La Convention sur les zones humidesLa Convention sur les zones humides
Action 21 et la Convention de Ramsar sur les zones humides [1ère dossier]
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Action 21 et la Convention de Ramsar sur les zones humides
Soumission au Département des affaires économiques et sociales (DAES) des Nations Unies pour examen et évaluation de la mise en œuvre d’Action 21 et du Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21
Sujets retenus pour l’examen thématique:
- Les structures et institutions décisionnelles en matière de développement durable
- Le rôle des principaux groupes
- L’éducation, la sensibilisation du public et la formation
- Les océans et les mers; les ressources biologiques marines et la gestion des zones côtières
- Les ressources en eau douce
- La conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique
- Les conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes
Section 2. Les structures et institutions décisionnelles en matière de développement durable
2.1 Introduction
2.2 Intégrer l’environnement et le développement aux niveaux de l’élaboration des politiques, de la planification et de la gestion
2.3 Fournir un cadre juridique et réglementaire efficace
2.4 Utilisation efficace des instruments économiques, des mesures d’incitation et d’autres instruments du marché
2.5 Mise en place de systèmes de comptabilité écologique et économique intégrée
2.6 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire
Section 3. Le rôle des principaux groupes
3.1 Introduction
3.2 Les communautés locales et les populations autochtones
3.3 Le commerce et l’industrie
3.4 Les organisations non gouvernementales
Les Organisations internationales partenaires de Ramsar
Les autres ONG partenaires de Ramsar
Les activités des ONG à l’échelle nationale
3.5 La communauté scientifique et technique
3.6 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
Section 4. L’éducation, la sensibilisation du public, la formation et le renforcement des capacités
4.1 Introduction
4.2 Éducation, sensibilisation du public et formation
Réorienter l’éducation vers un développement durable
Mieux sensibiliser le public
Promouvoir la formation
Le Programme d’information de Ramsar
4.3 Renforcement des capacités dans les pays en développement
Les «outils» Ramsar de renforcement des capacités
4.4 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
5.1 Introduction
5.2 Gestion intégrée et développement durable des zones côtières, y compris de la zone économique exclusive
5.3 Protection du milieu marin
5.4 Exploitation durable et conservation des ressources biologiques marines en haute mer
5.5 Examen des incertitudes fondamentales concernant la gestion du milieu marin et les changements climatiques
5.6 Renforcement de la coopération et de la coordination internationales, notamment au niveau régional
5.7 Développement durable des petites zones insulaires
5.8 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
Section 6. Les ressources en eau douce
6.1 Introduction
6.2 Intégration de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides dans la gestion des bassins hydrographiques
6.3 Expansion du réseau de zones humides d’eau douce d’importance internationale (sites Ramsar)
6.4 Zones humides et bassins hydrographiques transfrontières
6.5 Remise en état et restauration des zones humides
6.6 Évaluer les zones humides en tant qu’élément de l’infrastructure de l’eau douce
6.7 Lignes directrices relatives à l’attribution de l’eau pour les besoins de l’environnement
6.8 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
Section 7. La conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique
7.1 Introduction
7.2 Collaboration avec la Convention sur la diversité biologique
7.3 La Liste de Ramsar des zones humides d’importance internationale
7.4 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
Section 8. Ramsar, les conventions issues de la CNUED et la coopération internationale
8.1 Introduction
8.2 Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CNUCC)
8.3 Convention sur la diversité biologique
8.4 Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CLD)
8.5 Coopération internationale, arrangements institutionnels internationaux, instruments et mécanismes juridiques internationaux
8.6 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire recommandées
Avant-propos
1. Alors que la communauté internationale se dirige vers le deuxième Sommet mondial sur le développement durable, qui aura lieu en Afrique du Sud en 2002, il est opportun d’évaluer les progrès accomplis par les instruments internationaux qui contribuent à l’application mondiale d’Action 21.
| La mission de la Convention a été définie comme étant «de favoriser la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides par des mesures prises au plan national et par la coopération internationale, comme moyens de parvenir au développement durable dans le monde entier.» (Plan stratégique de la Convention 1997-2002). |
2. Le Bureau (secrétariat) de la Convention de Ramsar sur les zones humides a préparé le présent rapport sur les activités de la Convention qui a inscrit le développement durable au cœur de sa mission, afin d’informer celles et ceux qui participeront, aux niveaux national et international, aux préparatifs du Sommet mondial. Notre intention est de faire en sorte que, contrairement à ce qui s’est passé à Rio en 1992, la Convention de Ramsar soit pleinement reconnue pour le rôle important qu’elle joue, et pour les rôles qu’elle prévoit et serait en mesure de jouer, pour parvenir au développement durable.
3. La structure du présent rapport s’inspire, d’une façon générale, des conseils de la Commission du développement durable et de l’examen thématique qui sera préparé afin de mettre en évidence les réalisations et de recenser les lacunes et les insuffisances dans les méthodes adoptées pour mettre en œuvre Action 21.
4. Ce rapport comporte des mesures quantitatives, dans la mesure du possible, afin d’aider celles et ceux qui effectueront cet examen thématique en leur donnant une idée des progrès accomplis concernant les mesures prioritaires.
| La Conférence des Parties contractantes (1987) a défini l’utilisation rationnelle des zones humides dans le contexte de la Convention comme étant «Leur utilisation durable au bénéfice de l’humanité d’une manière qui soit compatible avec le maintien des propriétés naturelles de l’écosystème.» Elle a aussi défini l’utilisation rationnelle d’une zone humide comme étant: «l’utilisation par l’homme d’une zone humide de manière à ce que les générations présentes en tirent le maximum d’avantages durables tout en maintenant sa capacité de satisfaire les besoins et les aspirations des générations futures.» Les propriétés naturelles de l’écosystème ont été définies comme suit: «Les éléments physiques, biologiques ou chimiques, tels que le sol, l’eau, la flore, la faune et les éléments nutritifs, ainsi que les interactions existant entre ces éléments.» |
5. Le présent rapport puise dans les 30 années d’expérience acquise par Ramsar dans la promotion du principe d’utilisation rationnelle, et démontre que la Convention sur les zones humides est, aujourd’hui, un instrument international «adulte» qui a beaucoup à apporter à la plupart des chapitres d’Action 21.
6. Ce rapport recommande aussi plusieurs «corrections de trajectoire» prioritaires présentant un intérêt particulier pour la Convention de Ramsar, aux fins d’examen par le Sommet mondial. Ces corrections ont été apportées à la lumière d’une évaluation des lacunes et des faiblesses en matière de politiques et de programmation qui ressortent de la mise en œuvre de la Convention de Ramsar.
7. Il reste à espérer que les dirigeants du monde entier, qui se réuniront à Johannesburg en 2002:
a) seront conscients de l’importance des zones humides pour la pérennité de l’écosystème planétaire et pour le bien-être des êtres humains;
b) reconnaîtront que la Convention de Ramsar et, en particulier, sa Liste des zones humides d’importance internationale, constitue un instrument précieux pour parvenir à une nouvelle mouture recentrée d’Action 21 à l’issue de la Conférence Rio+10; et
c) adopteront les corrections de trajectoire proposées dans le présent rapport, dans le cadre du programme de travail élargi qui sera entériné par le Sommet mondial.
