La Convention sur les zones humides

"L’homme et les zones humides: un lien vital"
7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la
Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971)
San José, Costa Rica, 10 au 18 mai 1999

Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de politiques nationales pour les zones humides

Études de case

Première étude de cas: LE RÔLE DES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES DANS UNE STRATÉGIE NATIONALE DE CONSERVATION DES ZONES HUMIDES

(Joseph Larson, Université du Massachusetts, États-Unis d’Amérique)

Aux États-Unis, la conservation des zones humides passe par une combinaison de stratégies publiques et privées: réglementation gouvernementale, acquisition par le gouvernement et par des organisations non gouvernementales privées (ONG), donation de zones humides par des propriétaires privés à des ONG, donation ou vente des droits de mise en valeur par des propriétaires privés, et modification de subsides gouvernementaux. L’occupation des sols est considérée comme une responsabilité incombant au gouvernement d’état et au gouvernement local. Les constitutions nationale et des états empêchent les gouvernements d’imposer des restrictions à l’utilisation de terres en mains privées sans compensation financière. Bien que le gouvernement fédéral et de certains états aient adopté des objectifs «pas de perte nette» pour les zones humides, les restrictions constitutionnelles à la capacité du gouvernement de prescrire des modes particuliers d’occupation des sols ont constitué un frein à l’adoption d’une Politique nationale pour les zones humides.

La plus ancienne stratégie de protection des zones humides existant aux États-Unis est l’achat des titres de propriété. Des propriétaires fonciers ont été encouragés à transférer, par acte notarié, leurs droits de mise en valeur des zones humides à des organismes gouvernementaux ou des fonds privés pour la conservation des terres. Grâce à cette méthode, les zones humides restent en mains privées et sont génératrices d’impôts fonciers pour les gouvernements locaux. Toutefois, en les vendant ou en les cédant, le propriétaire foncier transfère définitivement tous ses droits de mise en valeur des zones humides au public ou à des ONG. Très souvent, l’acte de transfert comporte des obligations juridiques permanentes de protection contre toute modification future de la politique de l’organisme concerné. L’achat et la donation de zones humides constituent une stratégie capitale pour la protection des zones humides aux États-Unis depuis les années 30 mais ne suffisent pas à préserver les valeurs des zones humides. Aux États-Unis, l’acquisition de zones humides par des ONG est l’une des principales stratégies utilisées pour garantir leur protection. Quand le gouvernement n’arrive pas à réagir assez rapidement aux offres d’achat de zones humides en mains privées, il est fréquent que des ONG le devancent et acquièrent ces sites. Les ONG peuvent assortir l’acte de propriété de clauses permanentes de conservation pour des acheteurs ultérieurs ou encore se réserver des droits de contrôle illimités. La vente ou la donation des droits de mise en valeur se sont imposés dans de nombreuses régions et pourraient jouer un rôle déterminant dans la conservation des zones humides.

La réglementation des zones humides est devenue un instrument privilégié pour la mise en œuvre des objectifs nationaux de conservation des zones humides Outre le programme réglementaire, tous les états côtiers ont adopté une réglementation d’état des zones humides à marée. Environ 14 états appliquent aujourd’hui des réglementations pour les zones humides d’eau douce. Au niveau local, l’application et l’efficacité des réglementations sont très variables. Il n’est par rare que les états d’une même région appliquent des programmes réglementaires différents, ce qui complique l’introduction de programmes homogènes sur les bassins versants partagés par plusieurs états. Depuis qu’il est en place, le programme réglementaire national pour les zones humides se caractérise par le manque d’uniformité de son application entre les régions. Toutefois, étant donné la capacité restreinte du gouvernement de contrôler l’utilisation des terres, les programmes réglementaires sont appelés à continuer à jouer un rôle important aux États-Unis mais présentent probablement un intérêt limité pour d’autres pays.

