La Convención sobre los Humedales

El Programa 21 y la Convención sobre los Humedales (1)

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  El Programa 21 y la Convención sobre los Humedales

• Estructuras de toma de decisiones e instituciones para el desarrollo sostenible
• Función de los principales grupos
• Educación, aumento de la conciencia del público y capacitación
• Océanos y mares, recursos marinos vivos y ordenación de zonas costeras
• Recursos de agua dulce
• Conservación y uso sostenible de la biodiversidad
• Convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones

1. Introducción

2. Estructuras de toma de decisiones e instituciones para el desarrollo sostenible

2.1 Introducción
2.2 Integración del medio ambiente y el desarrollo en el ámbito de las políticas, la planificación y la gestión
2.3 Provisión de un marco jurídico y normativo efectivo
2.4 Aprovechamiento efectivo de los instrumentos económicos, así como de los incentivos de mercado y otros incentivos
2.5 Establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada
2.6 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

3.1 Introducción
3.2 Poblaciones locales e indígenas
3.3 Sector empresarial e industrial
3.4 Organizaciones no gubernamentales

Organizaciones internacionales asociadas de Ramsar
Otras ONG asociadas de Ramsar
Actividades de las ONG en el plano nacional

3.5 La comunidad científica y tecnológica
3.6 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

4.1 Introducción
4.2 Educación, toma de conciencia y capacitación

Reorientación de la educación hacia el desarrollo sostenible
Aumento de la conciencia del público
Fomento de la capacitación
Programa de Promoción de Ramsar

4.3 Creación de capacidad en los países en desarrollo

Las ‘herramientas’ de creación de capacidad de Ramsar

4.4 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

5.1 Introducción
5.2 Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras, entre ellas las zonas económicas exclusivas
5.3 Protección del medio marino
5.4 Uso sostenible y conservación de recursos marinos vivos sujetos a la jurisdicción nacional
5.5 Solución de las principales incertidumbres que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático
5.6 Fortalecimiento de la cooperación y la coordinación internacionales, incluso en el plano regional
5.7 Desarrollo sostenible de islas pequeñas
5.8 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

6.1 Introducción
6.2 Lineamientos para integrar la conservación y el uso racional de los humedales en el manejo de cuencas hidrográficas
6.3 La red cada vez más extensa de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar) de ‘agua dulce’
6.4 Humedales y cuencas hidrográficas transfronterizos
6.5 Rehabilitación y restauración de humedales
6.6 Valoración de los humedales como parte de la ‘infraestructura’ de suministro de agua dulce
6.7 Lineamientos para las asignaciones de agua con fines ‘ecológicos’
6.8 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

7. Conservación y uso sostenible de la biodiversidad

7.1 Introducción
7.2 Colaboración con el Convenio sobre la Diversidad Biológica
7.3 La Lista de Ramsar de Humedales de Importancia Internacional
7.4 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

8. Ramsar, las convenciones relacionadas con la CNUMAD y la cooperación internacional

8.1 Introducción
8.2 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
8.3 Convenio sobre la Diversidad Biológica
8.4 Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África
8.5 Cooperación internacional, disposiciones institucionales, instrumentos y mecanismos jurídicos
8.6 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados

Prefacio

1. Ante la proximidad de la segunda Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, que se celebrará en Sudáfrica en 2002, es oportuno que la comunidad internacional examine los logros alcanzados por los instrumentos internacionales que contribuyen a la ejecución global del Programa 21.

2. La Oficina (secretaría) de la Convención de Ramsar sobre los Humedales ha preparado el presente informe de evaluación de las actividades de este tratado, cuyo mandato se centra actualmente en el desarrollo sostenible, a título informativo para quienes participarán en la preparación de la Cumbre Mundial en los planos nacional e internacional. Su propósito es asegurar que, a diferencia de lo ocurrido en Rio en 1992, se reconozcan plenamente la importante función que la Convención de Ramsar está desempeñado, así como las funciones que prevé y podría desempeñar en la promoción del desarrollo sostenible.

3. En términos generales el informe se ha estructurado teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible y los ‘exámenes temáticos’ propuestos que se elaborarán para poner de relieve los logros y determinar las lagunas e insuficiencias de los enfoques que se están adoptando para ejecutar el Programa 21.

4. Para ayudar a quienes están elaboranado dichos exámenes, cuando ha sido posible se han incluido datos cuantitativos para dar una idea de los progresos conseguidos en la ejecución de las acciones prioritarias.

5. El informe se basa en los 30 años de experiencia de Ramsar de promoción de su principio de uso racional y demuestra que la Convención sobre los Humedales ha alcanzado la mayoría de edad como instrumento internacional y tiene mucho que aportar en relación con todos los capítulos del Programa 21.

6. En el informe se recomiendan también para su examen por la Cumbre Mundial algunos "cambios de rumbo" de especial interés para la Convención de Ramsar. Éstos se basan en una evaluación de las lagunas y deficiencias normativas y programáticas que se aprecian en la aplicación de la Convención de Ramsar.

7. Cabe esperar que los dirigentes mundiales reunidos en Johannesburgo en 2002:

(a) tengan presente la importancia de los humedales para la sostenibilidad a largo plazo del ecosistema del planeta y para el bienestar de la humanidad;

(b) reconozcan que la Convención de Ramsar, y particularmente su Lista de Humedales de Importancia Internacional, es un instrumento útil para ejecutar un Programa 21 renovado y reorientado como resultado de la Conferencia de Rio+10; y

(c) adopten las ‘cambios de rumbo’ recomendados en este documento como parte del programa más amplio de trabajo que la Cumbre Mundial habrá de hacer suyo.

Resumen ejecutivo

8. La Oficina (secretaría) de la Convención sobre los Humedales - cuyo mandato se centra en el desarrollo sostenible - ha preparado este informe de evaluación sobre los actividades del tratado en el marco de los preparativos para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002 a título informativo para quienes participarán en la preparación de la Cumbre en los planos nacional e internacional.