Résumé
8. Dans le cadre des préparatifs du Sommet mondial sur le développement durable de 2002, le Bureau (secrétariat) de la Convention sur les zones humides – une convention qui a inscrit le développement durable au cœur de sa mission – a préparé le présent rapport sur ses activités afin d’informer celles et ceux qui participeront, aux niveaux national et international, à la préparation du Sommet.
9. La Convention sur les zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau a été signée à Ramsar, Iran, le 2 février 1971, et est entrée en vigueur en 1975. Aujourd’hui, elle est plus connue du public sous le nom de Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971) ou simplement, Convention de Ramsar.
10. Bien qu’étant une véritable pionnière du concept de développement durable, avec son propre concept «d’utilisation rationnelle» (voir définition dans la note de bas de page 2 de l’Avant-propos), à la Conférence de Rio en 1992, la Convention de Ramsar n’a pas réussi à se faire reconnaître comme un instrument sérieux susceptible de contribuer à l’avènement du développement durable. Depuis lors, Ramsar a évolué et a mûri – de 70 Parties contractantes à l’époque, elle est passée à 123 et espère atteindre le chiffre de 150 d’ici à la 8e Session de la Conférence des Parties contractantes, en 2002. Ce processus de maturation de la Convention de Ramsar s’est accompagné d’une meilleure compréhension, à l’échelle mondiale, de l’importance cruciale des zones humides pour la vie humaine, ainsi que de leur importance pour l’infrastructure de l’approvisionnement en eau douce de la Planète.
11. L’outil le plus connu de la Convention de Ramsar, la Liste des zones humides d’importance internationale, compte aujourd’hui 1050 sites qui couvrent ensemble près de 80 millions d’hectares, et devrait passer à 2000 sites d’ici à la 9e Session de la Conférence des Parties contractantes, en 2005. Les Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides ont été distribués à grande échelle et sont en train d’être enrichis. La Convention sert de mécanisme pour promouvoir la coopération internationale en rapport avec les zones humides, les ressources en eau et les espèces migratrices partagées. Aujourd’hui, Ramsar a énormément à offrir à la réalisation des objectifs d’Action 21 qu’examinera la Conférence Rio+10.
12. Le présent rapport s’articule grossièrement autour des examens thématiques en préparation pour éclairer les délibérations à Johannesburg. Il met en évidence les nombreuses contributions apportées par la Convention de Ramsar à la mise en œuvre d’Action 21, couvrant une vingtaine de ses chapitres. Ce rapport recommande également plusieurs corrections de trajectoire prioritaires (voir ci-après) aux fins d’examen par le Sommet mondial de 2002. Ces corrections ont été faites à la lumière de trente années d’expérience en matière de promotion de l’utilisation durable des ressources des zones humides.
13. Il est à espérer que les informations contenues dans ce rapport permettront aux dirigeants du monde entier réunis à Johannesburg en 2002:
a) de prendre conscience de l’importance des zones humides pour la pérennité de l’écosystème planétaire et pour le bien-être des êtres humains;
b) de reconnaître que la Convention de Ramsar et, en particulier, sa Liste des zones humides d’importance internationale, constitue un outil précieux pour mettre en œuvre une nouvelle mouture recentrée d’Action 21; et
c) d’adopter les corrections de trajectoire recommandées dans le présent rapport et résumées ci-après, dans le cadre du programme de travail élargi qui sera entériné par le Sommet mondial sur le développement durable.
Corrections de trajectoire recommandées
14. Ci-après figurent quelques recommandations de corrections de trajectoire. Elles se limitent aux perspectives de la Convention de Ramsar sur les zones humides et ne prétendent pas couvrir tout le spectre des corrections de trajectoire que le Sommet mondial devra examiner.
14.1 Nécessité constante de procéder à des réformes politiques et juridiques
Malgré certains progrès indéniables, dans nombre de pays, il reste encore à harmoniser les instruments politiques et juridiques et les attentes d’Action 21. Il existe aujourd’hui un nombre croissant de modèles à cet égard, et le Sommet mondial devrait être invité à trouver les moyens d’en faciliter la mise à disposition pour d’autres États.
14.2 Nécessité d’apporter des réformes fondamentales aux structures de gouvernance
Il y a de bonnes raisons de penser que, pour progresser en direction du développement durable, les Parties qui ne l’ont pas encore fait devraient envisager certains changements fondamentaux dans leurs structures de gouvernance, telles que:
i) établissement, au sein du gouvernement, d’un organe moteur du développement durable, susceptible d’accélérer l’intégration des considérations sociales, économiques et environnementales. Cet organe moteur pourrait être un groupe de travail, un conseil de haut niveau ou un ministère établi et supervisé par le Président ou le Premier ministre;
ii) décentralisation ou délégation de la prise de décision au meilleur niveau de gestion. L’approche par écosystème, mise au point dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, plaide en faveur de ce processus dans son Principe 2, suggérant que des systèmes décentralisés pourraient aboutir à un niveau plus élevé d’efficacité et d’équité. Le Sommet mondial devrait être invité à soutenir cet objectif et à rechercher les ressources nécessaires pour accélérer l’introduction de régimes de gestion participative, d’abord dans les bassins versants subissant les plus fortes pressions et ensuite, dans tous les autres;
iii) application de l’approche par écosystème pour décentraliser les fonds mondiaux importants et établir des mécanismes financiers plus durables, au niveau du terrain, c’est-à-dire des fonds d’affectation spéciale propres à un site, des fonds thématiques, etc.
14.3 Des réformes s’imposent dans le mode de consultation des principaux groupes
Le point où tous les intérêts des acteurs sont automatiquement représentés dans les discussions sur le développement durable et l’utilisation des ressources naturelles n’est pas encore atteint. Il conviendrait d’inciter les pays à revoir leurs processus de consultation et à s’assurer que les représentants des principaux groupes ont leur mot à dire dans l’établissement et la planification des politiques locales relatives à la gestion des ressources naturelles.
14.4 La médiocrité de l’information sur les ressources naturelles entrave la mise en œuvre d’Action 21
Faute de disposer de données de qualité pour étayer leur planification intégrée, les pays doivent s’en remettre pour l’essentiel à des suppositions et des spéculations. Bien que certaines initiatives, telles que l’Évaluation des écosystèmes en début de millénaire et l’Évaluation globale des eaux internationales, puissent être utiles à cet égard, le défi à relever consiste à faire parvenir cette information à ceux qui en ont besoin, et à leur donner les moyens de l’interpréter et de l’appliquer.
14.5 L’éducation demeure une priorité - et une faiblesse
Il est urgent que le Sommet mondial encourage des activités multiples dans le domaine de l’éducation. Peu de progrès ont été réalisés concernant l’introduction des principes du développement durable dans les programmes d’enseignement institutionnalisé et non institutionnalisé, et il convient d’y remédier en priorité. Comme l’indique le point 14.1, ci-dessus, la solution réside en partie dans l’amélioration de l’échange de l’expérience et de l’information. Il semblerait que l’incapacité d’engager le secteur de l’éducation dans le processus d’Action 21 limite les progrès dans ce domaine, aussi des mesures s’imposent-elles sur le plan tant national qu’international pour résoudre ce problème.
