La Convención sobre los Humedales

Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales - Estudios de Caso

"Los pueblos y los humedales: un nexo vital"
7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de
la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971),
San José (Costa Rica), 10 al 18 de mayo de 1999

Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales

Estudios de Caso

Estudio de caso No. 1: FUNCIÓN DE LAS ORGANIZACIONSES NO GUBERNAMENTALES EN UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE CONSERVACIÓN DE LOS HUMEDALES

(Joseph Larson, Universidad deMassachusetts, Estados Unidos de América)

En los Estados Unidos los humedales se conservan mediante una combinación de estrategias públicas y privadas: reglamentación por el Estado, compras por organizaciones no gubernamentales (ONG) privadas, donativos voluntarios de humedales por sus dueños, cesión o contratación de los derechos a desarrollar los humedales por sus dueños y revisión de las subvenciones oficiales.

El uso de la tierra queda comprendido en el ámbito de competencia de los gobiernos estatales y locales. Las constituciones nacional y de los estados prohiben a los gobiernos imponer restricciones al uso de la tierra propiedad de particulares sin indemnizaciones financieras. Si bien el gobierno federal y algunos gobiernos estatales han adoptado la meta de "pérdidas netas nulas" respecto de los humedales, las restricciones constitucionales a la facultad del Estado de prescribir determinados usos de la tierra ha desincentivado la adopción de una Política Nacional de Humedales como las elaboradas por otros países.

La estrategia de protección de los humedales más antigua de los Estados Unidos es la adquisición de títulos sobre la tierra. Se ha incentivado a los propietarios de tierras a ceder los derechos a desarrollar los humedales por escritura a organismos públicos o a fondos fiduciarios de conservación de tierras privadas. Según este enfoque, el humedal sigue siendo propiedad privada y está sujeto al pago de los impuestos sobre el patrimonio establecidos por las autoridades locales. Sin embargo, el propietario transfiere a perpetuidad los derechos a desarrollar el humedal a entidades públicas u ONG mediante su venta o cesión sin cargo. En muchos casos la escritura de transferencia trae consigo obligaciones jurídicas permanentes a modo de protección contra ulteriores revisiones de la política de los organismos.

Las compras y donativos de humedales han sido estrategias muy importantes de protección de los humedales en los Estados Unidos desde el decenio de 1930, pero esto por sí solo no bastará para proteger los valores de los humedales. El dominio de ONG sobre humedales es una de las estrategias más importantes para garantizar la protección de los mismos en los Estados Unidos.

Cuando el Estado no es capaz de actuar con la rapidez necesaria para aprovechar posibilidades de comprar humedales a sus propietarios particulares, con frecuencia las ONG pueden actuar más rápidamente y adquirir estos sitios. La ONG puede imponer en la escritura condiciones de conservación permanentes a un comprador ulterior o reservarse derechos de supervisión a perpetuidad. La venta o enajenación sin cargo de los derechos a desarrollar se han consolidado en muchas regiones y podrían desempeñar una función importante en la conservación de los humedales.

La reglamentación de los humedales ha sido promovida como uno de los principales instrumentos para alcanzar objetivos de conservación de los mismos. Además del programa regulador, todos los estados costeros han adoptado reglamentaciones estatales de los humedales mareales. Unos 14 estados cuentan con una reglamentación de los humedales de agua dulce.

La aplicación y la eficacia de las reglamentaciones a nivel local varía muchísimo. Los estados de una misma región cuentan a menudo con programas reguladores diferentes y esto dificulta el establecimiento de programas coherentes en humedales interestatales.

Históricamente, el programa nacional de regulación de los humedales se ha aplicado en forma desigual en distintas regiones. Sin embargo, a causa de las restricciones a la capacidad del Estado de aplicar controles sobre el uso de la tierra, los programas reguladores seguirán siendo un instrumento importante en los Estados Unidos, pero puede que esto sea poco aplicable en otros países.

