d’un consensus national sur la nécessité d’une politique ou de stratégies pour les zones humides, on s’est rendu compte qu’il était utile de préparer un bref énoncé de la perspective nationale avant de lancer la consultation nationale sur un projet de politique. Un exemple de document de perspective en matière de zones humides, inspiré de celui qui avait été proposé au Canada (Conseil nord-américain de conservation des zones humides, Canada 1998), est présenté à la Figure 2. Un tel exposé exprime les préoccupations gouvernementales et les intérêts nationaux liés à la conservation des zones humides, et peut offrir une piste de réflexion pour les discussions des séances de consultation ou d’un atelier national.

80. Un document de base détaillé, sur la portée et le statut des zones humides nationales constitue un outil précieux pour les discussions nationales sur une politique ou une stratégie pour les zones humides. Ce document peut inclure les sujets suivants:

a) fonctions et valeurs des zones humides pour le pays;

b) types de zones humides et ressources des zones humides du pays;

c) historique des utilisations et des impacts du développement sur les zones humides;

d) étude de l’inventaire existant et des statistiques sur les pertes de zones humides;

e) examen des relations entre les zones humides et d’autres questions liées à la gestion sectorielle des ressources;

f) résumé des responsabilités législatives et gouvernementales vis-à-vis des zones humides;

g) examen des possibilités d’élaboration, de partenariats et de soutien pour le programme;

h) valeur des zones humides pour l’environnement et l’homme, avec quantification des valeurs économiques.

81. Le document de base peut inclure une définition préliminaire des buts, objectifs, principes et orientations stratégiques potentiels d’une Politique nationale pour les zones humides. Il aura une diffusion aussi large que possible et servira d’outil pédagogique et de communication. Il comportera si possible de nombreux graphiques et photographies et pourra être élaboré de concert avec des éducateurs et des organisations environnementales de tous le pays.

§2.4 Définir les zones humides au niveau national

82. Le terme «zones humides» devrait être défini aussi clairement que possible, en utilisant soit la définition de la Convention sur les zones humides, soit une définition adaptée au pays. La définition contenue dans le texte de la Convention est la suivante: «des étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres» et pouvant «inclure des zones de rives ou de côtes adjacentes à la zone humide et des îles ou des étendues d’eau marine d’une profondeur supérieure à six mètres à marée basse, entourées par la zone humide». (Articles 1.1 et 2.1)

83. «Zone humides» est un terme collectif qui se réfère aux étendues humides en permanence ou par intermittence, aux eaux peu profondes et aux régions de contact entre la terre et l’eau. Les zones humides se trouvent dans tous les types d’eau, qu’elle soit douce ou salée, et se caractérisent, à l’état naturel, par une flore, des sols et une faune généralement adaptés aux conditions d’humidité.

84. Lorsqu’il existe une définition des zones humides adoptée à l’échelle nationale, qui repose sur des connaissances scientifiques nationales fiables, il convient de l’utiliser. Une telle définition est particulièrement utile lorsqu’elle est associée à un système national de classification des zones humides offrant une source de référence détaillée pour les inventaires et les programmes de conservation des zones humides. Le Système de Classification des types de zones humides de la Convention de Ramsar constitue une source de référence générale précieuse en l’absence d’un système national plus détaillé.

85. Dans des pays tels que les États-Unis, la Norvège ou le Canada, il existe depuis longtemps des définitions des zones humides qui sont souvent inscrites dans la législation et la politique. Généralement, ces définitions sont compatibles avec la définition générale établie par la Convention et constituent la base des programmes de ces pays pour les zones humides. Il arrive qu’elles diffèrent de la définition Ramsar pour ce qui est des limites exactes des zones humides, notamment en milieu marin et côtier. Ces systèmes de classification nationaux contribuent largement à la souplesse de la Convention de Ramsar. Les différences ne constituent pas une limite; il suffit de les reconnaître et de faire en sorte que les organismes de gestion en aient connaissance.