14.6 La nécessité d’adopter une nouvelle approche en matière de formation et de renforcement des capacités
Il apparaît fréquemment que la formation dispensée ne repose pas sur une compréhension suffisante des compétences ou des besoins réels. Il conviendrait d’inviter le Sommet mondial à lancer une vaste initiative de formation dans le cadre d’Action 21 – un centre multiservice de formation en matière de développement durable – rassemblant le savoir-faire et les ressources nécessaires pour combler ces lacunes.
14.7 La Liste des zones humides d’importance internationale de la Convention de Ramsar en tant qu’instrument pour le développement durable et la conservation de la diversité biologique
Il conviendrait d’insister auprès du Sommet mondial pour qu’il reconnaisse à quel point il importe que les États protègent et utilisent de façon rationnelle leurs ressources en eau douce et en zones humides côtières, par le biais de la Liste des zones humides d’importance internationale. Les pays sont encouragés à faire usage de leur droit souverain d’inscrire leurs principales zones humides sur la Liste des zones humides d’importance internationale, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs du développement durable et de la conservation de la diversité biologique. Comme le préconise la Convention de Ramsar, ces zones humides peuvent faire partie d’un réseau mondial de sites de ‘démonstration’ pour le développement durable, tout en donnant, par des moyens très concrets et démontrables, une orientation aux mesures nationales de mise en œuvre d’Action 21. À ce jour, 123 Parties à la Convention de Ramsar ont désigné 1050 zones humides d’importance internationale, réparties entre des écosystèmes aussi divers que les eaux intérieures, le milieu côtier et marin, les terres sèches et les montagnes. Ce faisant, ces Parties apportent une contribution de taille aux obligations nationales découlant de la CDB, qui s’inscrit dans leur quête du développement durable.
14.8 Une action s’impose de toute urgence pour protéger les lieux de pêche mondiaux
Comme pour le point 14.7, ci-dessus, les États devraient être instamment priés d’utiliser le mécanisme d’inscription de sites sur la Liste des zones humides d’importance internationale pour établir des réseaux nationaux de protection des principaux habitats du poisson. Les ressources ichtyologiques sont soumises à des pressions grandissantes. En prenant, dès aujourd’hui, des mesures préventives pour protéger les principales zones d’alevinage du poisson en tant que sites Ramsar, les pays peuvent assurer un niveau de sécurité alimentaire et garantir la viabilité de la pêche commerciale.
14.9 La restauration de l’écosystème: une priorité pour recouvrer les avantages et les fonctions des zones humides
Bien qu’il soit plus rentable de conserver les écosystèmes naturels, la technologie actuelle permet de restaurer de nombreuses zones dégradées ou converties à d’autres utilisations moins productives. La Convention de Ramsar préconise la restauration et la remise en état des zones humides, en particulier lorsqu’un pays poursuit des objectifs particuliers en matière de gestion de l’eau (amélioration de la qualité de l’eau, du stockage de l’eau, de l’atténuation des crues, etc.). Le Sommet mondial devrait être invité à prendre les devants et à accepter de redoubler d’efforts pour restaurer les écosystèmes.
14.10 Mesures nécessaires pour que les conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes œuvrent, comme une équipe étroitement coordonnée, à la promotion du développement durable
La coordination des travaux des diverses conventions ayant un mandat à exécuter (directement ou non) au titre d’Action 21 continue de présenter des faiblesses majeures. Il sera difficile d’encourager les administrations nationales, qui plus est, les acteurs locaux, à adopter une approche plus globale de la gestion des ressources naturelles sans redoubler d’effort pour rendre la mise en œuvre des conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes plus participative et plus intégrée. Les mesures ci-après sont recommandées à cet égard.
i) Afin de mobiliser plus efficacement les principaux groupes, il convient de documenter et démontrer plus efficacement l’assise scientifique de l’écosystème mondial, comment et pourquoi celui-ci est en train de se dégrader. Dans ce contexte, décrire le ou les rôle(s) particulier(s) de chaque convention, les liens qui les unissent – du point de vue de l’écosystème et du point de vue opérationnel. (Le point ii), ci-après, examine de manière plus approfondie certains des liens opérationnels.) Dans le cadre de la même initiative, le Sommet mondial devrait être invité à appuyer le concept des sites de démonstration, pour montrer comment il est possible de mettre en œuvre ces différentes conventions internationales de façon intégrée en vue de parvenir au développement durable. Les communautés locales doutent souvent que ces instruments de haut niveau puissent leur procurer des avantages tangibles. En démontrant comment cela est possible, les sites de ‘démonstration’ insufflent un élan considérable à la réalisation des objectifs d’Action 21.
ii) Malgré les efforts déployés récemment, il y a lieu de se préoccuper sérieusement du manque généralisé de coordination entre les conventions multilatérales concernant l’élaboration de politiques, la science et la technologie, la gestion de l’information et l’administration. Le Plan de travail conjoint élaboré par Ramsar et la CDB est considéré comme le modèle à suivre pour améliorer la collaboration interconventions.
La création d’une équipe interconventions mieux intégrée exige une accélération dont le Sommet mondial pourrait et devrait être le catalyseur. Les mesures décrites ci-après pourraient constituer une première étape décisive vers une méthode de travail plus efficace et plus active entre les conventions:
a) reprendre l’idée contenue dans le Chapitre 38 d’Action 21 concernant un mécanisme de coordination interinstitutions de haut niveau (paragraphes 38.16-18), établir un mécanisme international de coordination et de partage d’information entre les conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes, harmoniser et relier les programmes de travail, améliorer la coordination du calendrier des conférences des Parties et des réunions des organes scientifiques subsidiaires, etc.;
b) établir un «groupe de travail des présidents des organes scientifiques subsidiaires» pour les conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes, afin d’encourager le foisonnement des idées et l’échange de l’information et des connaissances spécialisées;
c) continuer de se diriger vers des systèmes de gestion de l’information homogènes et harmonisés pour les conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes, comme le préconise l’étude de faisabilité préparée en 1999 par le Centre mondial de surveillance continue de la conservation de la nature (WCMC) pour les conventions relatives à la diversité biologique (voir plus bas);
d) promouvoir l’établissement d’autres mémorandums de coopération, bilatéraux, trilatéraux ou multilatéraux, avec des plans de travail conjoints, entre les conventions et, comme recommandé plus haut, inclure dans ces mémorandums les projets de démonstration allant dans le sens de la mise en œuvre intégrée des conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes.
iii) Le fardeau que représente l’obligation d’établir des rapports indépendants pour chaque convention pose également un problème de taille, en particulier aux pays en développement, et mérite d’être examiné par le Sommet mondial. Le rapport du WCMC sur l’harmonisation de la gestion de l’information entre les conventions portant sur la diversité biologique mentionnait les mesures proposées ci-dessus pour simplifier le système d’établissement des rapports nationaux, et cette question mérite d’être examinée instamment.
iv) Le problème de la pleine participation de toutes les Parties aux travaux et aux délibérations des conventions internationales n’est pas nouveau. Malheureusement, aucune solution n’a encore été trouvée, et certains pays en développement continuent d’être désavantagés à cet égard. Certaines des mesures recommandées plus haut, notamment une meilleure coordination du calendrier des réunions, une plus grande intégration des programmes de travail et une simplification du système d’établissement des rapports nationaux, sont prioritaires car elles devraient permettre d’alléger le fardeau des pays en développement. L’expérience a également montré que la participation des pays en développement aux conférences des Parties et aux réunions des organes scientifiques subsidiaires est généralement limitée par un manque de ressources. Ce problème doit absolument être résolu si l’on veut assurer une équité au sein de ces importants débats internationaux.