La reglamentación de los humedales prescribe que toda persona natural, empresa privada o agencia pública debe obtener permiso de un organismo gubernamental antes de alterar un humedal, lo que suele hacerse mediante desecación o relleno. El primer programa de restricciones en los humedales se inició a nivel local en el estado de Massachusetts cuando, a pedido de las comunidades costeras locales, el estado instituyó reglamentaciones que pusieron fin a la destrucción de las marismas mareales en dicho estado. Los miembros de las comunidades reconocieron que las marismas eran criaderos y fuentes de alimentos clave de crustáceos y peces marinos para la alimentación capturados localmente, que eran importantes para la economía local. Los tribunales apoyaron la reglamentación sin indemnización para los propietarios de las marismas por motivos de protección del bienestar público.

Con el tiempo, la protección de hábitat importantes de peces y otras especies de flora y fauna silvestres ha venido siendo objeto de una mayor aceptación jurídica como objetivo público de la regulación de los humedales en los Estados Unidos. El grado de aceptación de las reformas de las políticas de control de las inundaciones, seguros contra inundaciones y socorro en casos de desastre también está empezando a aumentar. Éstas son promisorias en lo que atañe a los humedales de llanuras de inundación de los grandes sistemas fluviales y consagran principios objeto de una amplia aplicación donde quiera que los usos de dichas llanuras por el ser humano no sean compatibles con las grandes inundaciones periódicas.

Dado que históricamente la agricultura ha sido una de las principales causas de la destrucción de humedales en los Estados Unidos, las subvenciones oficiales a los agricultores en apoyo de determinados cultivos y la adopción de prácticas de tratamiento de las tierras han sido cuestiones cruciales en los esfuerzos para proteger los humedales en los Estados Unidos. Se está prestando más atención a la reforma de las políticas de subvencionar cultivos y al fomento de prácticas de uso de la tierra revisadas a fin de reducir los impactos desfavorables de la agricultura en la conservación de los humedales.

Estudio de caso No. 2: IDENTIFICAR A LOS INTERESADOS DIRECTOS EN UNA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES

(Nadra Nathai-Gyan, Dependencia de Especies Silvestres, Gobierno de Trinidad y Tabago)

Si bien la preparación de la Política Nacional de Humedales de Trinidad y Tabago se percibió como una de las principales obligaciones para aplicar la Convención de Ramsar en el plano nacional, fue impulsada por el debate de gran resonancia en torno a la destrucción del pantano de Nariva, el único sitio Ramsar del país. Esta cuestión adquirió importancia nacional e internacional y fue encabezada y sostenida por varias organizaciones con inclusión de: (a) la División Forestal de la Dependencia de Vida Silvestre (la Autoridad Administrativa Nacional de la Convención de Ramsar), (b) el Pointe a Pierre Wildfowl Trust (una NGO que se ocupa principalmente de cuestiones concernientes a los humedales; c) personas interesadas afiliadas a otras ONG; (d) grupos de usuarios de la zona de Nariva; y (e) miembros sensibilizados del público en general. El empleo eficaz y el apoyo de los medios informativos escritos y electrónicos complementó a este conjunto de interesados directos ("stakeholders").

Este proceso dio lugar a una determinación natural de los interesados directos por un organismo de dirección global, el Comité Nacional de Humedales (CNH). Algunos de los organismos y personas que intervinieron en la "cuestión" del pantano de Nariva eran miembros del CNH y por ende aportaron su experiencia y sus conocimientos especializados a la redacción de un primer borrador de la Política Nacional de Humedales a fin de que los interesados directos hicieran contribuciones. Algunos interesados directos clave participaron activamente en la redacción de este borrador. Un aspecto importante que cabe destacar es que a la hora de tratar de obtener aportaciones de los interesados directos, un documento consolidado de algún tipo es necesario para focalizar los debates y facilitar contribuciones valederas.

Al racionalizar la ejecución del proceso de identificar a los interesados directos se tuvo en cuenta la definición amplia de "interesado directo", esto es , "todo aquel que tienen algún interés en la cuestión", y se aplicaron dos estrategias. La primera fue una consulta nacional para involucrar a los miembros del público interesados, los organismos y ministerios competentes, las ONG, las instituciones académicas y los grupos de usuarios clave. El proyecto de política fue presentado a este auditorio por miembros del CNH y luego hubo un debate estructurado (antes de la reunión se habían enviado ejemplares a todos los participantes). El apoyo ministerial, expresado en un discurso principal, puso de relieve la consagración del Gobierno a esta empresa.