9. La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas se firmó en Ramsar (Irán), el 2 de febrero de 1971 y entró en vigor en 1975. Hoy se la conoce como la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) o simplemente como la Convención de Ramsar.

10. Pese a que fue una de las primeras en emplear el concepto de desarrollo sostenible con su propio concepto de ‘uso racional’ (véase la definición en la nota a pie de página del prefacio), la Convención de Ramsar no consiguió ser reconocida como ‘herramienta’ útil para promover el desarrollo sostenible en la Conferencia de Rio en 1992. Desde entonces Ramsar ha evolucionado, madurado y alcanzado la mayoría de edad - a la sazón contaba con 70 Partes, que han aumentado a 123 en la actualidad, y espera contar con 150 para la 8a. Reunión de la Conferencia de las Partes en 2002. Esta maduración de la Convención de Ramsar ha coincidido con una mayor comprensión en el plano mundial de lo importantes que son los humedales para la ‘infraestructura’ de abastecimiento de agua dulce del planeta.

11. El rasgo mejor conocido de la Convención de Ramsar, la Lista de Humedales de Importancia Internacional, cuenta actualmente con 1.050 sitios con un área de casi 80 millones de hectáreas y su meta es que contenga 2000 sitios cuando se celebre la 9a. Reunión de la Conferencia de las Partes en Ramsar en 2005. Se ha dado amplia difusión al ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional, que se está ampliando. La Convención se está utilizando actualmente como mecanismo para promover la cooperación internacional respecto de humedales, recursos hídricos y especies migratorias compartidos. Hoy es mucho lo que Ramsar tiene que ofrecer a la promoción de los ideales del Programa 21 que examinará la Conferencia de Rio+10.

12. En términos generales el presente informe se ha estructurado alrededor de los ‘exámenes temáticos’ que se están preparando para contribuir a informar las deliberaciones en Johannesburgo. En él se ponen de relieve las numerosas contribuciones hechas por la Convención de Ramsar a la ejecución de casi 20 capítulos del Programa 21. En el informe se recomiendan también algunos cambios de rumbo prioritarios (véase más adelante) para su examen por la Cumbre Mundial de 2002. Éstas recomendaciones se basan en los 30 años de experiencia de Ramsar de promoción del uso sostenible de los recursos de los humedales.

13. Se confía en que a la luz de la información contenida en este informe los dirigentes mundiales reunidos en 2002:

(a) tengan presente la importancia de los humedales para la sostenibilidad a largo plazo del ecosistema del planeta y el bienestar de la humanidad;

(b) reconozcan que la Convención de Ramsar, y en particular su Lista de Humedales de Importancia Internacional, es un instrumento útil para ejecutar un Programa 21 renovado y reorientado; y

(c) adopten las ‘cambios de rumbo’ recomendados en este documento y resumidos más adelante, como parte del programa más amplio de trabajo que la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible habrá de hacer suyo.

14. A continuación se recomiendan algunos ‘cambios de rumbo’. Éstos reflejan la óptica de la Convención de Ramsar sobre los Humedales únicamente y no se pretende que abarquen todo el espectro de ‘cambios de rumbo’ que la Cumbre Mundial debería contemplar.

14.1 Necesidad continua de reformas jurídicas y de las políticas

Si bien saltan a la vista algunos progresos, persiste la necesidad de que los instrumentos nacionales de políticas y jurídicos se armonicen con las expectativas del Programa 21 en muchos países. Hay un número cada vez mayor de ejemplos o modelos en este sentido y cabría exhortar a la Cumbre Mundial a que halle medios de ponerlos a disposición de otros Estados más eficazmente.

14.2 Necesidad de introducir reformas fundamentales en las estructuras de gobernanza

Los hechos demuestran que para avanzar hacia el desarrollo sostenible es necesario que las Partes contemplen, caso de no haberlo hecho aún, la posibilidad de introducir algunos cambios fundamentales en sus estructuras de gobernanza, tales como:

i) el establecimiento en el seno del gobierno de un impulsor principal del desarrollo sostenible capaz de acelerar la integración de los factores sociales, económicos y ecológicos. Este impulsor podría ser un grupo de trabajo, un consejo de alto nivel o un ministerio establecido por el Presidente o Primer Ministro y dependiente de él;

ii) la descentralización o delegación del poder decisorio en el nivel administrativo más apropiado. El ‘enfoque ecosistémico’ elaborado en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) aboga por esto en su Principio 2 y descansa en el convencimiento de que los sistemas descentralizados pueden redundar a una eficiencia, eficacia y equidad mayores. Cabría instar a la Cumbre Mundial a que respalde esta meta y procure hallar recursos para agilizar la introducción de sistemas de gestión participativos en las cuencas hidrográficas más ‘estresadas’ inicialmente y luego en todas las demás; y

iii) la aplicación del enfoque ecosistémico para descentralizar los grandes fondos mundiales y establecer mecanismos más sostenibles sobre el terreno, esto es, fondos fiduciarios para sitios determinados, fondos para temas específicos, etc.

14.3 Necesidad de reformar la manera de consultar a los principales grupos

No se ha conseguido aún que los intereses de todas las partes interesadas se hagan valer sistemáticamente cuando se debaten asuntos relacionados con el desarrollo sostenible y el aprovechamiento de los recursos naturales. Cabría exhortar a los países a que revisen sus procesos consultivos para asegurarse de que permiten a los representantes de los principales grupos participar en la fijación de políticas y la planificación locales y nacionales para la gestión de los recursos naturales.

14.4 La escasa calidad de la información sobre los recursos naturales entorpece el Programa 21

A menos que los países cuenten con datos de elevada calidad que sirva de base a una planificación integrada, el grueso de los resultados ha de descansar en conjeturas y especulaciones. Si bien es posible que iniciativas en marcha tales como la Evaluación de Ecosistemas del Milenio y la Evaluación Mundial de las Aguas Internacionales sean útiles en este sentido, persiste el reto de facilitar la información a quienes la necesitan y de asegurar que sean capaces de interpretarla y aplicarla.