14.11 Les mécanismes de financement en place pour la mise en œuvre des conventions issues de la CNUED et autres conventions pertinentes doivent être révisés
Bien que le Fonds pour l’environnement mondial et certains fonds nationaux tels que le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) soient des instruments efficaces pour la mise en œuvre de deux des conventions issues de la CNUED, le Sommet mondial devrait être instamment prié:
i) de revoir ces mécanismes pour les rendre plus efficaces, plus accessibles aux pays dans le besoin, et mieux intégrés à d’autres mécanismes de financement du développement durable; et
ii) d’identifier de nouvelles sources de financement fiables en vue de faciliter la mise en œuvre de toutes les conventions dans les pays en développement et les pays en transition économique.
ACTION 21 ET LA CONVENTION
DE RAMSAR
SUR LES ZONES HUMIDES
Section 1. Introduction
15. Le 2 février 1971, dans la ville de Ramsar, en Iran, les représentants de 18 nations ont signé la Convention relative aux zones humides d’importance internationale, particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, que l’on désigne aujourd’hui communément sous le nom de Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971) ou simplement, Convention de Ramsar. La Convention compte actuellement 123 Parties contractantes.
16. La Convention qui, à l’origine, mettait l’accent sur les zones humides en tant qu’habitats des oiseaux d’eau a évolué au fil des ans pour devenir un chef de file de la conservation et de l’utilisation durable des zones humides, tenant compte de toute la gamme des valeurs et fonctions des zones humides, tant pour la diversité biologique que pour le bien-être de l’homme. La Convention de Ramsar continue à se développer et à mûrir, et constitue aujourd’hui un mécanisme important de promotion du développement durable.
17. Le texte de la Convention, plus simple que celui des conventions internationales plus récentes sur l’environnement, renferme les trois piliers de ce traité, à savoir:
a) la Liste des zones humides d’importance internationale, à laquelle on associe communément la Convention de Ramsar. Les 1050 sites inscrits à ce jour sur la Liste par 123 Parties couvrent ensemble près de 80 millions d’hectares – soit la superficie approximative de la Namibie, du Pakistan ou de la Turquie;
b) «l’utilisation rationnelle» – ou utilisation durable (voir définition de «l’utilisation rationnelle» dans la note de bas de page 2 de l’Avant-propos) – de toutes les zones humides sur trouvant sur le territoire de chaque Partie contractante;
c) la coopération internationale dans le cadre de la Convention, en particulier dans le cas des zones humides ou des ressources en eau partagées par plusieurs États.
18. Autre trait marquant de la Convention: la définition élargie du concept de «zone humide» qu’elle a adoptée, à savoir: «étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres.»
19. Bien qu’elle ait sans doute résulté d’un compromis international, cette définition a vraisemblablement été une décision délibérée de reconnaître le rôle fondamental joué par les zones humides dans «l’infrastructure» hydrologique de la planète, et de reconnaître le cycle hydrologique comme un continuum entre eau douce et eau salée. En conséquence, le mandat de Ramsar couvre une large gamme d’écosystèmes, allant des herbiers marins et récifs coralliens des milieux côtiers, aux estuaires et aux forêts marécageuses inondées, en passant par les fleuves et leurs plaines d’inondation jusqu’aux bassins versants. Elle englobe tout, des tourbières aux systèmes karstiques sous-terrains, même les zones humides artificielles. Bref, Ramsar couvre les habitats préférés de la majorité des représentants de l’espèce humaine.
20. Pourtant, la Convention de Ramsar n’a guère retenu l’attention de la CNUED et n’est mentionnée qu’accessoirement dans Action 21. Il convient toutefois de replacer ce fait dans son contexte. En juin 1992, la Convention de Ramsar comptait tout juste 60 Parties, la Liste des zones humides d’importance internationale ne comportait que 561 sites, et Ramsar commençait à peine à exprimer clairement son principe «d’utilisation rationnelle» et à donner des orientations pour son application.
21. Aujourd’hui, les Parties contractantes sont au nombre de 123 et 40 à 50 nouveaux pays devraient les rejoindre ces cinq prochaines années. L’intérêt grandissant suscité par la Convention est allé de pair avec une meilleure compréhension des valeurs et fonctions des zones humides, ainsi que des services et des avantages qu’elles apportent, dont un certain nombre sont résumés dans l’Encadré 1 (repris du dossier d’information Ramsar «Les zones humides – Valeurs et fonctions» ).
22. Désormais, la Convention de Ramsar a voix au chapitre en ce qui concerne la promotion de l’utilisation durable des ressources des zones humides, et a mis au point une panoplie impressionnante d’outils pour aider les Parties à cet égard, notamment sa «Boîte à outils», publiée en janvier 2000 (voir Encadré 2). Cette série de neuf manuels fournit aux Parties l’information essentielle pour mettre en œuvre les trois piliers de Ramsar – la Liste des zones humides d’importance internationale, l’utilisation rationnelle et la coopération internationale.
23. Les Parties à la Convention de Ramsar sont très fières d’appartenir à une Convention qui a acquis la réputation d’être très active, pratique, techniquement fiable et pragmatique. Comme s’efforce de le démontrer le présent rapport, Ramsar constitue aujourd’hui un «outil» vivant et efficace pour contribuer au développement durable.
24. La Convention de Ramsar n’est pas simplement un traité intergouvernemental, elle représente aussi un mouvement qui prend un essor rapide à travers le monde. Elle doit son existence aux ONG et aux scientifiques qui lui donnent une assise solide et continent de la servir efficacement tandis qu’elle progresse sur plusieurs fronts, offrant des mécanismes et des outils aux Parties contractantes, aux organes régionaux, aux autorités nationales et aux populations locales, avec le cadre et l’appui nécessaires pour agir.
25. Des évaluations techniques ont révélé que près de la moitié des zones humides de la planète ont été converties à d’autres utilisations et que, dans le même temps, l’humanité a été privée d’innombrables services et avantages. Nous savons aujourd’hui que la destruction des zones humides doit cesser dans l’intérêt de l’humanité tout entière, et nous avons les moyens technologiques de restaurer nombre de zones humides détruites. Le Sommet mondial de 2002 devrait établir que la destruction permanente des atouts naturels que représentent les zones humides va à l’encontre des objectifs d’Action 21.