Después de esta consulta nacional quedó en evidencia que las comunidades asentadas cerca de las zonas de humedales, la mayor parte de las cuales dependían en gran medida de los recursos de las mismas, habían hecho insuficientes aportaciones. Diversos factores, incluidos los sociales y económicos, las habían mantenido alejadas de este contexto solemne. De ahí la decisión del CNH de encargar a los miembros familiarizados con las comunidades que sostuvieran más consultas en dicha zonas. Esta serie de consultas locales se llevó a cabo con determinación y se anunció por medio de carteles colocados en lugares estratégicos en las comunidades. Las reuniones cobraron un carácter informal y después de unas presentaciones sencillas se invitó a los asistentes a formular sus comentarios, incluidos los de naturaleza aparentemente marginal. Fue interesante observar que las preocupaciones expresadas contribuían a confirmar la pertinencia de los objetivos de la política.

La importante lección de esta experiencia fue que los interesados deben participar a todos los niveles, que el carácter de la participación debe adaptarse al medio de que se trate y que no se han de escatimar esfuerzos para incorporar a los principales interesados en la red.

Estudio de caso No. 3: CONSULTAS PARA ELABORAR UNA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES

(Clayton Rubec, Departmento de Medio Ambiente, Gobierno del Canadá)

El Gobierno del Canadá empezó a elaborar la Política Federal de Conservación de los Humedales a principios de 1987. De entrada se consideró la amplitud de las consultas con los interesados de todo el país. El primer paso fue consultar a las organizaciones no gubernamentales en el marco de un Seminario Consultivo Nacional celebrado en febrero de 1987. Este encuentro reunió a 25 representantes de organizaciones ambientalistas nacionales y grupos de usuarios de recursos de los humedales, tales como cazadores con trampas, agricultores y aficionados a la pesca deportiva. El informe de esta reunión se publicó y entregó directamente a algunos ministros del Gobierno Federal y de los gobiernos provinciales. En él se trazó un curso de acción que el Gobierno Federal empleó como orientación para llevar a la práctica los resultados de las consultas. Más tarde, en una reunión del Comité de Uso de la Tierra en la que participaron representantes de alto nivel de los gobiernos federal, territoriales y provinciales, se elaboró un documento en que se especificó cómo se instituirían políticas de humedales en las distintas jurisdicciones y de esa manera se reconoció que hacía falta un conjunto de políticas más bien que un único documento nacional.

A finales de 1987 funcionarios del Gobierno Federal redactaron una primera versión preliminar de la política federal e iniciaron una serie de reuniones informativas, en las que participaron funcionarios de la sede central, así como de las oficinas regionales de Environment Canada y de algunos organismos federales. Estas reuniones contribuyeron a focalizar el proyecto de política y a revisar su extensión y su grado de complejidad. Se preparó un segundo proyecto que sirvió de base para un proceso de consultas en todo el país.

El Gobierno Federal reconoció que podía sostener consultas a tres niveles: (i) interministerial, (ii) de organizaciones intergubernamentales y organizaciones nacionales ambientalistas/de usuarios; o (iii) del público en general. Habida cuenta de que la Política Federal no podría influenciar directamente las decisiones sobre uso de la tierra por ningún terrateniente del Canadá toda vez que su ámbito de aplicación abarcaría únicamente la ordenación de las tierras federales y las sometidas a la jurisdicción federal, se optó por sostener consultas limitadas. Se comprobó que esto era menos complicado y menos oneroso desde el punto de vista de los gastos de viaje y de funcinarios/hora y que se correspondía con los recursos disponibles para sostener las consultas.