86. Des exemples de différences entre définitions nationales des zones humides et entre ces définitions et celle de la Convention, sont présentés ci-après. Cette liste est tout sauf exhaustive.

a) Limites de profondeur de l’eau pour les systèmes de zones humide — la Convention stipule une profondeur de six mètres tandis que certains pays limitent les zones humides en eaux peu profondes, surtout dans les zones marines, à deux mètres à marée basse;

b) Limites pour définir la présence d’eau sur une base annuelle — le nombre de jours par année durant lesquels l’eau est présente à la surface d’une zone humide est utilisé par certains pays comme outil de diagnostic. La Convention ne donne pas d’orientation à cet égard mais certains pays précisent spécifiquement 7,14 ou un nombre indéterminé mais mesurable de jours durant lesquels on peu observer de l’eau libre d’une profondeur minimale;

(c) Profondeur des matières organiques dans la définition des tourbières— 30, 40 et 100 cm figurent parmi les normes adoptées à l’échelle mondiale et nationale pour assurer une compatibilité des données avec les études pédologiques nationales. La Convention ne fournit aucune précision à ce sujet.

§2.5 Définir les parties prenantes

87. Dans toute initiative de Politique nationale pour les zones humides, il est essentiel de définir qui est touché ou pourrait être concerné par la formulation, la discussion et la mise en œuvre d’une telle politique, afin d’associer aux consultations tous les groupes personnellement intéressés ou capables de rendre le produit final aussi efficace et pratique que possible. Il s’agit notamment des organismes, institutions et groupes intéressés ou touchés par la Politique nationale pour les zones humides, tels que services gouvernementaux, organisations non gouvernementales et gouvernements locaux, l’éventail des parties prenantes variant considérablement d’un pays à l’autre (Deuxième étude de cas – Trinité-et-Tobago).

§2.6 Entamer des consultations nationales

88. La portée des consultations nationales qui précèdent une Politique nationale pour les zones humides varie d’un pays à l’autre. L’organisme responsable doit la définir en fonction des parties prenantes, du temps disponible, des déplacements nécessaires et de la complexité de la tâche. Dans un État fédéral, par exemple, la juridiction relative à la gestion des zones humides ne relève pas forcément du gouvernement national mais parfois d’un niveau de gouvernement inférieur. Dans un grand pays, les organismes chargés de ces consultations auront de plus grands déplacements à prévoir pour mobiliser la participation voulue.

89. Il peut être utile d’organiser un atelier national des parties prenantes à la Politique nationale pour les zones humides (voir 2.7), rassemblant les représentants des principaux organismes gouvernementaux et non gouvernementaux, du monde des affaires, des populations aborigènes ou autochtones, des communautés locales et des particuliers concernés. Un tel atelier vise à mobiliser une participation active et facilite également la création d’un réseau de partenaires dûment informés qui diffuseront la Politique et ses propositions. Ces personnes peuvent ensuite organiser et mener des consultations locales, notamment au niveau communautaire. Dans un tel contexte, la consultation nationale peut, dans une certaine mesure, faire office d’atelier de formation.

90. Les consultations directes peuvent aussi passer par un certain nombre de réunions plus restreintes, menées à l’échelon local ou avec des organisations ou des groupes ciblés, pour lesquelles on pourra prévoir une présentation audiovisuelle type et la distribution de documents. Ces réunions «en face-à-face» sont souvent essentielles pour les consultations interministérielles et intergouvernementales ainsi que pour les consultations avec les principales organisations gouvernementales et non gouvernementales concernées.

91. Les contacts indirects, qui ne passent ni par des visites ni par des réunions locales, peuvent exiger un matériel identique mais se faire par téléphone ou par courrier. Un suivi plus intense est indispensable pour obtenir des réponses mais le coût global est inférieur en termes de déplacements et de travail.

92. Les consultations interministérielles avec les organismes gouvernementaux potentiellement affectés ou influents sont très importantes à ce stade. Elles peuvent débuter par une correspondance entre ministres et une invitation adressée à leur département pour obtenir leur participation active.