14.5 La educación sigue siendo una prioridad y un punto débil

Es preciso que la Cumbre Mundial aliente un espectro de acciones en la esfera de la educación. Se ha avanzado poco en la introducción de los principios de desarrollo sostenible en las corrientes de educación formal y no formal y esto requiere una alta prioridad. Según se indica en el acápite 14.1 supra, la solución estriba en parte en transferir mejor experiencias e información. La falta de compromisos relacionados con el sector de la educación en el Programa 21 está restringiendo al parecer los progresos en este ámbito y cabría tomar medidas en los planos nacional e internacional para encarar este problema.

14.6 Necesidad de un nuevo enfoque en materia de capacitación y creación de capacidad

La capacitación impartida en muchos casos no parece descansar en un conocimiento acabado de las necesidades y competencias existentes. Cabría exhortar a la Cumbre Mundial a concebir una importante iniciativa de capacitación en el marco del Programa 21 - un mecanismo centralizador de capacitación en materia de desarrollo sostenible - que aúne los expertos y recursos necesarios para subsanar estas deficiencias.

14.7 La Lista de Humedales de Importancia Internacional de la Convención de Ramsar como herramienta de desarrollo sostenible y conservación de la biodiversidad

Convendría instar a la Cumbre Mundial a reconocer que es importante que los Estados protejan y utilicen sus recursos de agua dulce y de los humedales costeros de forma racional valiéndose de la Lista de Humedales de Importancia Internacional. Se alienta a los países a ejercer su derecho soberano a designar sus humedales principales humedales de importancia internacional, entendidos como ‘herramientas’ que ayudan a satisfacer las aspiraciones en materia de desarrollo sostenible y conservación de la biodiversidad. Según preconiza la Convención de Ramsar, estos humedales pueden llegar a formar una red mundial de sitios de ‘demostración’ con vistas al desarrollo sostenible y servir al mismo tiempo para concentrar las actividades impulsadas en el plano nacional para ejecutar el Programa 21 por medios muy tangibles y verificables. Hasta la fecha las 123 Partes en la Convención de Ramsar han designado 1.050 humedales de importancia internacional. Estos se hallan en ecosistemas de aguas continentales, marinos y costeros, de tierras áridas, de montaña y otros ecosistemas. De esta forma las correspondientes Partes han dado un paso importante hacia el cumplimiento de sus obligaciones con arreglo al CDB en el marco de los esfuerzos por alcanzar el desarrollo sostenible.

14.8 Necesidad de actuar urgentemente para proteger los recursos pesqueros del mundo

Como complemento de lo previsto en el acápite 14.7 supra, convendría exhortar a los Estados a valerse del mecanismo de inscripción de sitios en la Lista de Humedales de Importancia Internacional para establecer redes nacionales de protección de los hábitat vitales para peces. Los recursos pesqueros están siendo sometidos a una presión cada vez mayor. Adoptando ahora una medida proactiva para proteger las zonas de cría de peces como sitios Ramsar los países podrán asegurarse un grado de seguridad alimentaria y una pesca comercial viable.

14.9 La restauración de ecosistemas, prioridad para recuperar servicios y beneficios

Si bien sigue siendo más eficaz en función del costo conservar ecosistemas naturales, hoy se cuenta con tecnología para restaurar muchas zonas degradadas o convertidas para destinarlas a usos menos productivos. La Convención de Ramsar preconiza la restauración y rehabilitación de humedales, sobre todo cuando los países tienen en mente objetivos específicos de ordenación de los recursos hídricos (mejorar la calidad del agua, almacenar agua, mitigar las inundaciones, etc.). Cabría exhortar a la Cumbre Mundial a dar el paso proactivo de acordar incrementar los empeños encaminados a restaurar ecosistemas.

14.10 Medidas que hacen falta para lograr que las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones funcionen como un conjunto de elementos estrechamente coordinados que promuevan el desarrollo sostenible

Se siguen determinando puntos débiles en la forma en que la serie de convenciones con un mandato (directo o indirecto) del Programa 21 están coordinando su labor. Sin un esfuerzo importante para conseguir que las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones pertinentes se apliquen con mayor colaboración e integración, es difícil lograr que las autoridades nacionales y más aún que los interesados directos locales piensen en términos más holísticos acerca de la ordenación de los recursos naturales. Se recomiendan las acciones siguientes para atender a estas preocupaciones.

i) Como medio de comprometer más efectivamente a los principales grupos, documentar y poner de manifiesto los conocimientos científicos fundamentales sobre el ecosistema mundial, cómo se desglosan y por qué. En este contexto especificar el papel o los papeles específicos de cada convención, cómo se relacionan entre sí en un sentido de ecosistemas y en términos operacionales. (Algunos de los vínculos operacionales se examinan más detalladamente en el apartado ii) infra.) Como parte de la misma iniciativa, convendría instar a la Cumbre Mundial a respaldar el concepto de sitios de ‘demostración’ para poner de relieve cómo las distintas convenciones internacionales se pueden aplicar en forma integrada para convertir el desarrollo sostenible en realidad. Las comunidades locales siguen siendo saludablemente escépticas de que estos instrumentos de alto nivel puedan traducirse en resultados tangibles para ellas. Los sitios de ‘demostración’ que ponen en evidencia cómo esto se puede hacer fortalecerían las aspiraciones del Programa 21.

ii) Pese a los esfuerzos más recientes, la falta general de coordinación entre las convenciones multilaterales en términos de elaboración de políticas, ciencia y tecnología, administración y gestión de información es un importante motivo de preocupación. El Plan de Trabajo Conjunto de Ramsar con el CDB se considera el modelo para llevar adelante la colaboración entre convenciones.