En un período de seis meses entre 1988 y 1989 se organizaron 18 reuniones con organismos federales y provinciales en las 12 capitales y otras ciudades del Canadá. Para estas reuniones se preparon versiones en francés e inglés de una presentación general con diapositivas concebida por profesionales en que se resumió la Política propuesta e incluyó una serie de preguntas y respuestas normalizadas. En la mayor parte de los casos, dos integrantes del grupo federal encargado de las consultas asistieron a cada reunión, uno encargado de las presentaciones y el segundo de grabar los comentarios y las preguntas. Unas pocas reuniones sólo contaron con la asistencia de un integrante del grupo, particularmente en el caso de las celebradas en los territorios septentrionales, que suponían mayores gastos.

Se celebraron reuniones, se intercambiaron cartas y se sostuvieron conversaciones telefónicas con representantes de 36 organizaciones no gubernamentales y 20 asociaciones de usuarios/industrias. Se hicieron presentaciones en reuniones federales tales como la Conferencia Annual de la Oficina de Bienes Raíces del Consejo de Hacienda y de la Comisión Interdepartamental Federal de Aguas. En cada reunión se distribuyeron materiales bilingües impresos a todos los participantes. El Grupo de Consulta se desplazó en avión a muchos sitios para hacer estas presentaciones en las reuniones citadas. Los preparativos locales fueron complicados e hizo falta asistencia para determinar los lugares, conseguir locales y cursar invitaciones a funcionarios clave de muchos organismos.

Una tercera versión preliminar de la Política estuvo lista a principios de 1990 y en ella se recogieron las observaciones y preocupaciones expresadas en las consultas a propósito de la segunda versión. Se contrató a un redactor profesional de políticas con experiencia en el Consejo Privado para que redactara esta tercera versión a fin de mejorarla con vistas a su presentación al Consejo de Ministros Federal. A continuación el proyecto se envió de nuevo a los organismos que resultarían afectados por la aplicación de esta Política. Las conversaciones giraron en torno a los recursos y estrategias de aplicación y el paso final, esto es, la redacción de un proyecto complementario dirigido a la Comisión de Hacienda.

A finales de 1991 la Política se distribuyó a los departamentos federales para que la sometieran a un examen final como parte de una Iniciativa Gubernamental en pro del Medio Ambiente y un Memorándum dirigido al Consejo de Ministros, denominado Plan Verde. La Política se adoptó en diciembre de 1991 y, por último, después de nuevas consultas entre organismos sobre posibilidades de comunicación apropiadas, fue anunciada públicamente por el Ministro de Estado para el Medio Ambiente en marzo de 1992.

Estudio de caso No. 4: LAS POLÍTICAS DE HUMEDALES EN UN ESTADO FEDERAL

(Bill Phillips, Oficina de Ramsar, antes con el Departamento de Medio Ambiente de Australia)

En los países con un sistema federal de gobierno la elaboración de instrumentos de política eficaces concebidos para garantizar la conservación y el uso racional de los humedales plantea un reto particularmente difícil. En el caso de Australia, como en la mayor parte de los demás Estados federales, la ley encarga la función de manejo/gestión corriente de los recursos hídricos y de los suelos a los gobiernos provinciales. Por tanto, cuando Australia decidió hacerse eco de las orientaciones de la Convención sobre los Humedales e idear una óptica nacional respecto de la política de humedales, debió velar por que participaran todas las jurisdicciones estatales y territoriales, así como el Gobierno Federal.

Cuando el Gobierno nacional de Australia instituyó su Política de Humedales del Gobierno del Commonwealth de Australia el Día Mundial de los Humedales en 1987, una de las ocho jurisdicciones contaba ya con una política parecida, a saber, la de New South Wales. La política de humedales del Gobierno Federal comprende seis estrategias, una de las cuales se denomina "Actuar en asociación con los gobiernos estatales/territoriales y locales" y una de sus prioridades es "actuar en cooperación y asociación con los gobiernos estatales/territoriales a fin de ayudarles a elaborar políticas o estrategias de humedales en su jurisdicción".