93. Une consultation publique peut exiger des programmes d’information sophistiqués et souvent très onéreux passant par les médias. De plus, la réussite de ce type de consultation exige une préparation logistique détaillée, des déplacements nombreux et un niveau suffisant de compétences techniques. Toutefois, dans nombre de juridictions, une consultation publique est inévitable car elle est exigée par la loi avant l’introduction de nouvelles initiatives gouvernementales. Une consultation publique peut nécessiter différents types de matériel imprimé et électronique et de nombreuses réunions publiques potentiellement difficiles.

94. Pour que les consultations portent leurs fruits, il est essentiel de trouver un juste équilibre en faisant des suggestions ouvertes suffisamment tôt, et de donner aux personnes et aux organismes consultés le sens des responsabilités et de la propriété (notamment en évitant de les mettre devant le fait accompli), tout en leur offrent des informations sérieuses leur permettant de bien saisir les diverses conséquences des options politiques.

95. Il est utile de décrire le projet dans ses grandes lignes afin de définir l’ampleur du processus et d’orienter les discussions. Il peut se révéler utile de répéter l’exercice, par exemple en prévoyant des projets de texte successifs, mais dans des limites raisonnables, afin que le processus soit rentable et trouve une conclusion! (Troisième étude de cas – Canada)

§2.7 Organiser des ateliers nationaux et locaux sur la Politique pour les zones humides

96. Dans plusieurs pays, des ateliers rassemblant les principaux intéressés se sont révélés très utiles pour parvenir à un consensus concernant la Politique nationale pour les zones humides. Leur but peut être de parvenir à une compréhension commune des questions liées à la conservation et à la gestion des zones humides, d’identifier les obstacles et les problèmes y relatifs et de proposer des solutions. Ces ateliers peuvent se tenir à plusieurs niveaux. Dans certains cas, des réunions locales et informelles seront indispensables, les membres des petites communautés étant souvent intimidés par les réunions centralisées plus importantes, ou ne pouvant pas s’y rendre. Dans d’autres cas, il conviendra plutôt d’organiser une réunion de travail plus formelle.

97. L’objectif est d’orienter la formulation des concepts et l’optique globale d’une Politique pour les zones humides. Il s’agit aussi d’offrir un forum pédagogique, durant lequel on discutera de la conception du matériel à prévoir en fonction du niveau et de la complexité des questions, ainsi que des intérêts et des compétences des participants, du niveau local au niveau national. Ces ateliers visent à aider le(s) gouvernement(s) du pays à rédiger et mettre en œuvre une politique efficace pour les zones humides dans leurs juridictions respectives. Les atouts de ce type d’ateliers sont examinés ci-après.

98. L’intérêt du gouvernement fédéral ou national et son engagement à diriger l’élaboration d’une Politique nationale pour les zones humides (ou, dans certains pays, un ensemble de politiques «état par état») peuvent donner un élan considérable à un tel atelier. Des orientations doivent être données sur la formulation des prises de position et l’atelier peut jouer un rôle important à cet égard, compte tenu du large éventail d’organisations gouvernementales et/ou non gouvernementales et de groupes d’intérêts qu’il rassemble.

99. Une autre fonction d’un tel atelier consiste à offrir un centre de liaison pour les discussions sur les questions d’occupation des sols et autres sujets d’intérêt communautaire liés aux ressources des zones humides. Dans un contexte national, ces discussions peuvent se dérouler entre le gouvernement national, l’industrie, des organisations non gouvernementales nationales, et d’autres niveaux de gouvernement, provincial et d’état. À l’échelon local, l’atelier peut rassembler des représentants des organisations communautaires et du gouvernement local, en coopération avec un organisme national. Les consultations peuvent être menées par un Comité national pour les zones humides (voir 2.2, ci-dessus).