La réglementation des zones humides exige que tout particulier, entreprise privée ou organisme public obtienne une autorisation de la part d’un organisme gouvernemental avant de modifier une zone humide, généralement par le drainage ou le remblayage. Le premier programme de restriction lié aux zones humides mis en place aux États-Unis a démarré à l’échelon local au Massachusetts lorsque, à la demande de communautés côtières locales, cet état promulgua une réglementation qui mit un terme à la destruction des marais salés cotidaux sur le territoire de l’état. Les citoyens de ces collectivités firent valoir que ces marais constituaient des zones d’alevinage et de nourrissage pour des crustacés et des poissons de mer à valeur commerciale jouant un rôle important dans l’économie locale. Les tribunaux maintinrent néanmoins cette réglementation sous prétexte de protéger l’intérêt public, sans aucune compensation pour les propriétaires des marais salés.

Avec le temps, la protection des habitats importants pour les poissons et les espèces sauvages a commencé à être mieux acceptée sur le plan juridique en tant qu’objectif public de réglementation des zones humides aux États-Unis. Les modifications des politiques relatives à la prévention des crues, à l’assurances contre les inondations et aux secours en cas de catastrophe commencent aussi à être acceptées. Cette évolution est très prometteuse pour les zones humides de plaines inondables situées dans les grands réseaux fluviaux et incarne des principes applicables partout où les modes d’utilisation des plaines inondables perturbent des phénomènes de crue importants et réguliers. L’agriculture étant un facteur historique majeur de destruction des zones humides aux États-Unis, les subventions gouvernementales versées aux agriculteurs pour soutenir certaines cultures et favoriser les pratiques de traitement des sols entravent sérieusement les efforts de protection des zones humides dans ce pays. Les États-Unis vouent une attention croissante à la modification des politiques de subventions agricoles et à l’encouragement de pratiques révisées d’utilisation des sols, afin de réduire les répercussions défavorables de l’agriculture sur la conservation des zones humides.

Deuxième étude de cas: DÉFINIR LES PARTIES PRENANTES À UNE POLITIQUE NATIONALE POUR LES ZONES HUMIDES

(Nadra Nathai-Gyan, Service de la faune et de la flore, gouvernement de la Trinité- et-Tobago)

Bien que considérée comme une obligation majeure liée à l’application de la Convention de Ramsar au niveau national, à la Trinité-et-Tobago, la préparation d’une Politique nationale pour les zones humides a revêtu un caractère urgent en conséquence du débat sur la destruction du marais de Nariva, seul site Ramsar du pays. Plusieurs organisations avaient pris fait et cause pour ce problème d’importance nationale, voire internationale, notamment: (a) le Service de la faune et de la flore, Division de la foresterie (l’Autorité administrative Ramsar), (b) le Pointe à Pierre Wildfowl Trust (une ONG qui se consacre aux zones humides), (c) des personnes intéressées, membres d’autres ONG environnementales, (d) des groupes d’usagers de la région de Nariva et (e) des particuliers sensibilisés. L’utilisation efficace et le soutien de la presse, tant écrite qu’audiovisuelle, sont venus compléter ce groupe de personnes intéressées.

Ce processus a abouti à une mobilisation naturelle des parties prenantes par un organisme responsable global, le Comité national pour les zones humides (NWC). Certains organismes et particuliers concernés par le problème du marais de Nariva étaient membres du NWC et purent puiser dans leur expérience et leurs connaissances pour rédiger l’avant-projet de Politique nationale pour les zones humides soumis aux intéressés. Certains des principaux intéressés ont d’ailleurs participé personnellement à la rédaction de ce projet. Il convient de souligner que si l’on veut mobiliser les parties prenantes, il importe de disposer d’un document de synthèse permettant d’orienter les discussions et d’obtenir des contributions plus efficaces.

Compte tenu de la définition élargie du terme «intéressé», à savoir, «toute personne intéressée par la question», et afin de rationaliser le processus de mobilisation des intéressés, deux stratégies ont été appliquées. Premièrement, une consultation nationale, visant à capter l’attention des intéressés: public, organismes et ministères, ONG, institutions universitaires et principaux groupes d’utilisateurs, durant laquelle le projet de Politique a été présenté aux intéressés par des membres du NWC, à la suite de quoi une discussion structurée a eu lieu (des copies ayant été distribuées à chacun avant la séance). Le soutien ministériel, sous la forme d’un discours liminaire, a marqué l’engagement du gouvernement vis-à-vis de cette entreprise.