Desde entonces, el Gobierno australiano ha venido alentando a las jurisdicciones estatales y territoriales a preparar políticas de humedales complementarias de la del gobierno nacional y apoyándolas en este sentido. El Gobierno de Australia Occidental adoptó una política estatal de humedales a finales de 1997. El Gobierno de Victoria ha adoptado una Estrategia de Biodiversidad de ámbito estatal que comprende una sección que trata específicamente de los humedales. Además, cuatro jurisdicciones se hallan en distintas etapas de preparación de políticas –el Territorio Septentrional y los estados de Queensland, Australia Meridional y Tasmania. Por tanto, sólo falta que el Territorio de la Capital Australiana siga el ejemplo del gobierno nacional y de las otras siete jurisdicciones.

Se pueden sacar varias enseñanzas de este caso. Fue importante que el Gobierno del Commonwealth diera un ejemplo de liderazgo a los gobiernos provinciales adoptanto su propia política de humedales. Dado el amplio espectro de cuestiones a que se refiere, esta Política sirve de modelo. El Gobierno del Commonwealth consultó a los gobiernos provinciales durante la elaboración de su propia política, lo que fue igualmente importante. Esto se reconoce en el texto relativo a la acción en asociación con estas jurisdicciones.

Una vez adoptada la Política de Humedales del Commonwealth, el proceso de alentar a las demás jurisdicciones a que adoptaran políticas propias se impulsó en parte por medios políticos y en parte con medios financieros. Australia cuenta con un Consejo de Ministros de Medio Ambiente integrado por el Ministro del Gobierno Federal y los de los gobiernos provinciales que se reúne periódicamente para examinar y acordar acciones colectivas. Este foro ha respaldado la elaboración de un marco complementario de políticas de humedales. Un Grupo de Trabajo que se ocupa de la aplicación de la Convención de Ramsar está trabajando en la elaboración de un enfoque nacional. Se confía en que cuando se celebre la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes en mayo de 1999, Australia cuente con un conjunto completo de políticas de humedales compuesto de la del Gobierno del Commonwealth y las de las ocho jurisdicciones provinciales.

El Gobierno del Commonwealth ha instituido también un programa importante para financiar la conservación de la biodiversidad y la ordenación de los recursos naturales (el National Heritage Trust), por conducto del cual está desembolsando fondos para proyectos sobre el terreno a nivel de las comunidades locales, así como para la elaboración de políticas prioritarias y otras actividades por las jurisdicciones provinciales. En el marco de este programa el Gobierno del Commonwealth está prestando asistencia financiera a los ocho gobiernos provinciales para proyectos idóneos de humedales, inclusive en algunos casos para la elaboración de sus propias políticas de humedales. Este método de financiación cooperativa está contribuyendo a acelerar el proceso de elaboración de políticas. Además, está aportando a las jurisdicciones provinciales recursos que mucha falta les hacen para incrementar su capacidad y su base de conocimientos a fin de manejar/gestionar mejor los humedales.

Estudio de caso No. 5: EXAMEN DE LAS POLÍTICAS Y LEYES SECTORIALES DE HUMEDALES

(Paul Mafabi, Programa Nacional de Humedales, Gobierno de Uganda)

A menudo existen varias políticas que afectan al manejo/gestión de los humedales directa o indirectamente. La conservación y el manejo/gestión de los humedales son responsabilidades compartidas por muchas instituciones y organizaciones. La elaboración de una Política Nacional de Humedales debe tener necesariamente en cuenta los éxitos y los fracasos, así como la pertinencia de estas políticas sectoriales a fin de evitar duplicaciones. Análogamente, las políticas nacionales de humedales deben tomar en consideración la legislación en vigor que sea pertinente para los humedales a fin de garantizar que las nuevas políticas no choquen con ella.

Este examen de las políticas y la legislación en vigor se puede facilitar estableciendo una comisión interministerial encargada de dirigir el proceso de formulación de la Política Nacional de Humedales y garantizar que las cuestiones que interesen a los distintos ministerios se enuncien e integren correctamente en ella.

En el caso de Uganda se encargaron varios estudios con la finalidad específica de analizar la legislación vigente. Estos estudios determinaron que en Uganda prácticamente no existía legislación alguna que tratara directamente de los humedales como entidades. Sin embargo, en la Public Lands Act (ley relativa a las tierras fiscales) y la Public Health Act (ley de salud pública) se hacía referencia a los pantanos (sólo un tipo de humedal). En los estudios se hizo notar también que la aplicación de estas leyes no bastaba para garantizar la conservación de los humedales. Los estudios fueron cruciales para la preparación del proyecto inicial de la Política Nacional de Humedales de Uganda.