§2.8 Créer un Groupe de rédaction de la Politique pour les zones humides

100. L’organisme responsable désigné doit assumer la rédaction des avant-projets de la Politique et des autres documents de consultation et d’information. On établira un groupe restreint de personnes connaissant bien le sujet, possédant les ressources nécessaires pour produire un rapport et les compétences rédactionnelles voulues. Certaines d’entre elles pourront aussi mener le dialogue avec les principaux intéressés et les groupes de consultation. Ce groupe pourra s’appuyer sur d’autres organismes et secteurs qui mettront temporairement à sa disposition un certain nombre de collaborateurs pour l’aider à établir un Groupe de rédaction. Le travail se fera à la lumière des résultats des consultations nationales. Le mandat du Groupe de rédaction prendra fin lorsque la rédaction de la Politique sera achevée. Certaines personnes seront appelées à faire de nombreux déplacements à travers le pays et ne rencontreront les autres membres du Groupe qu’à l’occasion des réunions périodiques. Il faut savoir que des déplacement trop nombreux reviennent cher et peuvent devenir une charge pour les personnes concernées. Le large éventail de compétences et de connaissances scientifiques, politiques et décisionnelles des membres du Groupe sera très utile à la préparation de l’avant-projet de Politique.

101. Il serait utile qu’un membre au moins du Groupe de rédaction ait travaillé pour un organisme de l’administration centrale, et connaisse parfaitement les rouages propres au(x) service(s) administratif(s) chargé(s) de diriger l’opération.

§2.9 S’assurer un appui politique pour les étapes suivantes

102. À chaque étape (c’est-à-dire les principaux avant-projets), on pourra mettre à profit l’interaction avec des hauts fonctionnaires gouvernementaux ainsi que la publication de communiqués de presse au niveau du ministre, du premier ministre ou du président, pour démontrer que le gouvernement soutient la procédure en cours et, au bout du compte, son adoption. Les communiqués de presse ou les discours politique du ministre ou du chef de gouvernement (premier ministre, etc.) sont autant d’outils qui permettent de faire savoir que le gouvernement s’engage à mener à terme l’élaboration de la Politique et à la soutenir financièrement si elle convient, ce dans un délai fixé à l’avance.

103. Tout au long de ce processus, le ministre responsable de l’élaboration de la Politique devrait entretenir des contacts réguliers avec les autres ministres, ainsi que leurs départements et leurs services. Ses collaborateurs devraient s’attacher à les tenir informés et faire en sorte qu’ils les soutiennent, afin de garantir la bonne diffusion du document jusqu’au niveau du Conseil des ministres. Pour que la politique soit adoptée, il est essentiel de tenir compte, le plus vite possible, des préoccupations exprimées par les ministres durant ces consultations.

§2.10 Calendrier

104. Comme indiqué plus haut, le facteur temps est important dans l’élaboration d’une politique pour les zones humides. Toutes les étapes du processus nécessitent une compréhension et un engagement raisonnables en termes de temps. Il convient, dès le début, de prévoir et de planifier judicieusement le temps que le personnel devra consacrer pour mener ce processus à terme. On établira à cet effet (en prévoyant une mise à jour régulière) un organigramme détaillé pour la rédaction, ainsi que pour les réunions et les consultations interorganisations à prévoir jusqu’à l’annonce prévue de la Politique par le gouvernement.

105. Une fois adoptée, il faut encore prévoir du temps pour l’introduction de la Politique, qui ne doit pas devenir un document statique et dépassé. Une clause régularisée portant sur la révision et la réhomologation peut faciliter la mise à jour et l’apport de nouveau matériel à la Politique. La mise en œuvre de la Politique doit donc suivre un plan de travail et un calendrier précis des mesures à prendre et des résultats escomptés.

§2.11 Achever les consultations et préparer des projets de politique supplémentaires

106. À chaque fois qu’un nouveau projet de Politique est terminé, une série limitée de consultations peut se révéler utile ou être juridiquement requise. Ces projets successifs seront ou non soumis au public et/ou aux organismes non gouvernementaux pour examen. D’autres consultations avec les ministères concernés et des secteurs ayant émis des préoccupations sont également à prévoir. De nouvelles versions du texte devront être élaborées à la lumière de ces consultations, de conseils juridiques et des réponses aux orientations et aux vœux du gouvernement.