Encadré 1 Valeurs et fonctions des zones humides Les écosystèmes des zones humides font partie de notre patrimoine naturel. Une étude récente évaluait les écosystèmes naturels à USD 33 000 milliards et, pour les zones humides, avançait le chiffre sidérant de USD 14 900 milliards, soit 45 pour cent du total. Ces valeurs sont le reflet des nombreuses fonctions des zones humides: Maîtrise des crues Ce n’est pas par hasard que les civilisations humaines se sont installées dans les vallées fluviales et leurs plaines d’inondation, depuis plus de 6000 ans - et que nombre d’autres systèmes de zones humides contribuent de façon déterminante au développement et à la survie des communautés humaines. C’est tout simplement l’expression du rôle majeur que jouent l’eau et les milieux humides dans notre vie. On pourrait croire que les progrès de la technologie ont supplanté la nature mais les catastrophes écologiques récentes - inondations, glissements de terrain et tempêtes qui, bien souvent, prennent racine dans des pratiques non durables d’utilisation des terres – sont là pour nous rappeler que c’est loin d’être le cas. En réalité, notre propre survie reste tributaire des écosystèmes naturels. Nous comprenons de mieux en mieux les nombreux rôles des écosystèmes des zones humides et leur valeur pour l’humanité. Depuis quelques années, ils sont si bien mis en évidence que des sommes colossales sont désormais consacrées à la restauration des fonctions hydrologiques et biologiques, perdues ou dégradées, des zones humides. Mais cela ne suffit pas – il faut impérativement améliorer les pratiques à l’échelle mondiale alors que les dirigeants de ce monde, sont aux prises avec la crise de l’eau, de plus en plus menaçante, avec les effets des changements climatiques et avec une croissance démographique telle que la population mondiale devrait augmenter de 70 millions par an dans les deux prochaines décennies. Entre 1990 et 1995, la consommation mondiale d’eau douce a été multipliée par six – ce qui correspond à plus de deux fois le taux de croissance de la population. Un tiers de la population mondiale vit aujourd’hui dans des pays qui connaissent déjà des pénuries d’eau modérées à élevées. D’ici 2025, les deux tiers de l’humanité pourraient vivre dans des conditions de pénurie d’eau. Pour les communautés et pour les espèces sauvages du monde entier, la capacité des zones humides de s’adapter aux changements et au rythme accéléré des changements sera cruciale, à mesure que l’évolution du climat se fera pleinement sentir sur la trame de la vie dans les écosystèmes. C’est ce qui explique toute l’attention qui se concentre, au niveau mondial, sur les zones humides et sur les services qu’elles nous rendent. Les milieux humides sont extrêmement divers mais qu’il s’agisse d’étangs, de marais, de récifs coralliens, de tourbières, de lacs ou de mangroves, ils ont en commun une caractéristique fondamentale: l’interaction complexe entre leurs éléments de base - le sol, l’eau, les animaux et les plantes - qui remplissent de multiples fonctions et fournissent les nombreux produits qui ont assuré la survie de l’homme au fil des siècles. Bien entendu, toutes les zones humides ne remplissent pas toutes ces fonctions - mais la plupart d’entre elles en ont plusieurs. |
Encadré 2. La «Boîte à outils» de la Convention de Ramsar pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides.
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Section 2. Les structures et institutions décisionnelles en matière de développement durable
2.1 Introduction
26. Le Chapitre 8 d’Action 21 comporte quatre domaines d’activité considérés comme essentiels pour parvenir à un processus décisionnel intégrant pleinement les considérations économiques, sociales et environnementales aux niveaux de l’élaboration des politiques, de la planification et de la gestion. Ces quatre domaines d’activité couvrent, en gros: a) les cadres politiques et institutionnels; b) les lois; c) les instruments économiques et les incitations; et d) les systèmes de comptabilité écologique et économique intégrée.
27. La Convention de Ramsar, à travers son principe d’utilisation rationnelle et ses Lignes directrices sur l’utilisation rationnelle, encourage ses Parties à adopter des approches semblables. Depuis une dizaine d’années, les instruments mis au point par Ramsar sont davantage pris au sérieux en raison des pressions grandissantes imposées aux ressources des zones humides.
28. Les paragraphes ci-après présentent un bref résumé des contributions apportées par Ramsar à l’utilisation durable des ressources des zones humides dans ces quatre domaines d’activité.
2.2 Intégrer l’environnement et le développement aux niveaux de l’élaboration des politiques, de la planification et de la gestion
Les politiques ou stratégies nationales pour les zones humides
29. Dans les efforts qu’elle déploie pour promouvoir des approches plus intégrées en matière de prise de décision, la Convention de Ramsar a largement mis l’accent sur l’élaboration de politiques nationales pour les zones humides. En bonne logique, ce processus doit passer par une consultation élargie des principaux groupes et des gouvernements, afin de garantir un sentiment d’appartenance, un équilibre et un soutien total. Le Tableau 1 montre les progrès accomplis dans l’élaboration de politiques nationales pour les zones humides depuis 1987, date de la 3e Session de la Conférence des Parties contractantes. Il montre également les progrès réalisés concernant les stratégies ou plans d’action pour les zones humides, qui varient d’un pays à l’autre.
30. Malgré une évolution lente au début, ces instruments politiques et stratégiques ont connu une nette accélération ces dernières années, et il est à espérer que les Lignes directrices Ramsar sur l’élaboration et l’application des politiques nationales pour les zones humides, adoptées par la Résolution VII.6 de la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes (Costa Rica, mai 1999) contribueront à accélérer ce processus. Ces Lignes directrices font partie du volume 2 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides, publiés en janvier 2000.
31. Les efforts déployés par l’Ouganda et qui ont abouti à l’élaboration de sa politique nationale pour les zones humides, suivie de réformes législatives, font de ce pays un véritable chef de file du continent africain – voir Encadré 3.
Tableau 1: État des politiques nationales pour les zones humides, ainsi que des Stratégies nationales ou des Plans d’action nationaux pour les zones humides
| 1987 Regina COP3 | 1990 Montreux COP4 | 1993 Kushiro COP5 | 1996 Brisbane COP6 | 1999 San José COP7 | |
| État des Politiques nationales pour les zones humides | |||||
| a) Adoptée | 0 | 0 | 3 | 6 | 12 |
| b) Version préliminaire | 0 | 1 | 6 | 8 | 6 |
| c) Élaboration à l’étude ou proposée | n.d. | 1 | 6 | 13 | 26 |
| d) Aucune action encore communiquée | 17 | 43 | 36 | 65 | 70 |
| État des Stratégies nationales/Plans d’action nationaux pour les zones humides | |||||
| a) Adopté(e) | 4 | 9 | 9 | 35 | 50 |
| b) Version préliminaire | 1 | 1 | 4 | 12 | 12 |
| c) Élaboration à l’étude ou proposée | n.d. | n.d. | 5 | 8 | 39 |
| d) Aucune action encore communiquée | 12 | 35 | 33 | 36 | 13 |
| Nombre de rapports nationaux soumis | 17 sur 35 | 45 sur 60 | 51 sur 76 | 92 sur 92 | 107 sur 114 |
Sources: Bureau Ramsar (1987, 1990, 1993, 1998a, 1998c); Rubec (1996); Smart (1993). n.d. = non documenté.