Si bien la ley por sí sola no es suficiente, es una buena base para una política específica. La inclusión de las cuestiones concernientes a los humedales en la legislación sectorial sólo es pertinente en la medida en que se relacionen con los sectores correspondientes y es posible que no refleje el carácter intersectorial de los humedales. Anteponer la legislación a la política de humedales o sustituir ésta por aquélla puede tener connotaciones negativas. En el caso de Uganda esto se debía a que históricamente la legislación se ha concebido para restringir las actividades del hombre, pero ha establecido pocos incentivos a la conservación de los humedales o ninguno.

El examen de la legislación es importante también toda vez que ayuda a determinar los aspectos negativos de las políticas que afectan a los humedales y las acciones que es necesario llevar a cabo para reformar dicha legislación. Esto puede garantizar que las nuevas leyes no entren en conflicto con las leyes vigentes o les resten eficacia. Además, el examen ayuda a determinar el mandato de las instituciones con responsabilidades sobre el manejo/gestión de los humedales.

Una vez adoptada la política, en Uganda se consideró imperativo promulgar disposiciones legislativas para respaldar su aplicación y se reconoció que éstas podían revestir la forma de una ley especial o formar parte de la legislación y las reglamentaciones generales relativas al medio ambiente. El Consejo de Ministros de Uganda aprobó lineamientos para la elaboración de disposiciones legislativas encaminadas a hacer cumplir la Política Nacional de Humedales. Al mismo tiempo, el Gobierno estaba formulando una Política Nacional de Medio Ambiente. De resultas de esto, las disposiciones relativas a la protección de los humedales se incorporaron en el National Environment Statute (ley nacional de medio ambiente). A continuación se prevé reglamentar la ley minuciosamente y aprobar los decretos y reglamentos pertinentes a nivel de los distritos y en el plano local respectivamente.

Estudio de caso No. 6: ESTRATEGIAS DE OBSERVANCIA

(Roberta Chew, Departmento de Estado, y Gilberto Cintron, Servicio de Pesca y Vida Silvestre, Gobierno de los Estados Unidos)

En los Estados Unidos de América cerca de la mitad de los 89 millones de hectáreas de humedales que otrora cubrían la zona abarcada por los 48 estados de la parte inferior del país se han perdido a contar del 1700. Si bien el índice de pérdida ha disminuido drásticamente en los últimos años, los Estados Unidos siguen sufriendo una pérdida neta de aproximadamente 40.000 hectáreas de humedales al año. Nuestro enfoque respecto de los humedales ha evolucionado con los años sobre la base de un mosaico de leyes que han facultado a organismos federales para regular las actividades privadas y gubernamentales relacionadas con las tierras que abarcan humedales.

Desde 1899 se han promulgado más de 25 leyes federales relativas a los humedales. La primera fue la Rivers and Harbors Act (ley de ríos y puertos) de 1899, a tenor de la cual hacía falta un permiso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército para dragar y rellenar y realizar otras actividades que pudieran obstruir vías navegables, incluidos los humedales. En general, estas leyes regulan: (1) las actividades realizadas en zonas designadas como humedales; (2) la adquisición de humedales mediante compra-venta o servidumbres de protección que previenen determinadas actividades, tales como el dragado y el relleno; (3) la restauración de humedales dañados o la creación de humedales; y (4) los desincentivos a la modificación de humedales o los incentivos a su protección en su estado natural. A pesar o tal vez a causa de las numerosas leyes y de la participación de 36 organismos federales, recién a finales del decenio de 1970 se hicieron esfuerzos para coordinar mejor la acción federal respecto de los humedales. El Presidente Carter aprobó dos decretos ejecutivos ordenando a los organismos federales que tomaran medidas. En el primero se ordena a estos organismos reducir al mínimo la destrucción de humedales, conservar y fomentar los beneficios de los humedales en el desempeño de sus funciones de adquisición y enajenación de tierras fiscales, y evitar nuevas construcciones en los humedales, y se les imparten orientaciones sobre la ejecución de programas que afecten al uso de la tierra, incluida la planificación del aprovechamiento del agua y los recursos de tierras conexos, y las actividades reguladoras y de consesión de licencias. El segundo decreto se concentra en la ordenación de las llanuras de inundación.