§2.12 Formuler un mémorandum à l’adresse du Conseil des ministres

107. Une fois que toutes les consultations avec les autres ministères sont terminées, le système gouvernemental du pays concerné décidera de la suite à donner. Dans certains pays, il conviendra d’adresser un mémorandum officiel au Conseil des ministres, un livre blanc ou d’autres documents, en respectant le mode de présentation officiel; ce document sera entériné par tous les ministres, en concertation avec des experts confirmés et des administrateurs de leurs départements respectifs. L’adoption par le parlement, la promulgation d’une nouvelle législation ou la création d’un amendement constitutionnel sont autant de formes d’approbation au niveau national, qui varient selon le système national de gouvernement. Manœuvrer avec précaution au niveau politique permettra d’éviter les conflits lors de l’examen ultime par le Conseil des ministres et facilitera l’adoption du document, le couronnement d’un effort qui aura parfois duré plusieurs années.

§2.13 Approbation du gouvernement, annonce officielle

108. Une fois que le Conseil des ministres (ou le président) a donné son approbation, l’organisme responsable peut envisager des stratégies de communication pour l’annonce publique de la Politique par le gouvernement, par exemple en organisant une manifestation à cet effet. Il s’agit aussi de prévoir un nombre suffisant de copies pour distribution à court et à long terme, des communiqués et des conférences de presse, des entretiens à la radio et la télévision, des articles dans la presse à grande diffusion et des réunions avec un certain nombre de partenaires en vue de la mise en œuvre de la Politique. Tout ce matériel de communication doit être concis, facile à comprendre et bien présenté.

§III. ORGANISATION DU DOCUMENT DIRECTIF

§3.1 Les différentes rubriques du document de la Politique

109. Une Politique nationale pour les zones humides peut contenir certaines (ou la totalité) des rubriques suivantes:

• Rappel des faits - contexte historique, récapitulatif des mesures prises;
• Avant-propos - comment en est-on arrivé là et pourquoi, l’engagement du Gouvernement;
• Vue d’ensemble - un aperçu des ressources des zones humides nationales et de leurs valeurs économiques/sociales et écologiques;
• Rôle du gouvernement national - dans le contexte de la juridiction constitutionnelle et des autorités de planification;
• Rôle des partenariats - avec d’autres niveaux de gouvernement, des organisations non gouvernementales et le secteur privé;
• Définitions - des zones humides et des termes utilisés;
• But de la Politique - bref et compatible avec les objectifs de développement durable et de conservation de la diversité biologique;
• Principes directeurs - par exemple, reconnaissance des parties prenantes et aspirations du gouvernement, besoins des populations locales et des propriétaires fonciers, préoccupations mondiales et besoins locaux;
• Objectifs particuliers - cinq objectifs constitue un nombre raisonnable;
• Stratégies politiques - 10 à 15 stratégies suivies par des lignes d’action, adaptées aux besoins nationaux.

§3.2 But(s) et principes

110. La Politique comportera un ou plusieurs exposé(s) simple(s) et concis de buts et de principes compatibles avec les autres Politiques nationales et le contexte culturel. Nombre de politiques pour les zones humides élaborées à ce jour présentent un tel exposé. Le libellé varie d’un pays à l’autre mais s’articule autour de deux thèmes: la garantie d’une utilisation durable des zones humides nationales pour le bien des générations actuelles et futures et l’importance de leur conservation pour le bien-être écologique et économique de la nation.

111. Quant aux principes, il s’agit essentiellement de déclarations d’engagement précisant la façon dont le gouvernement envisage ses responsabilités à l’égard de la mise en œuvre de la Politique nationale pour les zones humides, conformément à la juridiction constitutionnelle et aux pratiques culturelles du pays. Il convient de prévoir huit à dix principes rédigés de façon aussi concise que possible. L’un de ces principes pourra être le fait qu’aucune mesure gouvernementale appliquée par le truchement de cette Politique ne portera atteinte aux droits des gouvernements provinciaux ou des états de la nation et que ces mesures garantiront une collaboration avec eux. On pourra prévoir un principe similaire concernant les populations aborigènes ou autochtones et les collectivités locales. Les principes peuvent faire état des liens existant entre la Politique et l’engagement du gouvernement vis-à-vis du développement durable, de l’environnement ou de la conservation de la diversité biologique.