Il est ressorti clairement de cette consultation nationale que la participation des communautés vivant à proximité des zones humides, pour la plupart largement tributaires des ressources locales, avait été insuffisante. Plusieurs facteurs, notamment socio-économiques, avaient contribué à les tenir à l’écart de ce contexte formel. C’est ce qui motiva le NWC à charger certains de ses membres proches de ces communautés à organiser des consultations supplémentaires à l’échelon local. Cette proposition fut prise très au sérieux par les personnes concernées et des affiches furent placardées à des emplacements stratégiques au sein des communautés. Ces réunions se sont déroulées de façon informelle: après de simples présentations, les participants furent invités à faire des commentaires, même s’ils ne leur semblaient avoir qu’un rapport indirect avec le sujet. Il fut intéressant de constater que les préoccupations exprimées ont contribué à assurer la pertinence des objectifs de la politique.

L’une des principales leçons que l’on puisse tirer de cette expérience est que les principaux intéressés doivent pouvoir participer à tous les niveaux, que la nature de leur participation doit être adaptée au contexte particulier, et que tout doit être mis en œuvre pour mobiliser un maximum de personnes.

Troisième étude de cas: CONSULTATIONS RELATIVES À L’ÉLABORATION D’UNE POLITIQUE POUR LES ZONES HUMIDES

(Clayton Rubec, Département de l’Environnement, Gouvernement du Canada)

Le Gouvernement canadien a entamé l’élaboration de la Politique fédérale sur la conservation des terres humides début 1987. Il commença par réfléchir à la portée et à la complexité des consultations à prévoir avec les principaux intéressés de l’ensemble du pays. La première mesure qu’il prit fut de consulter des organisations non gouvernementales en réunissant un Groupe de travail consultatif national et février 1987, rassemblant 25 représentants d’organisations environnementales nationales et de groupes d’utilisateurs de ressources de zones humides tels que trappeurs, agriculteurs et pêcheurs sportifs. Le compte rendu de cette réunion fut ensuite publié et remis directement aux ministres des administrations fédérales et provinciales concernées. La ligne de conduite ainsi établie aida l’administration fédérale à orienter ses consultations. Ensuite, une réunion du Comité canadien sur l’utilisation des terres, rassemblant des hauts fonctionnaires des gouvernements à l’échelon fédéral, territorial et provincial mit au point un document proposant l’établissement de politiques juridictionnelles pour les zones humides, reconnaissant ainsi qu’un ensemble de politiques était préférable à un document national.

Fin 1987, des fonctionnaires du gouvernement fédéral rédigèrent un avant-projet de Politique fédérale et entamèrent une première série de séances d’information à l’intention du personnel travaillant au siège et dans les bureaux régionaux d’Environnement Canada, ainsi que de plusieurs organismes fédéraux. Ces séances permirent de réorienter et de remanier l’avant-projet de politique, trop long et trop compliqué. Un deuxième projet fut alors préparé, qui servit de base à une procédure de consultation approfondie, de portée nationale. Le gouvernement fédéral reconnut qu’il pouvait entreprendre trois niveaux de consultations: (i) interministériel, (ii) organisations intergouvernementales et nationales environnementales/intéressées; ou (iii) grand public. Il opta pour la deuxième solution, à savoir, les consultations restreintes, ayant estimé que puisque la Politique se limitait à l’aménagement du territoire au niveau fédéral et aux régions soumises à la juridiction fédérale, elle n’influencerait pas directement les décisions sur l’occupation des sols prises à l’échelon local par les propriétaires fonciers privés. De plus, cette option était moins compliquée et moins coûteuses en termes de déplacements et de temps de travail, et était mieux adaptée aux ressources disponibles pour ces consultations.