Es preciso agilizar el proceso de crear un ‘equipo’ de trabajo más integrado y la Cumbre Mundial podría y debería servir de catalizador en este sentido. Los pasos indicados a continuación podrían ser los primeros importantes para instituir arreglos de trabajo más eficientes y efectivos entre las convenciones:

a) recogiendo la idea contenida en el Capítulo 38 del Programa 21 relativa a un mecanismo interinstitucional de coordinación de alto nivel (párrafos 38.16 a 38.18), establecer un mecanismo de coordinación institucional e intercambio de información entre las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones que pueda facilitar la elaboración de programas de trabajo comunes, armonizar y relacionar planes, mejorar la programación de las conferencias de las Partes y las reuniones de órganos subsidiarios científicos, etc.;

b) establecer un ‘grupo de trabajo de los presidentes de los órganos subsidiarios científicos’ de las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones para alentar el enriquecimiento mutuo de ideas y el intercambio de información y expertos;

c) continuar avanzando hacia unos sistemas eficaces y armonizados de gestión de información para las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones, como se preconiza en el estudio de viabilidad elaborado por el Centro Mundial de Monitoreo de la Conservación (CMMC) para las convenciones relacionadas con la CNUMAD (véase más adelante);

d) promover la elaboración de nuevos memorandos de cooperación bilaterales, trilaterales o multilaterales asociados a planes de trabajo conjunto entre convenciones y (como se ha recomendado anteriormente) proyectos de ‘demostración’ ilustrativos de la aplicación integrada de las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones.

iii) La carga impuesta por requisitos independientes de presentación de informes con arreglo a cada convención es también una cuestión importante, sobre todo para los países en desarrollo, y convendría que la Cumbre Mundial se interesara por ella. En el citado Informe del CMMC sobre la armonización de la gestión de la información entre las convenciones relacionadas con la biodiversidad se proponen medidas para simplificar la presentación de informes nacionales y es preciso ocuparse urgentemente de ellas.

iv) El problema de asegurar que todas las Partes puedan participar plenamente en la labor y las deliberaciones de las convenciones internacionales no es nuevo. Desafortunadamente, no se ha hallado aún una solución a este problema, que sigue colocando a los países en desarrollo en posición de desventaja. Algunas de las acciones recomendadas anteriormente, tales como mejorar la coordinación de los calendarios de reuniones, integrar mejor los programas de trabajo, simplificar y agilizar la presentación de informes nacionales, etc., contribuirían a reducir la carga de los países en desarrollo y por este motivo cabe asignarles una alta prioridad. La experiencia ha demostrado que la falta de recursos pone límites a la participación de los países en desarrollo en las conferencias de las Partes y en las reuniones de órganos científicos subsidiarios. Para velar por la equidad en estas importantes deliberaciones institucionales es preciso encarar este asunto.

14.11 Necesidad de revisar los mecanismos de financiación existentes para aplicar las convenciones relacionadas con la CNUMAD y otras convenciones

Aun cuando el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y algunos fondos nacionales como el Fond Français pour l’Environnement Mondiale (FFEM) están demostrando ser útiles para aplicar dos de las convenciones relacionadas con la CNUMAD, cabría exhortar a la Cumbre Mundial a:

i) revisar estos mecanismos a fin de conseguir que sean más eficaces aún, que los países necesitados puedan acceder a ellos más fácilmente y que se integren mejor con los mecanismos de financiación para el desarrollo sostenible; y

ii) determinar fuentes concretas de financiación complementaria de forma que los países en desarrollo y los países con economía en transición puedan aplicar todas las convenciones más eficazmente.

EL PROGRAMA 21
Y LA CONVENCIÓN DE RAMSAR SOBRE LOS HUMEDALES

Sección 1. Introducción

15. El 2 de febrero de 1971 en la ciudad iraní de Ramsar (Irán), los representantes de 18 países firmaron la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, hoy denominada comúnmente Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) o simplemente Convención de Ramsar. La Convención cuenta actualmente con 123 Partes Contratantes.

16. La Convención, que se concentró originalmente en los hábitat de aves acuáticas, ha evolucionado con los años hasta convertirse en la principal defensora de la conservación y el uso sostenible de los humedales teniendo en cuenta todo el espectro de valores y funciones, tanto para la biodiversidad como para el bienestar de la humanidad. La Convención de Ramsar sigue creciendo y madurando y ha llegado a ser un importante mecanismo para promover el desarrollo sostenible.

17. El texto de la Convención de Ramsar, que parece simple cuando se lo compara con los de las convenciones internacionales más recientes, consagra los tres ‘pilares’ del tratado. Se trata de los siguientes:

a) la Lista de Humedales de Importancia Internacional, con la que la Convención de Ramsar está más comúnmente asociada. En la actualidad hay 1.050 sitios designados en 123 Partes con un área de casi 80 millones de hectáreas – equivalente aproximadamente a la superficie de Namibia, el Pakistán o Turquía;

b) el "uso racional" – o sostenible (véase la definición de "uso racional" en la nota a pie de página 2 del prefacio) – de todos los humedales del territorio de cada Parte Contratante; y

c) la cooperación internacional con arreglo a la Convención, sobre todo en las situaciones en que Estados vecinos comparten humedales o recursos hídricos.

18. Es importante también la definición amplia de "humedal" adoptada por la Convención, a saber, "las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros".

19. Si bien es posible que esta definición haya sido resultado de una avenencia internacional, parece más probable que respondiera a una decisión deliberada que apreció el papel fundamental desempeñado por los humedales en la ‘infraestructura’ hidrológica del planeta y reconoció que en el ciclo del agua no hay solución de continuidad entre las aguas dulces y saladas. En consecuencia, el mandato de Ramsar se extiende desde los pastos marinos y los ecosistemas de coral de los medios próximos a las costas, los estuarios y bosques palustres situados a lo largo de ríos y sus llanuras de aluvión hasta la parte superior de las correspondientes cuencas. Comprende todo, desde las turberas y los sistemas subterráneos kársticos hasta los humedales artificiales. En pocas palabras, la cartera de Ramsar comprende los hábitat favorecidos por la mayor parte de la especie humana.