Comités nationaux Ramsar/Comités pour les zones humides
32. Parallèlement à l’élaboration des politiques ou stratégies nationales, les sessions successives de la Conférence des Parties ont instamment prié les Parties d’établir des Comités nationaux Ramsar ou des Comités pour les zones humides, chargés de fournir des avis ou une contribution directe aux réformes politiques et institutionnelles envisagées par les gouvernements. À l’époque de la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes (1999), les gouvernements de 40 pays ont confirmé dans leurs Rapports nationaux que de tels organes existaient et comportaient des représentants d’acteurs non gouvernementaux. Onze Parties ont indiqué qu’il s’agissait de Comités nationaux Ramsar ou de Comités pour les zones humides composés uniquement de représentants gouvernementaux.
Intégration dans les politiques et stratégies nationales connexes
33. La Convention de Ramsar encourage également les Parties à faire en sorte que leurs obligations découlant de la Convention soient, dans la mesure du possible, intégrées dans une large gamme d’autres instruments de politique, tels que les stratégies nationales pour le développement durable, les Plans d’action nationaux pour la diversité biologique, les politiques nationales relatives à la gestion des eaux douces, et les méthodes de gestion des zones côtières. Selon les Rapports nationaux soumis à la 7e Session de la Conférence des Parties (1999), 74 Parties avaient établi de tels mécanismes ou étaient sur le point de le faire. Pour faciliter ce processus, la COP7 a adopté des Lignes directrices pour l’intégration de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides dans la gestion des bassins hydrographiques (voir section 6.2), et la Convention élabore actuellement des lignes directrices relatives à la gestion intégrée des zones humides dans la zone côtière (voir section 5.2).
Restauration et remise en état des zones humides
34. Un autre domaine d’activité majeur des Parties à la Convention de Ramsar est la restauration et la remise en état des zones humides. À la 7e Session de la Conférence des Parties, 76 Parties sur 100 (76%) ont indiqué que des zones humides étaient en train d’être restaurées ou remises en état dans leur pays. Avec la reconnaissance des rôles essentiels des écosystèmes des zones humides, l’attitude de nombreux pays est en train de changer; il est désormais à l’ordre du jour de rétablir («restaurer») des sites qui furent autrefois des zones humides ou de remettre en état des zones dégradées – dans le cadre des approches de gestion des eaux ou de conservation de la diversité biologique à l’échelle de l’écosystème ou du bassin hydrographique.
35. L’Encadré 4 fournit d’autres renseignements sur cet important domaine d’activité de la Convention de Ramsar, qui reconnaît que la technologie actuelle permet de remettre d’anciennes zones humides dans leur état quasi-naturel, leur restituant du même coup leurs fonctions et leurs rôles premiers.
2.3 Fournir un cadre juridique et réglementaire efficace
36. Action 21 insiste sur l’importance d’un cadre juridique et réglementaire cohérent «les instruments les plus importants pour assurer l’application des politiques de l’environnement et du développement» (paragraphe 8.13). Dans ce domaine d’activité, «l’objectif général est de favoriser, compte tenu de la situation particulière de chaque pays, l’intégration des politiques d’environnement et de développement en utilisant les moyens juridiques et réglementaires – principes directeurs, instruments, mécanismes d’application – appropriés … aux niveaux national, provincial et local». (Paragraphe 8.16).
37. Dans son Plan stratégique 1997-2002, la Convention de Ramsar reconnaît à ce domaine d’activité la même priorité, en établissant l’Objectif opérationnel 2.1 suivant: «Réviser et, si nécessaire, modifier la législation nationale ou supranationale (par exemple pour la communauté européenne), les institutions et les pratiques de toutes les Parties contractantes afin de garantir l'application effective des Lignes directrices sur l'utilisation rationnelle.» Au moment de la COP7 (1999), 45 Parties ont indiqué qu’elles avaient entrepris une telle révision – une indication concrète de l’attention grandissante accordée à ce domaine d’activité; pour 39 d’entre elles, cette révision avait entraîné des modifications de la législation.
38. Dans leur rapport national, certaines de ces Parties font état de mesures significatives prises à la suite de ces révisions, notamment des modifications de la législation et des institutions en vue de promouvoir l’intégration de la conservation des zones humides et du développement durable – comme le demandent les Lignes directrices sur l’utilisation rationnelle. L’illustration la plus marquante des mesures prises à cet égard est l’exemple du Costa Rica et de l’Australie; ces mesures sont décrites brièvement dans les encadrés qui accompagnent les études de cas.
39. La Convention de Ramsar a adopté à sa COP7 des Lignes directrices pour l’étude des lois et des institutions en vue de promouvoir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides (Résolution VII.7), en tant que mécanisme destiné à accélérer la réforme juridique. Ces Lignes directrices reposent sur plusieurs études de cas documentées et sur la publication plus élaborée de Wetlands, Water and the Law (UICN–Union mondiale pour la nature, 1999.
40. Ces Lignes directrices font également l’objet du volume 3 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides, publiés en janvier 2000 (voir section 1). D’ici à la COP8, en 2002, la Convention de Ramsar a fixé pour objectif que sur les 150 Parties qu’elle escompte à cette date, 100 auront terminé la révision de leur législation.
41. Bien que, depuis une dizaine d’années, les Parties à la Convention de Ramsar aient considérablement progressé pour combler les lacunes de leurs cadres législatifs dans la perspective des zones humides, seuls quelques pays répondent aux attentes d’Action 21 dans ce domaine d’activité.
42. Ces réformes révèlent des faiblesses à tous les niveaux – national à local, qu’il s’agisse de la capacité d’appuyer ces réformes législatives et leur mise en œuvre, des références juridiques ou des services d’appui disponibles, ou encore de l’intégration des mesures institutionnelles en vue d’harmoniser et de soutenir l’application des nouveaux cadres juridiques. Ces problèmes restent des défis majeurs qui devront être relevés par le biais de Rio+10.
2.4 Utilisation efficace des instruments économiques, des mesures d’incitation et d’autres instruments du marché
43. La promotion des instruments économiques et d’autres mesures d’incitation a été reconnue comme une priorité pour la Convention de Ramsar à la 7e Session de la Conférence des Parties en 1999, avec l’adoption de la Résolution VII.15 sur les Mesures d’incitation en faveur de l’application des principes d’utilisation rationnelle. Conformément à Action 21, cette Résolution prie instamment les Parties «de revoir leurs cadres politiques, juridiques et institutionnels, en vigueur ou en évolution, afin de déterminer et de promouvoir les mesures qui favorisent la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides et de déterminer et éliminer les mesures qui entravent la conservation et l’utilisation rationnelle de ces zones» (paragraphe 11).