Durant un semestre (en 1988-1989), 18 réunions furent organisées dans les 12 capitales et autres grandes villes de tout le Canada avec des organismes fédéraux et provinciaux. Une présentation audiovisuelle conçue par des professionnels, résumant la Politique proposée, fut préparée en anglais et en français, ainsi qu’un dossier type de «questions-réponses». Généralement, deux membres du Groupe de consultation fédéral participèrent à chaque réunion, l’un pour animer les présentations et l’autre pour consigner par écrit les commentaires et les questions. Pour éviter des déplacements trop onéreux, quelques séances ne furent suivies que par un seul membre du Groupe, notamment dans les régions éloignées du Nord. Des séances de consultation, une correspondance écrite et des entretiens téléphoniques furent menés avec les représentants de 36 organisations non gouvernementales et de 20 associations d’utilisateurs de ressources et associations industrielles. Des exposés furent présentés à des réunions fédérales telles que la Conférence annuelle de la Direction générale de la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor et du Comité interministériel fédéral sur l’eau. À chaque réunion, du matériel d’information en deux langues fut distribué à tous les participants. La participation à ces réunions a obligé les membres du Groupe à effectuer de nombreux voyages par avion. Étant donné la complexité de l’organisation sur place, les membres du Groupe durent se faire aider pour trouver des emplacements et des équipements, et pour adresser des invitations au personnel clé des organismes concernés.

Révisé à la lumière des commentaires et des préoccupations exprimés tout au long des consultations sur le deuxième projet, le troisième projet de Politique était prêt début 1990. Un rédacteur de politique professionnel, ayant travaillé pour le Conseil privé, fut engagé pour améliorer ce troisième projet du point de vue du style et de la présentation, avant sa soumission au Cabinet fédéral. Ce projet fut ensuite distribué aux organismes fédéraux susceptibles d’être affectés par la mise en œuvre de la Politique. Les discussions se concentrèrent sur les ressources et les stratégies d’application et sur la dernière étape, à savoir la rédaction d’un projet complémentaire à soumettre au Conseil du Trésor. Le document final de la Politique fut soumis aux départements fédéraux pour un dernier examen dans le cadre d’une Initiative environnementale du gouvernement et d’un Mémorandum adressé fin 1991 au Cabinet, intitulé le Plan Vert. La politique fut adoptée en décembre 1991 et, après plusieurs consultations interorganisations sur les possibilités de communication, elle fut annoncée publiquement en mars 1992 par le ministre d’État chargé de l’Environnement.

Quatrième étude de cas: LES POLITIQUES POUR LES ZONES HUMIDES DANS UN État fédéral

(Bill Phillips, Bureau Ramsar, ex-membre d’Environnement Australie)

Dans les pays dotés d’un système de gouvernement fédéral, l’élaboration d’instruments politiques propres à garantir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides constitue un véritable défi. Comme dans de nombreux autres États fédéraux, en Australie, ce sont les gouvernements provinciaux qui assument les responsabilités courantes en matière de gestion des terres et des ressources aquatiques. Ainsi, lorsque l’Australie décida de suivre la recommandation de la Convention sur les zones humides demandant aux Parties d’adopter une approche coordonnée au niveau national pour l’élaboration d’une politique relative aux zones humides, elle dut s’assurer que toutes les juridictions des états et territoriales, ainsi que le gouvernement (national) du Commonwealth étaient engagés dans ce sens.

Lorsque le Gouvernement national australien lança sa Politique pour les zones humides du gouvernement du Commonwealth d’Australie, à l’occasion de la Journée mondiale des zones humides, en 1997, une juridiction provinciale (sur huit) avait déjà mis en place une politique similaire: la Nouvelle-Galles du Sud. Parmi les six stratégies de la politique pour les zones humides du gouvernement fédéral, il en est une qui s’intitule «Oeuvrer en partenariat avec les gouvernements des états/territoriaux et locaux» , dont l’une des priorités est «d’œuvrer en coopération et en partenariat avec les gouvernements des états/territoriaux pour les aider à élaborer des politiques ou stratégies relatives aux zones humides pour leurs juridictions respectives.»

À partir de ce moment-là, le Gouvernement australien a encouragé et aidé les juridictions des états et territoriales à préparer des politiques pour les zones humides venant compléter celle du gouvernement national. Fin 1997, le gouvernement de l’Australie-Occidentale a adopté une politique d’état pour les zones humides. Quant au gouvernement du Victoria, il a adopté une Stratégie d’état relative à la diversité biologique, qui comprend une section particulière sur les zones humides. Quatre autres juridictions se trouvent à différents stades de préparation de leur politique, à savoir— le Territoire du Nord et les états du Queensland, d’Australie-Méridionale et de Tasmanie. Il reste encore au Territoire de la capitale fédérale à suivre l’exemple du gouvernement national et des sept autres juridictions.