§3.3 Les objectifs d’une Politique nationale pour les zones humides

112. Souvent appelés à devenir «l’image de marque» de la Politique, ces objectifs devront s’articuler autour de plusieurs concepts clés. On pourra prévoir une liste d’objectifs (on en compte cinq à dix dans plusieurs Politiques nationales pour les zones humides adoptées à ce jour), sachant qu’ils seront tous d’égale importance dans l’annonce de la Politique. Cependant, la mise en œuvre pratique de la Politique pourra faire apparaître qu’un ou deux seulement de ces objectifs suscitent réellement l’attention du public. Par exemple, l’annonce par le Canada de sa politique fédérale relative aux zones humides, en 1992, contenait sept objectifs axés sur le maintien des fonctions des zones humides, les plans d’occupation des sols en rapport avec les zones humides, une perte «zéro» pour les fonctions des zones humides situées sur les terres fédérales, l’amélioration et la remise en état des zones humides, la protection des sites d’importance nationale, l’atténuation des impacts de toutes les activités fédérales sur toutes les zones humides du pays, et l’utilisation rationnelle des ressources des zones humides. En fin de compte, l’aspect le plus remarqué de cette Politique fut incontestablement l’objectif de «perte zéro».

113. Lors de l’élaboration d’une Politique nationale pour les zones humides, les objectifs ci-après seront envisagés:

• Veiller à ce qu’une Politique nationale pour les zones humides ainsi que tout programme formulé à ce titre soient liés à d’autres politiques relatives aux sols, à l’eau, à l’air, à la conservation des espèces sauvages ainsi qu’au développement économique, afin de garantir l’utilisation rationnelle des zones humides du pays et de remplir les engagements internationaux en matière de conservation des zones humides.

• Promouvoir les mesures visant à enrayer la destruction des zones humides nationales et encourager leur remise en état, tout en préservant leur intégrité et leur diversité génétique et en veillant à ce que la jouissance et l’utilisation économique des zones humides soient durables.

114. Un atelier rassemblant les principaux intéressés (voir 2.7, plus haut) permettra d’étudier les moyens de promouvoir ces objectifs et de les mettre en pratique aux différents niveaux de gouvernement - fédéral, provincial (d’état), territorial et municipal - en appliquant une série de stratégies de mise en œuvre.

§3.4 Stratégies de mise en œuvre de la Politique

115. La Politique devrait comprendre des stratégies de mise en œuvre spécifiques, privilégiant des domaines clés représentatifs des priorités gouvernementales tout en encourageant un degré de coopération et de participation suffisant de la part d’autres groupes d’intérêts. Une stratégie peut couvrir différents thèmes, comme le montre la liste ci-après, qui est loin d’être exhaustive et ne constitue qu’un cadre général.

116. Il conviendra d’approfondir les liens entre ces stratégies et d’autres initiatives de Politiques nationales concernant l’eau, la diversité biologique et le développement durable. Certaines Politiques nationales pour les zones humides incluront des thèmes qui ne figurent pas sur la liste présentée ci-dessous. Le paragraphe 3.5 examine différents thèmes choisis par quelques gouvernements pour leur Politique nationale relative aux zones humides. La discussion ci-après porte sur une sélection de huit thèmes parmi tous les thèmes possibles qui peuvent être inclus dans une Politique nationale.

I. Créer des objectifs communs pour la conservation des zones humides en élaborant et en coordonnant les politiques fédérales, provinciales (d’états), territoriales et municipales relatives aux zones humides; et relier ces dernières à d’autres politiques sur les sols, l’eau, l’air, la conservation des espèces sauvages, et le développement économique pour que la conservation des zones humides fasse partie intégrante d’un plan national global d’aménagement du territoire.

• Reconnaître que les zones humides sont constituées à la fois de terre et d’eau.

• Préciser les responsabilités juridictionnelles et juridiques du gouvernement (à tous les niveaux) à l’égard des zones humides, notamment de type intertidal et marin.

• Associer les initiatives gouvernementales et les politiques ou lignes directrices existantes (par exemple, politique agricole fédérale, provinciale et d’état, politique sur les habitats des poissons, sur la gestion des oiseaux d’eau et des limicoles, accords sur la foresterie et le secteur agro-alimentaire) à la conservation des zones humides.