44. La même Résolution charge le Groupe d’évaluation scientifique et technique (GEST – voir section 3.5) de collaborer avec les organes compétents de la CDB et de la Convention sur les espèces migratrices, de l’OCDE, de l’Association internationale pour l’évaluation des impacts (IAIA) et de l’UICN, ainsi qu’avec les Parties intéressées et d’autres organisations pertinentes pour passer en revue les lignes directrices existantes et l’information disponible sur les mesures d’incitation, dans le but de préparer un dossier de référence sur Internet, y compris un catalogue de mesures incitatives et d’études de cas. Ce dossier de référence a été établi entre-temps et peut être consulté à l’adresse suivante: http://economics.IUCN.org/policy/incentives.htm
45. Le Groupe d’évaluation scientifique et technique (GEST) a en outre été chargé de préparer un rapport pour la COP8 de Ramsar (novembre 2002) sur les progrès en matière de conception, d’application, de surveillance continue et d’évaluation des mesures d’incitation, ainsi que d’identification et d’élimination des incitations perverses nuisant à la conservation et à l’utilisation rationnelle. Il est intéressant de constater qu’en accomplissant cette tâche pour la Convention, le GEST sera appelé à collaborer étroitement avec l’organe équivalent de la CDB, l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques (SBSTTA), dans le cadre du Plan de travail conjoint établi par ces deux Conventions (voir section 8.3)
2.5 Mise en place de systèmes de comptabilité écologique et économique intégrée
46. L’objectif principal visé par Action 21 dans ce domaine d’activité est la mise en place, par tous les États membres, de systèmes de comptabilité écologique et économique intégrée (paragraphe 8.42).
47. La Convention de Ramsar a, pour sa part, contribué à promouvoir cet objectif, notamment en encourageant ses Parties contractantes à intégrer pleinement les valeurs réelles des zones humides (en termes de biens et services fournis) dans leur pratique d’étude d’impact sur l’environnement et, plus généralement, dans leur système de comptabilité nationale.
Évaluation économique des zones humides
48. En 1997 la Convention, en collaboration avec l’université de York, l’Institute of Hydrology (Royaume-Uni) et l’UICN, a publié Évaluation économique des zones humides qui a été réédité depuis et publié dans diverses langues nationales (voir encadré). Destiné aux décideurs et aux planificateurs, ce manuel apporte une contribution précieuse en éclairant, avec réalisme, les coûts réels afférents à la disparition ou à la dégradation des zones humides.
49. À la 7e Session de la Conférence des Parties, 34 Parties ont signalé dans leurs Rapports nationaux que des dispositions avaient été prises pour introduire des techniques d’évaluation économique dans les exercices de planification et d’évaluation des ressources naturelles. Bien que ce chiffre soit encore largement insuffisant, il prouve que les Parties reconnaissent de plus en plus que l’intégration de l’économie des zones humides dans les débats sur la gestion des ressources naturelles constitue une étape importante en vue de leur conservation et de leur utilisation rationnelle.
50. Les Rapports nationaux soumis à la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes fournissent des exemples dans lesquels des évaluations économiques sont appliquées. Le Mexique indique que sa Direction générale de la nature encourage l’évaluation qualitative des zones humides au niveau local pour démontrer les avantages de l’utilisation des zones humides, et le Venezuela propose d’intégrer les ressources naturelles dans son système de comptabilité nationale. Au Bangladesh, l’évaluation économique des zones humides fait désormais partie intégrante du Plan de gestion national de l’eau et en Inde, des techniques d’évaluation économique sont appliquées pour la gestion de trois sites Ramsar. En Afrique, l’Ouganda a décidé d’inclure une évaluation de chacun de ses sites Ramsar dans son programme d’inventaire des zones humides.
L’étude stratégique d’impact sur l’environnement
51. À la COP7, la Convention de Ramsar a étudié les méthodes d’étude d’impact sur l’environnement, ainsi que de nouvelles orientations à cet égard, et a adopté la Résolution VII.16 sur La Convention de Ramsar et l’étude d’impact: stratégique, environnemental et social. Les Rapports nationaux soumis par 92 Parties contractantes à la COP font état de mesures susceptibles d’avoir un impact sur les zones humides et nécessitant, en conséquence, des études d’impact sur l’environnement.
52. En outre, les Parties ont reconnu la nécessité d’abandonner l’étude d’impact sur l’environnement axée sur un site ou un projet particulier au profit d’une évaluation stratégique plus large, tenant compte de l’ensemble des plans, politiques et programmes gouvernementaux, ainsi que des impacts politiques et sociaux de la disparition des zones humides. Cette Résolution encourage les Parties «à s’assurer que les études d’impact évaluent les écosystèmes de zones humides à leur juste valeur, en tenant compte de leurs fonctions, valeurs et avantages multiples, afin que les procédures de prise de décision et de gestion tiennent compte de ces valeurs écologiques, économiques et plus généralement sociales.» (Paragraphe 11).
53. La même Résolution charge le Groupe d’évaluation scientifique et technique (GEST) de collaborer avec les organes compétents de la CDB et d’autres conventions et experts pour passer en revue les lignes directrices existantes et l’information disponible sur les études d’impact sur l’environnement et les évaluations économiques, dans le but de préparer un dossier de référence sur Internet, y compris un catalogue de mesures incitatives et d’études de cas. Ce dossier de référence a été établi entre-temps et peut être consulté à http://economics.IUCN.org/policy/incentives.htm
2.6 Examen thématique et politique, et corrections de trajectoire
54. Les contributions de la Convention de Ramsar à cet égard peuvent se résumer de la manière suivante:
a) augmentation constante du nombre de politiques et stratégies nationales élaborées pour les zones humides– 12 politiques adoptées, six en voie d’élaboration; 50 stratégies adoptées, 12 en voie d’élaboration;
b) soixante-dix Parties ont intégré la gestion des zones humides dans des instruments élargis de politique et de planification du développement durable et de la conservation de la diversité biologique;
c) quarante Parties ont établi des Comités nationaux Ramsar ou des Comités consultatifs intersectoriels pour les zones humides;
d) progression de la restauration et de la remise en état des zones humides, avec non moins de 76 pour cent des Parties appuyant de telles activités;
e) adoption de lignes directrices intitulées Élaboration et application de politiques nationales pour les zones humides (volume 2 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides);
f) quarante-cinq Parties ont procédé à la révision de leur cadre législatif, exercice qui a entraîné des changements dans 39 Parties;
g) adoption de lignes directrices intitulées Étude des lois et des institutions en vue de promouvoir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides (volume 3 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides);
h) quarante-quatre pour cent des Parties ont, d’une manière ou d’une autre, pris des dispositions en vue d’incorporer l’évaluation économique au processus de prise de décision et de planification pour la gestion des ressources naturelles;
i) dans 92 Parties, toute mesure pouvant avoir un impact sur des zones humides nécessitent la mise en œuvre d’études d’impact sur l’environnement;
j) des dossiers de référence sur Internet sur les mesures d’incitation et les études d’impact sur l’environnement sont en préparation;
k) publication du manuel intitulé Évaluation économique des zones humides.