L’exemple australien permet de tirer plusieurs enseignements. Il a été important que le gouvernement du Commonwealth montre la voie aux gouvernements provinciaux en promulguant sa propre politique pour les zones humides. Cette dernière sert de modèle en raison des nombreux sujets qu’elle couvre. Autre fait tout aussi important: le gouvernement du Commonwealth a consulté les gouvernements provinciaux tout au long de l’élaboration de sa propre politique. Ce fait est reconnu dans le texte relatif au travail en association avec ces juridictions.

Une fois que la Politique du Commonwealth relative aux zones humides fut adoptée, le processus visant à encourager les autres juridictions à faire de même démarra, utilisant des moyens aussi bien politiques que financiers. L’Australie possède un Conseil des ministres de l’Environnement (gouvernement du Commonwealth et gouvernements provinciaux), qui se réunit régulièrement pour discuter et décider des actions concertées. Cette instance s’est entendue sur la nécessité d’élaborer un cadre complémentaire de politiques pour les zones humides. Un groupe de travail traitant de la mise en œuvre de la Convention sur les zones humides est chargé de rechercher une approche nationale convenue.

Le gouvernement du Commonwealth a également mis en place un vaste programme de financement pour la conservation de la diversité biologique et la gestion des ressources naturelles (le Natural Heritage Trust). Ce programme permet d’allouer des fonds pour l’exécution de projets communautaires et pour l’élaboration de politiques prioritaires et autres activités menées dans le cadre des juridictions provinciales. Au titre de ce programme, le gouvernement du Commonwealth apporte une aide financière aux huit gouvernements provinciaux pour des projets en faveur des zones humides, y compris, dans certains cas, l’élaboration de leurs propres politiques pour les zones humides. Cette méthode de financement coopérative aide à accélérer la processus d’élaboration des politiques tout en offrant aux juridictions provinciales des ressources nécessaires qui leur permettent de renforcer leurs capacités et d’améliorer leurs connaissances afin de gérer plus judicieusement leurs zones humides.

Cinquième étude de cas : EXAMEN DES POLITIQUES SECTORIELLES ET DE LA LÉGISLATION RELATIVE AUX ZONES HUMIDES

(Paul Mafabi, Programme national pour les zones humides, gouvernement de l’Ouganda)

Il n’est pas rare que plusieurs politiques influencent, directement ou indirectement, la gestion des zones humides. Dans nombre d’institutions et d’organisations, la conservation et la gestion des zones humides est une responsabilité partagée. Il importe donc que l’élaboration d’une Politique nationale pour les zones humides tienne compte des réussites, des échecs et de la pertinence de ces politiques sectorielles pour éviter de faire double emploi. De même, les Politiques nationales pour les zones humides devraient tenir compte de la législation existante en matière de zones humides afin d’éviter toute incompatibilité.

L’examen des politiques et de la législation en vigueur peut être facilité par l’établissement d’un Comité interministériel chargé d’orienter la formulation de la politique et de veiller à ce que les questions intéressant les différents ministères et leurs institutions soient dûment exprimées et intégrées dans la Politique nationale pour les zones humides.

En Ouganda, une série d’études a été spécifiquement commandée sur la législation en vigueur. Ces études ont révélé qu’il n’existait pratiquement pas de législation concernant directement les zones humides en tant qu’entité, si ce n’est une référence aux marais (un seul type de zone humide) dans le Public Lands Act et le Public Health Act ( Loi sur les terres domaniales et Loi sur la santé publique). Ces études ont également révélé que l’application de ces lois était insuffisante pour garantir la conservation des zones humides et elles ont joué un rôle déterminant dans la préparation de l’avant-projet de Politique nationale pour les zones humides de l’Ouganda.