20. No obstante, en la CNUMAD se prestó escasa atención a la Convención de Ramsar y en consecuencia apenas sí se la menciona en el Programa 21. Ahora bien, esto se ha de poner en perspectiva. En junio de 1992 había apenas 60 Partes en la Convención de Ramsar, la Lista de Humedales de Importancia Internacional sólo contenía 561 sitios, y Ramsar recién acababa de empezar a formular cabalmente el principio de ‘uso racional’ y a dar orientaciones al respecto.

21. Actualmente hay 123 Partes Contratantes y es posible que en los próximos cinco años esta cifra aumente en otros 40 a 50 países. Este interés cada vez mayor por la Convención ha coincidido con la mejor comprensión de las funciones, los servicios y beneficios aportados por los humedales, algunos de los cuales se resumen en el recuadro informativo 1 (tomado del documento titulado "Valores y Funciones de los Humedales" de la carpeta informativa de Ramsar).

22. En el mismo período la Convención de Ramsar se ha convertido en una voz importante en la promoción del uso sostenible de los recursos de los humedales y ha elaborado un impresionante abanico de herramientas para asistir a las Partes en este sentido. Uno de los mayores logros de la Convención es su ‘juego de herramientas’ para el uso racional, puesto en circulación en enero de 2000 (véase el recuadro informativo 2). Este juego de 9 volúmenes aporta actualmente información esencial dirigida a las Partes sobre la puesta en práctica de los tres pilares de Ramsar - la Lista de Humedales de Importancia Internacional, el uso racional y la cooperación internacional.

23. Las Partes en Ramsar se precian mucho del hecho de que se trate de una Convención que se ha hecho conocida por ser muy proactiva, directa, técnicamente solvente y centrada en acciones. Como se intenta demostrar en esta exposición, en la actualidad la Convención de Ramsar es una ‘herramienta’ vibrante y efectiva para contribuir al desarrollo sostenible.

24. Más que un tratado intergubernamental, la Convención de Ramsar es un movimiento que está creciendo rápidamente en todo el mundo. La Convención debe su existencia a fuertes raíces científicas y de ONG que le siguen siendo útiles en la actualidad conforme avanza en una serie de frentes, aportando mecanismos y herramientas para asistir a las Partes, así como a organismos regionales, autoridades nacionales y poblaciones locales con el marco y el respaldo necesario para actuar.

25. Las evaluaciones hechas por expertos indican que en el plano mundial cerca del 50% de los humedales han sido convertidos para destinarlos a otros usos y que, de paso, la humanidad se ha visto privada de sus innumerables servicios y beneficios. Hoy existe el entendimiento de que los intereses de toda la humanidad hacen necesario detener la destrucción de humedales. También existe la tecnología para restablecer muchos de estos antiguos humedales. La Cumbre Mundial de 2002 debería dictaminar que la destrucción continua de los bienes naturales constituidos por los humedales es contraria a los objetivos del Programa 21.

Sección 2. Estructuras e instituciones de toma de decisiones para el desarrollo sostenible

2.1 Introducción

26. El capítulo 8 del Programa 21 contiene cuatro áreas de programas consideradas decisivas para conseguir integrar plenamente los factores económicos, sociales y ambientales en la toma de decisiones en el ámbito de las políticas, la planificación y lagestión. En términos generales estas cuatro áreas de programas abarcan: a) marcos institucionales y de políticas; b) leyes; c) instrumentos e incentivos económicos; y d) contabilidad ecológica y económica integrada.

27. La Convención de Ramsar, mediante su principio de uso racional y de las correspondientes directrices, preconiza estos mismos enfoques entre sus Partes Contratantes; en particular, en el último decenio se ha observado como estos instrumentos se han venido tomando cada vez más en consideración conforme ha seguido aumentando la presión sobre los recursos.

28. En los párrafos siguientes se resumen sucintamente las contribuciones de Ramsar a la promoción del uso sostenible de los recursos de los humedales en estas áreas de programas.

2.2 Integración del medio ambiente y el desarrollo en el ámbito de las políticas, la planificación y la gestión

Políticas o estrategias nacionales de humedales

29. En sus esfuerzos para promover enfoques decisorios más integrados la Convención de Ramsar se ha concentrado fuertemente en la formulación de políticas nacionales de humedales. Lo ideal es que éstas se elaboren mediante consultas amplias con los principales grupos y todas las dependencias del gobierno para asegurar que todos se sientan interpretados, que sean equilibradas y apoyadas sin reservas. En el cuadro 1 se señalan los progresos alcanzados en la elaboración de políticas nacionales de humedales desde 1987, año en que se celebró la 3a. Reunión de la Conferencia de las Partes en Ramsar. Se señalan asimismo los avances conseguidos en la elaboración de estrategias o planes de acción de humedales, a los que algunos gobiernos asignan una posición jerárquica menor.

30. Si bien los progresos en la elaboración de tales instrumentos de políticas y estrategias fueron lentos en un primer momento, más recientemente se han agilizado y se espera que esto se vea facilitado aún más por los Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales de Ramsar adoptados por la Conferencia de las Partes Contratantes en su 7a. Reunión (Costa Rica, mayo de 1999) la Resolución VII.6. Estos Lineamientos constituyen ahora el Manual 2 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional puesto en circulación en enero de 2000.

31. Los esfuerzos de Uganda para elaborar una Política Nacional de Humedales y complementarla con reformas legislativas hacen de este país un líder en África - véase el recuadro informativo 3.