En 1989 el Presidente Bush estableció la meta nacional de "pérdidas netas de humedales nulas". Creó también el primer Equipo de Tareas Interinstitucional relativo a los Humedales, dependiente del Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente, Energía y Recursos Naturales del Consejo de Política Interior, encargado de examinar medios de alcanzar dicha meta en todo el país. Se encargó al Equipo de Tareas que: (1) diera orientaciones claras a los organismos federales para fortalecer, aplicar y hacer cumplir las medidas de protección, mantenimiento y restauración de humedales; (2) coordinar la participación de los organismos en el logro de la meta de unas pérdidas netas nulas; y (3) evaluar la labor realizada por los gobiernos federal, estatales y locales para alcanzar dicha meta a fin de determinar qué otras medidas podrían ser necesarias. En 1993, el Gobierno Clinton aprobó un plan de humedales en que se fijó la meta provisional de unas pérdidas netas nulas en los humedales que quedaban en el país y una meta a largo plazo de incrementar la calidad y cantidad de los humedales del país. En el Clean Water Action Plan (Plan de acción de agua limpia) de 1998, el Gobierno anunció una estrategia para conseguir un incremento neto de hasta 40.000 hectáreas de humedales al año a contar del año 2005. En la actualidad, el Grupo de Trabajo Interinstitucional de Política Federal de Humedales (Grupo de Trabajo de la Casa Blanca sobre Humedales) se está concentrando en las preocupaciones relacionadas con la política federal de humedales. El Grupo de Trabajo está decidido a reducir la dependencia del gobierno federal del programa de reglamentación como medio principal de proteger los recursos de los humedales y conseguir avances a largo plazo haciendo hincapié en programas no reglamentarios. En junio de 1998, se aprobó un decreto ejecutivo en que se encargó a los organismos federales que protegieran los arrecifes de coral del país en el marco de sus programas y actividades.

La reglamentación de los humedales y las medidas para hacerla cumplir seguirá desempeñando una función importante en la estrategia global de humedales de los Estados Unidos conforme el incremento de la eficacia de los programas continúe reduciendo las pérdidas. Para que se registre un incremento neto de los humedales será preciso cooperar con los propietarios de tierras y las comunidades a fin de alentar y respaldar la restauración y el fomento de los humedales, garantizando al mismo tiempo que el programa de reglamentación redunde en pérdidas netas nulas globales. Los esfuerzos federales para restaurar humedales y conseguir que los esfuerzos estatales, tribales, locales y privados redunden en progresos continuos son aspectos importantes de la estrategia. Para alcanzar la meta de unos incrementos netos será también necesario fortalecer las asociaciones de colaboración entre los programas federales y no federales.

Estudio de caso No. 7: PROCESO DE ELABORACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE HUMEDALES DE MALASIA

(Sundari Ramakrishna, Wetlands International Asia-Pacific, Malasia)

En 1995 Malasia, uno de los signatarios de la Convención de Ramsar desde 1994, recibió una subvención encaminada a facilitar la elaboración de una Política Nacional de Humedales. Esto lo supervisó el Comité Directivo Nacional de Ramsar presidido por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (MOSTE), e integrado por representantes de los organismos federales y estatales competentes, universidades, organizaciones de investigación y Wetlands International Asia-Pacific (WIAP).