Bien qu’insuffisante en tant que telle, la législation constitue une excellent base pour une politique spécifique. Intégrer des questions liées aux zones humides dans une législation sectorielle ne présente un intérêt que dans la mesure où ces questions ont un rapport avec le secteur concerné, et ne reflète pas nécessairement la nature intersectorielle des zones humides. Le fait de mettre la législation avant ou à la place de la politique pour les zones humides pourrait être mal perçu en Ouganda car, par le passé, la législation était souvent destinée à limiter les activités humaines mais ne comportait que peu d’incitations à la conservation des zones humides, voire aucune.

La révision législative est également importante parce qu’elle aide à identifier les aspects négatifs des politiques affectant les zones humides et les mesures qui s’imposent pour y remédier. Cela permet de s’assurer que les nouvelles lois ne sont pas incompatibles avec des lois en place ou leur application. Cette révision facilite en outre la détermination du mandat des institutions exerçant des responsabilités en matière de gestion des zones humides.

Une fois la Politique adoptée en Ouganda, il apparut impératif de mettre en place une législation pour soutenir l’application de cette politique. Cette législation pouvait revêtir la forme d’un loi distincte telle qu’une loi votée par le parlement, ou s’inscrire dans un cadre législatif ou réglementaire sur l’environnement. Le Conseil des ministres de l’Ouganda a approuvé des lignes directrices pour la préparation d’une législation portant sur la mise en œuvre de la Politique nationale pour les zones humides. Simultanément, le gouvernement formulait une Politique nationale pour l’environnement., à la suite de quoi des dispositions relatives à la protection des zones humides étaient intégrées dans le document intitulé National Environment Statute. Il reste encore à établir des réglementations détaillées à l’échelon national, ainsi que des ordonnances et des règlements appropriés, respectivement au niveau du district et au niveau local.

Sixième étude de cas : STRATÉGIES DE CONFORMITÉ

(Roberta Chew, Département d’État, et Gilberto Cintron, Fish and Wildlife Service, gouvernement des États-Unis d’Amérique)

Aux États-Unis, près de la moitié des 89 millions d’hectares de zones humides qui, selon des estimations, couvraient autrefois la superficie des 48 premiers états, a été détruite depuis le 18e siècle. Bien que le rythme de destruction se soit considérablement ralenti depuis quelques années, les États-Unis continuent d’enregistrer une perte nette d’environ 40 000 hectares de zones humides par an. Notre approche des zones humides a évolué au fil des ans grâce à un éventail de lois autorisant divers organismes fédéraux à réglementer les activités privées et gouvernementales menées dans les régions qui comprennent des zones humides.

Plus de 25 lois fédérales relatives aux zones humides ont été promulguées depuis 1899. La première fut le Rivers et Harbors Act (Loi sur les cours d’eau et les ports) de 1899, qui oblige à obtenir une autorisation du Army Corps of Engineers (Génie militaire) pour le dragage, le remblayage et autres activités susceptibles d’obstruer des voies navigables, y compris les zones humides. Généralement, ces lois couvrent (1) la réglementation des activités menées dans des régions désignées en tant que zones humides; (2) l’acquisition de zones humides par l’achat ou une servitude de protection interdisant certaines activités comme le drainage et le remblayage; (3) la restauration de zones humides endommagées ou la création de nouvelles zones humides; et (4) des freins à la modification des zones humides ou des incitations à les protéger dans leur état naturel. Malgré, ou peut-être, à cause des nombreuses lois et de la participation de 36 organismes fédéraux, il fallut attendre la fin des années 70 pour que des mesures soient prises afin de mieux coordonner les efforts fédéraux en faveur des zones humides. Le Président Carter a pris deux décrets-lois pour ordonner aux organismes fédéraux d’agir. Le premier leur ordonne de réduire au minimum la destruction des zones humides, de préserver et d’accroître les avantages des zones humides en assumant leurs responsabilités lorsqu’ils acquièrent ou cèdent des terres fédérales, d’éviter de favoriser les nouvelles constructions dans les régions de zones humides, et les oriente dans l’exécution de programmes affectant l’utilisation des terres, y compris les mesures de planification, de réglementation et d’autorisation relatives à l’eau et aux autres ressources associées. Le deuxième décret-loi porte sur la gestion des plaines d’inondation.