Cuadro 1: Situación con respecto a las Políticas Nacionales de Humedales (PNH) y Estrategias Nacionales para Humedales (ENH) o Planes de Acción (PAH)

Comités nacionales Ramsar/de Humedales

32. En conjunción con la formulación de políticas o estrategias en una reunión tras otra de la Conferencia de las Partes se ha instado a las Partes a que establezcan comités nacionales Ramsar o de humedales encargados de prestar asesoramiento y dirigir las aportaciones a las reformas de políticas e institucionales contempladas por el gobierno. Cuando se celebró la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes (1999), los gobiernos de 40 países confirmaron en sus informes nacionales que tales organismos existían y que en ellos se daba cabida a representantes de los interesados no gubernamentales. Se ha informado de que en 11 Partes hay comités nacionales Ramsar o de humedales en los que está representado el gobierno únicamente.

Integración de políticas y estrategias nacionales afines

33. La Convención de Ramsar alienta también a las Partes a velar por que, de ser posible, sus obligaciones con arreglo a Ramsar se integren en una serie de instrumentos de política, tales como estrategias nacionales de desarrollo sostenible, planes nacionales de acción en materia de biodiversidad, políticas nacionales de gestión de los recursos de agua dulce y enfoques de ordenación de zonas costeras. Según los informes nacionales presentados a la Conferencia de las Partes en su 7a. Reunión (1999), 74 Partes cuentan con tales mecanismos o los están instituyendo. Para facilitar esto último la COP7 de Ramsar adoptó lineamientos relativos a la integración de los humedales en el manejo de las cuencas hidrográficas (véase la sección 6.2) y en la actualidad la Convención está elaborando lineamientos relacionados con el manejo integrado de humedales en las zonas costeras (véase la sección 5.2).

Restauración y rehabilitación de humedales

34. Otra importante esfera de actividad de las Partes en la Convención de Ramsar es la de la restauración y rehabilitación de humedales. En la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes, 76 de las 100 Partes (76%) informaron de que se estaban restaurando o reparando humedales en su territorio. Dado el reconocimiento de los vitales servicios de ecosistemas prestados por los humedales, la situación está cambiando en muchos países y el nuevo propósito es restablecer ("recuperar") zonas que fueron humedales en otras épocas o en rehabilitar zonas degradadas – lo que se está haciendo en el marco de enfoques de ordenación de los recursos hídricos o conservación de la biodiversidad por ecosistemas o cuencas hidrográficas por ecosistemas o cuencas hidrográficas.

35. En el recuadro informativo 4 hay más información sobre esta importante área de programas de la Convención de Ramsar, que reconoce que actualmente existe la tecnología necesaria para restablecer un estado casi natural en antiguas zonas de humedales y por ende para volver a sacar provecho de sus funciones y beneficios.

2.3 Provisión de un marco jurídico y normativo efectivo

36. Según el Programa 21 un marco jurídico y reglamentario coherente se cuenta entre "los instrumentos más importantes para poner en práctica las políticas sobre el medio ambiente y el desarrollo" (párrafo 8.13). El objetivo global en esta área de programas es "promover, de conformidad con las condiciones particulares de cada país, la integración de las políticas de medio ambiente y desarrollo mediante la formulación de leyes, reglamentos, instrumentos y mecanismos coercitivos adecuados en el ámbito nacional, estatal, provincial y local." (Párrafo 8.16).

37. La Convención de Ramsar hace suya la misma prioridad en esta área en el Objetivo Operativo 2.1 de su Plan Estratégico 1997-2002, que dice así: "Examinar y, en caso necesario, reformar la legislación, los organismos competentes y las prácticas nacionales o supranacionales de todas las Partes Contratantes para garantizar la aplicación de las Directrices para el Uso Racional". Cuando se celebró la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes en Ramsar (1999), 45 Partes informaron de que habían llevado a cabo exámenes de esta clase - un indicio palpable de que esta acción estaba despertando interés. De éstos, 39 declararon que el examen había redundado en reformas legislativas.

38. Los informes nacionales de algunas de estas Partes ponen de manifiesto que se están tomando medidas importantes para complementar tales exámenes con reformas legislativas e institucionales para promover la integración de la conservación de los humedales con el desarrollo sostenible – el propósito de las Directrices para el Uso Racional. Costa Rica y Australia ofrecen ejemplos notables de acción en este ámbito, que se describen sucintamente más adelante en los correspondientes recuadros relativos a sendos estudios de casos.

39. En su 7a. Reunión la Conferencia de las Partes en la Convención de Ramsar aprobó como mecanismo para fortalecer el esfuerzo de reforma jurídica Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fin de promover la conservación y el uso racional de los humedales (Resolución VII.7). Según se explica con más detalle en el correspondiente recuadro informativo, estos Lineamientos se basan en una serie de estudios de casos documentados y en la publicación de mayor amplitud titulada Wetlands, Water and the Law (Los humedales, el agua y el drecho) (UICN–Unión Mundial para la Naturaleza, 1999).

40. Los Lineamientos forman también el Manual 3 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional publicado en enero de 2000 (véase la sección 1). La Convención se ha fijado como meta la realización de 100 exámenes de leyes en 100 de las 150 Partes que prevé tener cuando se celebre la 8a. Reunión de la Conferencia de las Partes en 2002.

41. Si bien las Partes en la Convención de Ramsar han conseguido avances apreciables en lo que atañe a subsanar las deficiencias de sus marcos jurídicos en el último decenio desde la óptica de los humedales, salta a la vista que en tan sólo un puñado de países se puede decir que este empeño ha respondido a las previsiones del Programa 21 en esta área de programas.

42. Los puntos débiles estriban en conseguir que tales reformas sean eficaces a todos los niveles, desde el nacional hasta el local; en contar con la capacidad suficiente para respaldar las reformas jurídicas y luego su aplicación o ejecución; en la prestación de servicios de suministro de información jurídica y servicios de apoyo; y en la integración de disposiciones institucionales que se correspondan con los nuevos marcos jurídicos y faciliten su aplicación. Estos son retos importantes que habrá que encarar en Rio+10.