• Établir, au sein de chaque province, état ou territoire, une procédure ou des voies de communication afin que les recommandations politiques puissent être traduites pour tous les organismes participant à la prise de décision sur l’occupation des sols au niveau local.

• Inciter tous les états, provinces et territoires à élaborer une politique ou une stratégie globale de conservation des zones humides.

• Faire en sorte que la conservation des zones humides fasse partie intégrante des stratégies nationales de conservation (par exemple protection des eaux et diversité biologique).

• Mettre au point des pratiques exemplaires et des directives concrètes pour la gestion des zones humides bénéficiant d’un statut de protection.

• Tirer un meilleur parti des accords relatifs à la conservation et au développement durable, ainsi que des modèles de politique pour les zones humides établis par d’autres pays, en tirant des exemples du Concept Ramsar d’utilisation rationnelle.

II. Améliorer la coordination et la communication entre les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux.

• Désigner, au niveau national (et, s’il convient, aux niveaux provincial, des états et territorial), des organismes responsables ayant un mandat général pour la gestion des ressources naturelles, pour orchestrer la coordination et la communication concernant les zones humides.

• Mettre au point une méthode structurelle pour la mise en œuvre coordonnée de programmes nationaux sur les zones humides susceptibles d’encourager des actions concrètes en faveur des zones humides, par exemple, par le truchement d’un Secrétariat ou d’un Comité national pour les zones humides.

• Établir un forum de communication national sur la conservation des zones humides afin de systématiser les références ainsi que les données écologiques sur les zones humides, et établir un centre d’échange d’information.

III. Reconnaître et encourager le rôle et les efforts des communautés locales et des organisations non gouvernementales en matière de conservation des zones humides; les communautés locales et les ONG de toutes disciplines peuvent jouer un rôle important dans l’élaboration et la mise en œuvre de programmes de conservation des zones humides.

• Fournir à ces groupes des ressources financières pour les aider à élaborer des politiques et/ou programmes venant s’inscrire dans une stratégie de conservation des zones humides.

• Faciliter toute initiative d’appel de fonds en faveur de la conservation des zones humides.

• Promouvoir les projets menés en partenariat avec des communautés locales et des organisations non gouvernementales locales, nationales et internationales compétentes en matière de zones humides.

• Faciliter le rôle du secteur privé dans la gestion avisée, non réglementaire et librement consentie des ressources des zones humides et en tant que partenaire dans les projets de conservation menés avec des communautés locales, le gouvernement local et des ONG de l’environnement.

IV. Coordonner et rationaliser les programmes gouvernementaux afin de réduire au minimum leurs effets défavorables sur les zones humides et d’encourager la conservation des zones humides; et créer des programmes incitant les propriétaires fonciers et les organismes de conservation à maintenir les zones humides dans leur état naturel.

• Identifier tous les programmes gouvernementaux qui ont un impact sur les zones humides et évaluer leur influence sur les zones humides et les zones agricoles et forestières.

• Mettre l’accent sur l’utilisation rationnelle des ressources naturelles des zones humides et les avantages économiques qu’elles procurent aux propriétaires fonciers, en faisant participer ces derniers à la conservation des zones humides.

• Supprimer les programmes d’incitation financés par le gouvernement qui entraînent l’endiguement, le drainage ou le remblayage inutiles de zones humides.

• Veiller à ce que des études d’impact sur l’environnement soient réalisées pour les grands projets gouvernementaux et non gouvernementaux.

• Envisager des dégrèvements fiscaux en faveur des zones humides protégées, notamment par une action volontaire, au niveau local, des propriétaires fonciers; et par le biais de programmes fédéraux, provinciaux, d’état et municipaux inspirés d’exemples réussis dans d’autres juridictions.

• Développer l’utilisation de mécanismes juridiques non contraignants, notamment les accords de conservation passés avec les propriétaires fonciers, pour des sites particuliers.

• Évaluer les obligations légales et les répercussions en terme de compensation versée aux propriétaires fonciers, sur le maintien de zones humides en différentes localités.

V. Garantir une gestion et un entretien adéquats des zones humides protégées après leur désignation, acquisition et/ou maintien.