En 1989, le Président Bush a établi l’objectif national «pas de perte nette de zones humides» et créé le premier Groupe d’étude interinstitutionnel sur les zones humides (Inter-Agency Task Force on Wetlands), relevant du Groupe de travail du Conseil de politique intérieure sur l’Environnement, l’Énergie et les Ressources naturelles (Domestic Policy Council’s Working Group on Environment, Energy, and Natural Resources), qu’il a chargé d’étudier les moyens d’atteindre l’objectif national «pas de perte nette de zones humides». Le mandat de ce Groupe d’étude était le suivant: (1) donner des orientations claires aux organismes fédéraux pour le renforcement, l’application et l’observation de la protection, du maintien et de la restauration des zones humides, (2) coordonner la participation des organismes concernés à la réalisation de l’objectif national «pas de perte nette», et (3) évaluer la mise en œuvre de l’objectif «pas de perte nette» par les gouvernements aux niveaux fédéral, des états et local, afin de déterminer les mesures supplémentaires éventuellement nécessaires. En 1993, l’Administration Clinton a publié un plan pour les zones humides qui énonçait l’objectif provisoire «pas de perte globale nette» pour les zones humides restantes du pays et un objectif à long terme, à savoir, l’amélioration quantitative et qualitative des zones humides du pays. Dans le Clean Water Action Plan (Plan d’action pour une eau salubre) de 1998, l’Administration annonça une stratégie visant à obtenir un gain net allant jusqu’à 40 000 hectares de zones humides par année, à partir de 2005. Actuellement, un Groupe de travail interinstitutions sur la Politique fédérale pour les zones humides (White House Wetlands Working Group) se concentre sur les préoccupations relatives à la politique fédérale pour les zones humides. Il s’est engagé à réduire la dépendance du gouvernement fédéral vis-à-vis du programme réglementaire comme moyen principal de protéger les ressources des zones humides et à obtenir un accroissement à long terme de la superficie des zones humides en privilégiant les programmes non réglementaires. Un Décret-loi de juin 1998 ordonne aux organismes fédéraux d’utiliser leurs programmes et activités pour protéger les récifs coralliens du pays.

La réglementation des zones humides et son application continueront à jouer un rôle important dans la stratégie globale de conservation des zones humides aux Etats-Unis à mesure que l’efficacité renforcée des programmes continuera de limiter les pertes. Pour parvenir à un accroissement net de la superficie des zones humides, il importera de renforcer la coopération avec les propriétaires fonciers et les collectivités, afin d’encourager et de soutenir la restauration et la remise en état des zones humides, tout en veillant à ce que le programme réglementaire aboutisse à des pertes nettes globales égales à zéro. Les initiatives fédérales visant à restaurer les zones humides, ainsi que les progrès enregistrés au niveau des États, des communautés autochtones, des collectivités locales et du secteur privé sont un élément essentiel de la stratégie. Pour atteindre l’objectif «gains nets en zones humides», il conviendra également de renforcer les partenariats entre les programmes fédéraux et les initiatives non fédérales.

Septième étude de cas: LA POLITIQUE DE LA MALAISIE POUR LES ZONES HUMIDES: PROCESSUS D’ÉLABORATION ET DE COORDINATION

(Sundari Ramakrishna, Wetlands International Asie-Pacifique, Malaisie)

La Malaisie, qui a adhéré à la Convention de Ramsar en 1994, a reçu des subventions de cette dernière en 1995 pour l’aider à élaborer sa Politique nationale pour les zones humides. Le processus d’élaboration est supervisé par le Comité national Ramsar, présidé par le Secrétaire général du ministère des Sciences, de la Technologie et de l’Environnement (MOSTE); ce Comité réunit des représentants des organismes fédéraux et d’État, des universités et des organismes de recherche concernés, ainsi que de Wetlands International Asie-Pacifique (WIAP).