2.4 Aprovechamiento efectivo de los instrumentos económicos, así como de los incentivos de mercado y otros incentivos

43. En la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, celebrada en 1999, en la que se aprobó la Resolución VII.15, titulada Incentivos para promover la aplicación del principio de uso racional, se reconoció que la promoción de instrumentos económicos y otros incentivos era una de las prioridades para la Convención de Ramsar. En en esta Resolución, acorde con el Programa 21, se insta a las Partes a "revisar el marco institucional, legal y de política existente o en proceso de desarrollo, para identificar y promover aquellas medidas que alienten la conservación y uso racional de los humedales, y a identificar y remover los incentivos que desalienten la conservación y el uso racional" (párrafo 11).

44. En la misma Resolución se encargó al Grupo de Examen Científico y Técnico de la Convención (GECT) (véase la sección 3.5), que trabajara en cooperación con los órganos pertinentes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) y la Convención sobre las Especies Migratorias, la OCDE, la Asociación Internacional para la Evaluación del Impacto, la UICN y las Partes interesadas para revisar las orientaciones existentes y la información disponible acerca de los incentivos a fin de preparar una serie de recursos con base en Internet que incluyera un catálogo de incentivos y estudios de caso. Este recurso basado en Internet ha sido establecido y se halla en: http://economics.iucn.org/policy/incentives.htm.

45. Se prevé que cuando se celebre la 8a. Reunión de la Conferencia de las Partes en Ramsar en noviembre de 2002, el GECT de la Convención informe sobre los progresos alcanzados en la preparación, aplicación, seguimiento y evaluación de incentivos y la supresión de incentivos que tienen efectos incompatibles con la conservación y el uso racional. Cabe resaltar que se espera que al acometer esta tarea para la Convención el GECT colabore estrechamente con el organismo equivalente del CDB, el SBSTTA, en el marco del Plan de Trabajo Conjunto de ambas Convenciones (véase la sección 8.3).

2.5 Establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada

46. La meta fundamental del Programa 21 en este terreno es que todos los Estados Miembros establezcan sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada (párrafo 8.42).

47. Por su parte, la Convención de Ramsar ha contribuido a promover esta meta sobre todo procurando conseguir que se dé cabida plena a los verdaderos valores de los humedales, en términos de los bienes y servicios que proporcionan, en las prácticas de evaluación del impacto y en los sistemas de contabilidad nacional en general.

Valoraciones económicas de humedales

48. En 1997 la Convención (en asociación con la Universidad de York, el Institute of Hydrology del Reino Unido y la UICN) publicó Valoración económica de los humedales que se ha reimpreso desde entonces y distribuido en una serie de lenguas nacionales (véase el recuadro informativo). Esta guía para decisores y planificadores ha sido concebida para introducir un poco de claridad y realismo en la evaluación de los costos reales asociados a la pérdida o degradación de humedales.

49. Cuando se celebró la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes, 34 de ellas informaron en sus informes nacionales de que habían tomado medidas para dar cabida a técnicas de valoración económica en sus medidas de planificación y evaluación de los recursos naturales. Pese a ser a todas luces insuficiente, esta cifra parece indicar que está aumentando el grado de reconocimiento entre las Partes de que la incorporación de la economía de los humedales en los debates sobre la ordenación de los recursos naturales es un paso importante hacia el logro de su conservación y uso racional.

50. Los informes nacionales presentados con ocasión de la 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes en Ramsar ofrcen algunos ejemplos de países donde se están haciendo valoraciones económicas. En el de México se informó de que la Dirección General de Vida Silvestre formenta la valoración cualitativa de humedales en el plano local a fin de poder de manifiesto los beneficios que reporta utilizar los humedales, y en el de Venezuela que se propuso integrar los recursos naturales en el sistema de contabilidad nacional. En Bangladesh la valoración económica de los humedales se incorporó al Plan Nacional de Ordenación de los Recursos Hídricos, y en la India se están aplicando técnicas de valoración económica en el manejo de tres sitios Ramsar. En África, Uganda ha decidido incluir valoraciones de cada sitio en su programa de inventario de humedales.

Evaluación ambiental estratégica

51. En su 7a. Reunión la Conferencia de las Partes en laa Convención de Ramsar evaluó también las prácticas de evaluación del impacto y nuevas orientaciones, y aprobó la Resolución VII.16, titulada La Convención de Ramsar y la evaluación del impacto - estratégico, ambiental y social. Los informes nacionales para la Conferencia Partes indicaron que en 92 Partes las acciones susceptibles de tener efectos en humedales han de someterse a evaluaciones del impacto ambiental.

52. Además, las Partes reconocieron la necesidad de pasar de la evaluación del impacto ambiental basada en sitios/proyectos a una amplia evaluación estratégica, tomando en consideración planes, programas y políticas gubernamentales enteros y los efectos económicos y sociales de la pérdida de humedales. En la Resolución se alienta a las Partes a "asegurarse de que los procedimientos de evaluación del impacto se orienten a la identificación de los verdaderos valores de los ecosistemas de humedales en términos de los múltiples valores, beneficios y funciones que proveen, para permitir que estos amplios valores ambientales, económicos y sociales se incorporen a los procesos de toma de decisiones y manejo." ("Párrafo 11).

53. En la misma Resolución se solicitó al Grupo de Examen Científico y Técnico de la Convención que trabajara en cooperación con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y otras convenciones expertas en la materia para revisar los lineamientos existentes y la información disponible sobre la evaluación del impacto ambiental y la valoración económica de los humedales a fin de preparar una serie de recursos con base en Internet que contenga un catálogo de incentivos y estudios de caso. Este recurso basado en Internet se ha establecido y figura en: http://economics.iucn.org/policy/incentives.htm

2.6 Examen de temas y políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados (estructuras e instituciones de toma de decisiones para el desarrollo sostenible)