En la fase inicial se examinaron y estudiaron numerosos ejemplos de políticas de humedales de otros países. Un experto canadiense en políticas de humedales fue invitado a Malasia para que hiciera una exposición sobre la elaboración de un política federal de humedales a la luz en la experiencia canadiense en la reunión del Comité Directivo Nacional de Ramsar relacionada con la elaboración de la Política Federal. Se plantearon cuestiones pertinentes a propósito de tres tipos de propiedad de los humedales: federal, provincial y privada. Se propuso un procedimiento y un marco de elaboración de la política y el Comité los hizo suyos. Se estableció un Equipo de Examen integrado por representantes de los ministerios de agricultura, silvicultura, riego y desecación, pesca, flora y fauna silvestres y parques nacionales y medio ambiente, así como del Instituto de Investigaciones Forestales de Malasia, la Dependencia de Planificación Económica, el Despacho del Ministro de Justicia, la Universidad Nacional de Malasia, el MOSTE y WIAP, y se le pidió que preparara un documento de antecedentes y un esquema de política y coadyuvara en su examen conforme evolucionara y cobrara forma.

Este documento se distribuyó a todos los organismos federales y estatales clave del país. Malasia se compone de 13 estados. En abril de 1996 WIAP y el MOSTE organizaron un Seminario Nacional sobre la elaboración del marco de la Política Nacional de Humedales. La principal finalidad del seminario era intercambiar ideas y recoger aportaciones de los diversos interesados a fin de mejorar el documento de antecedentes, que contenía tres secciones: a) Justificación de una política de humedales; (b) Enunciado de las metas, y (c) Planes de acción respecto de cada una de las estrategias propuestas. Todas las recomendaciones derivadas del seminario se incorporaron en el documento de antecedentes. Luego se celebraron seminarios consultivos en varios estados del país que habían estado insuficientemente representados en el Seminario Nacional. Los resultados de los debates se incorporaron en el documento, que fue revisado de nuevo por el Equipo de Examen.

En julio de 1997 se creó un Comité de Redacción a fin de que elaborara la política teniendo en cuenta el documento de antecedentes. El Secretario General del MOSTE designó al Director del Instituto de Investigaciones Forestales de Malasia (FRIM), para que presidiera el Comité., que estuvo integrado por representantes del propio FRIM, el MOSTE, la Dependencia de Planificación Económica Federal, el Ministerio de Riego y Desecación, el Ministerio de Medio Ambiente, la Universidad Nacional de Malasia y WIAP. El Comité se reunió en cinco ocasiones entre julio de 1987 y mayo de 1998 para formular la política. Así, el documento cobró forma y fue mejorado por los miembros con experiencia en la formulación de la Política Nacional de Biodiversidad de Malasia instituida en marzo de 1988. En junio de 1998 el proyecto de política se sometió a la consideración del Secretario General del MOSTE.

Por recomendación del Comité Nacional, se pidió al MOSTE que organizara un último Seminario Nacional para debatir el proyecto de política. WIAP y el MOSTE organizaron el seminario, que se celebró en noviembre de 1998. El proyecto se envió a los organismos gubernamentales federales, a las distintas dependencias estatales de planificación y a las ONG antes del seminario para darles tiempo de formular observaciones antes de acudir a él. En el seminario se hicieron muchas observaciones y sugerencias, que giraron en torno a la definición de "humedales"; la justificación de la Política; las funciones y los beneficios de los humedales; las principales amenazas que afectan a los humedales; la administración de los humedales; el marco legislativo; el enunciado de las metas; los objetivos y principios rectores, las estrategias y planes de acción apropiados; y el glosario de términos. Se pidió que las observaciones escritas se enviaran a la Secretaría a más tardar a finales de diciembre de 1998.

Y ahora, ¿qué? El Comité de Redacción se reunirá a principios de 1999 a fin de recoger todos los comentarios. El paso siguiente será enviar el proyecto definitivo de Política Nacional de Humedales a todas las partes interesadas, particularmente a las dependencias estatales de planificación económica. En el caso de que lo respaldaran, se presentaría al MOSTE para que lo aprobara e hiciera suyo. A continuación, el Ministro de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente presentaría la "Política Nacional de Humedales " al Consejo de Ministros de Malasia para su aprobación. Cabe esperar que esto ocurra en el futuro próximo.

Para más información, se ruega contactar: Oficina de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail ). Este texto se incluyó en el sitio Web el 4 de agosto de 1999. Dwight Peck, Ramsar.