Durant la phase initiale, nombre d’exemples de politiques pour les zones humides d’autres pays ont été examinés et étudiés. Un expert canadien en politique pour les zones humides a été invité en Malaisie pour faire un exposé à la réunion du Comité national Ramsar sur l’élaboration de la Politique fédérale sur la conservation des terres humides du Canada. Des questions pertinentes ont été soulevées concernant les trois régimes de propriété des zones humides: fédéral, provincial et privé. Une procédure et un cadre d’élaboration ont été proposés, qui ont reçu l’aval du Comité. Un groupe d’étude a été créé, rassemblant des représentants des ministères de l’Agriculture, de la Foresterie, de l’Irrigation et du Drainage, des Pêches, de la faune et des Parcs nationaux, et de l’Environnement, ainsi que de l’Institut de recherche forestière de Malaisie, de l’Unité de Planification économique, du Cabinet du Procureur général, de l’Université nationale de Malaisie, du MOSTE et de WIAP. Ce groupe d’étude était chargé de préparer un document de base et un projet de politique, ainsi que de participer à la révision de ce projet au fur et à mesure de son évolution.

Le document de base a été distribué aux principaux organismes des états et fédéraux compétents (la Malaisie compte 13 états). Un Groupe de travail national sur l’élaboration du cadre de Politique nationale pour les zones humides a été organisé par WIAP et le MOSTE en avril 1996, notamment dans le but de susciter des réflexions et des réactions au document de base afin de pouvoir l’améliorer. Ce document comportait trois chapitres: (a) Justification d’une Politique pour les zones humides, (b) Exposé des objectifs, et (c) Stratégies et Plans d’action pour chacune des stratégies proposées. Toutes les recommandations émises par ce groupe de travail ont été incorporées dans le document de base. Des groupes de travail consultatifs ont ensuite été organisés dans plusieurs états de la Malaisie qui avaient été faiblement représentés au sein du Groupe de travail national. Les conclusions de ces groupes de travail consultatifs ont été prises en compte dans le document de base, qui a ensuite été remanié par le Groupe d’étude.

En juillet 1997, un Comité de rédaction a été créé pour élaborer une Politique à la lumière du document de base. Le Secrétaire général du MOSTE a chargé le Directeur de l’Institut de recherche forestière de Malaisie (FRIM) de diriger le Comité. Ce dernier était composé de représentants du FRIM, du MOSTE, de l’Unité fédérale de planification économique, du ministère de l’Irrigation et du Drainage, du ministère de l’Environnement, de l’Université nationale de Malaisie et de WIAP. Le Comité s’est réuni à cinq reprises, entre juillet 1997 et mai 1998, pour formuler la Politique. C’est ainsi que le document prit forme, amélioré par l’expérience des membres qui avaient participé à la formulation de la Politique nationale pour la diversité biologique de la Malaisie (lancée en mars 1998). En juin 1998, le projet de Politique a été soumis au Secrétaire général du MOSTE pour examen.

Sur recommandation du Comité national, le MOSTE fut invité à organiser un Groupe de travail national final pour discuter du projet de Politique, ce qui fut fait en collaboration avec le WIAP, en novembre 1998. Le projet de Politique avait été distribué à l’avance aux organismes fédéraux gouvernementaux, aux divers services de planification économique des états, ainsi qu’aux ONG, afin de leur donner le temps de préparer leurs commentaires. Les participants firent de nombreux commentaires et suggestions sur la définition de "zones humides", la justification de la Politique, les fonctions et avantages des zones humides, les principales menaces pesant sur les zones humides, l’administration des zones humides, le cadre législatif;, l’énoncé des objectifs, les principes directeurs, les stratégies et les plans d’action appropriés et enfin, sur un lexique. Tous les commentaires devaient être transmis par écrit au Secrétariat avant fin décembre 1998.

Quelle sera la suite des événements? Le Comité de rédaction va se réunir début 1999 pour incorporer tous les commentaires dans le document final, lequel sera envoyé à tous les intéressés, notamment aux services de planification économique des états. S’il obtient leur aval, le document sera ensuite soumis à l’approbation du MOSTE. Le ministre des Sciences, de la Technologie et de l’Environnement soumettra ensuite la «National Politique sur les zones humides» au Cabinet pour approbation. Il reste à espérer que cela se fera dans un proche avenir.

Pour tout renseignement, contactez: Bureau de la Convention de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suisse (Tél. +41 22 999 0170, fax +41 22 999 0169, e-mail ). Publié le 15 octobre 1999, Dwight Peck, Ramsar.