54. La contribución de la Convención de Ramsar en este ámbito puede resumirse como sigue:

a) Crecimiento sostenido en la formulación de políticas nacionales de humedales – 12 políticas adoptadas, 6 en proceso de redacción, 50 estrategias adoptadas, 12 en proceso de redacción;

b) Setenta Partes están integrando las cuestiones concernientes a la ordenación de los humedales en instrumentos de política y planificación amplios de desarrollo sostenible y conservación de la biodiversidad;

c) Cuarenta Partes cuentan con un comité consultivo nacional Ramsar o humedales de carácter intersectorial;

d) Incremento de la restauración y rehabilitación de humedales, actividad respaldada en por lo menos 76% de las Partes;

e) Adopción de Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales (Manual 2 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar);

f) Cuarenta y cinco Partes han examinado sus marcos legislativos y en 39 esto ha dado lugar a reformas;

g) Adopción de Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fin de promover la conservación y el uso racional de los humedales (Manual 2 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional);

h) Treinta y cuatro por ciento de las Partes han tomado medidas para introducir la valoración económica de los humedales en la toma de decisiones y la planificación con vistas a la ordenación de los recursos naturales;

i) Noventa y dos Partes prescriben que se preparen evaluaciones del impacto ambiental de las acciones susceptibles de afectar a humedales;

j) Se están preparando series de recursos con base en Internet sobre incentivos y evaluación del impacto;

k) Publicación del manual titulado Valoración económica de los humedales.

55. Desde la óptica de la Convención de Ramsar los retos que deben examinarse en la Cumbre Mundial de 2002 son los siguientes:

a) Que las Partes sigan elaborando y ejecutando políticas y estrategias nacionales de humedales, en consulta con los principales grupos y todas las dependencias del gobierno para asegurar la participación de los ministerios encargados del desarrollo;

b) Que las políticas y estrategias nacionales de humedales se ejecuten como parte integrante de programas ambientales (hidrológicos, de biodiversidad, zonas costeras, etc.) y sociales;

c) Continuar promoviendo y fomentando la restauración y rehabilitación de humedales;

d) Que las Partes continúen examinando sus marcos legislativos e introduciendo reformas apropiadas para asegurar que se cumplan plenamente las obligaciones con arreglo a la Convención de Ramsar y que todos los ministerios respalden tales reformas;

e) Asegurar que los instrumentos económicos y los incentivos de mercado y otros incentivos promuevan la conservación y el uso racional de los humedales y que, por el contrario, se suprima todo incentivo con efectos negativos que promueva prácticas no sostenibles o la destrucción directa de humedales;

f) Continuar aplicando las normas de evaluación del impacto ambiental de las propuestas de desarrollo más rigurosas que sea posible, comprendida la contabilidad plena y exacta de los valores, servicios y beneficios de los humedales;

g) Promover la realización de evaluaciones ecológicas estratégicas para asegurar que ningún programa, plan o política gubernamental sea contrario a las obligaciones en virtud de la Convención de Ramsar.

Examen de políticas y ‘cambios de rumbo’ recomendados para Rio + 10

56. Si bien se han conseguido algunos avances, la mayor parte de los países no ha instituido un sistema de toma de decisiones que dé cabida plena a los factores sociales, económicos y ambientales en el ámbito de las políticas, la planificación y la gestión. No cabe ninguna duda de que es un reto importante alcanzar esta meta, incluso para los países que cuentan con los recursos y la capacidad de hacerlo sin asistencia. Salta a la vista que debido a la naturaleza de los gobiernos, hace falta una voluntad política muy fuerte respaldada por altos cargos y una comunidad comprometida con el logro del desarrollo sostenible para integrar estas corrientes administrativas.

57. Los imperativos de la seguridad alimentaria e hídrica y de la mitigación de la pobreza son también factores importantes que pueden entorpecer el proceso de sustitución de paradigmas por el gobierno y la sociedad civil si no se encara desde la óptica de lograr la sostenibilidad a largo plazo de los servicios de los ecosistemas.

58. Las Partes necesitan al parecer que se les aliente (y respalde en caso necesario) a continuar con sus procesos de reforma jurídica y de las políticas para que el desarrollo sostenible se pueda convertir en realidad. Lo que se observa es un número cada vez mayor de ejemplos o modelos en este sentido y es preciso que Rio+10 halle medios de transferirlos a otros Estados y ponerlos a su disposición. En otros ámbitos, como el de la evaluación del impacto, los instrumentos económicos y los incentivos de mercado y otros incentivos, y la contabilidad ecológica y económica integrada, se cuenta ya con un abanico de opciones para considerar. El reto es conseguir que este abanico sea más fácil de adoptar y adaptar a las situaciones nacionales.

59. Según parece hace también falta que Rio+10 exhorte a las Partes a que contemplen reformas en materia de gobernaza que alcancen dos objetivos principales:

a. establecimiento en cada gobierno de un impulsor principal del desarrollo sostenible capaz de agilizar la integración de los factores sociales, económicos y ambientales. Este impulsor podrá ser un grupo de trabajo, un consejo de alto nivel o ministerio establecido por el Presidente o Primer Ministro y dependiente de él. Sin un compromiso a este nivel con el Programa 21 es difícil prever que se registren progresos rápidamente en muchos países; y

b. la descentralización o delegación de la toma de decisiones al nivel de gestión más apropiado. El ‘enfoque por ecosistemas’ elaborado en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica preconiza esto en el Principio 2 y hace notar que es posible los sistemas descentralizados redunden en más eficiencia, efectividad y equidad. La experiencia acumulada en los países donde se ha hecho confirma que es así.

Tomado del Manual 2 del "Juego de herramientas" de Ramsar para el uso racional, "Elaboración y aplicación de políticas nacionales de humedales"

Tomado del Manual 2 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional, "Elaboración y aplicación de políticas nacionales de humedales"

Tomado del Manual 3 del ‘juego de herramientas’ de Ramsar para el uso racional, "Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fin de promover la conservación y el uso racional de los humedales"

[Secciones 3-6][Secciones 7-8]

Para más información, se ruega contactar: Oficina de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail ramsar@ramsar.org). Este texto se incluyó en el sitio Web el 26 de marzo de 2001. Dwight Peck, Ramsar.