55. Du point de vue de la Convention de Ramsar, les questions énumérées ci-après constituent les principaux enjeux que devra étudier le Sommet mondial de 2002:
a) continuer d’encourager les Parties à élaborer et appliquer des politiques et stratégies nationales pour les zones humides, en consultation avec les principaux groupes et à tous les paliers de gouvernement, afin de garantir l’engagement des ministères du «développement»;
b) faire en sorte que les politiques et stratégies nationales pour les zones humides soient appliquées comme éléments intégrés de programmes sociaux et de programmes élargis pour l’environnement (eau, diversité biologique, zone côtière, etc.);
c) continuer de promouvoir et de favoriser la restauration et la remise en état des zones humides;
d) continuer d’encourager les Parties à réviser leurs cadres législatifs et à procéder aux changements nécessaires pour garantir le respect des obligations découlant de la Convention, en veillant à ce que ces changements soient appuyés par tous les ministères;
e) veiller à ce que les instruments économiques, les mesures d’incitation et les autres instruments du marché aillent dans le sens de la promotion de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides et, inversement, veiller à éliminer toute incitation perverse encourageant des pratiques non durables ou la destruction pure et simple des zones humides;
f) continuer d’appliquer les normes les plus rigoureuses dans les études d’impact sur l’environnement relatives aux projets de développement, en s’assurant que les études d’impact évaluent les zones humides à leur juste valeur, en tenant pleinement compte de leurs fonctions, valeurs et avantages multiples.
g) promouvoir l’application de l’Étude stratégique d’impact sur l’environnement afin de garantir la conformité de tous les programmes, plans et politiques gouvernementaux avec les obligations découlant de la Convention de Ramsar.
Examen des politiques et corrections de trajectoire recommandées en vue de Rio+10
56. Malgré certains progrès indéniables, on constate que la plupart des pays n’ont pas encore mis en place de mécanisme décisionnel tenant dûment compte des considérations sociales, économiques et environnementales aux niveaux de l’élaboration des politiques, de la planification et de la gestion. Cet objectif représente bien entendu un défi de taille, même pour les pays qui disposent de ressources et de capacités suffisantes pour agir sans appui extérieur. La nature des gouvernements est telle que parvenir à l’intégration de ces différents niveaux d’administration exige une volonté politique très affirmée, étayée par l’engagement de hauts fonctionnaires et de l’ensemble de la communauté à parvenir au développement durable.
57. Les impératifs de la sécurité alimentaire et de l’eau, ainsi que de l’atténuation de la pauvreté sont également des facteurs importants, susceptibles de ralentir le processus de mutation profonde dans les pensées, les perceptions et les valeurs des gouvernements et de la société civile s’ils ne sont pas envisagés dans la perspective de la durabilité à long terme des fonctions de l’écosystème.
58. Il est évident que les Parties doivent être encouragées (et, si nécessaire, soutenues) en vue de poursuivre leur processus de réforme politique et juridique afin que le développement durable puisse devenir réalité. Les exemples ou modèles à cet égard se multiplient, et Rio+10 devra trouver des moyens plus efficaces de mettre ces expériences à la disposition d’autres États. Il existe un très large éventail de possibilités dans des domaines tels que l’étude d’impact sur l’environnement, les instruments économiques, les mesures d’incitation et autres instruments du marché, et les systèmes de comptabilité écologique et économique intégrée. La difficulté consiste à les rendre plus accessibles et mieux adaptées aux différents contextes nationaux.
59. Rio+10 devrait également demander avec insistance aux gouvernements d’envisager des réformes de la gouvernance dans le sens des deux objectifs prioritaires suivants:
a) établissement, au sein du gouvernement, d’un organe moteur du développement durable, susceptible d’accélérer l’intégration des considérations sociales, économiques et environnementales. Cet organe moteur pourrait être un groupe de travail, un conseil de haut niveau ou un ministère établi et supervisé par le Président ou le Premier ministre. Sans un tel niveau d’engagement vis-à-vis d’Action 21, il est difficile d’envisager des progrès rapides dans nombre de pays;
b) décentralisation ou délégation de la prise de décision au niveau de gestion qui convient le mieux. L’approche par écosystème, mise au point dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, plaide en faveur de ce processus dans son Principe 2, suggérant que des systèmes décentralisés pourraient aboutir à un niveau plus élevé d’efficacité et d’équité. Les expériences accumulées dans les pays qui ont mis en place de tels systèmes montrent qu’il en va effectivement ainsi.
Encadré 3. Buts et principes de la Politique nationale de l’Ouganda Le gouvernement de l’Ouganda a adopté une Politique nationale pour la conservation et la gestion des ressources des zones humides afin de promouvoir la conservation des zones humides pour maintenir leur valeur dans l’intérêt présent et futur de la population. Pour atteindre ce but, la Politique énonce cinq objectifs:
Trois principes s’appliquent à la poursuite des objectifs:
Trente-six principes politiques spécifiques sont énoncés sur les moyens de réaliser les objectifs et un ensemble préliminaire de lignes directrices à l’intention des utilisateurs des ressources des zones humides est joint en annexe. |
Tiré du volume 2 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides - Élaboration et application de politiques nationales pour les zones humides
Encadré 4. La restauration et la remise en état comme éléments de la planification nationale pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides Plusieurs sessions de la Conférence des Parties contractantes à la Convention de Ramsar ont examiné les problèmes et l’évolution dans le domaine de la restauration des zones humides. Il est clair qu’à l’échelle mondiale, la réparation des zones humides est aujourd’hui reconnue comme un élément vital de la restauration ou du maintien d’écosystèmes «en bonne santé» - en particulier dans les systèmes hydrographiques et dans les zones côtières. La COP7 de Ramsar a examiné les moyens d’inscrire la restauration et la remise en état des zones humides comme des éléments à part entière des politiques nationales et infranationales et des processus de planification. Un document de travail sur le sujet (Ramsar COP7 DOC. 17.4) a été préparé par Hans Skotte Moller de l’Agence nationale pour les forêts et la nature du Danemark, en consultation avec d’autres experts. Il peut être demandé au Bureau ou consulté sur le site Web de Ramsar (http://ramsar.org/COP7_docs_index_f.htm). La COP7 de Ramsar a également adopté la Résolution VII.17 sur le même sujet (voir annexe 4) et, en annexe, les orientations suivantes sur les éléments à considérer lors de la planification ou de la mise en œuvre de programmes ou de projets de restauration ou de remise en état. Éléments à prendre en considération dans les programmes et projets de restauration et de remise en état 1. Les lois et les plans nationaux sur la protection et l’utilisation durable de la nature, sur l’environnement et sur la gestion de l’eau devraient être élargis et prévoir des obligations ou, pour le moins, des options en matière de restauration des zones humides. Cela pourrait encourager l’allocation de fonds aux initiatives de restauration. Des objectifs et priorités stratégiques de restauration devraient être définis, concernant la perte de fonctions, de processus et d’éléments des zones humides. 2. Les programmes allant dans le sens des obligations internationales liées à la conservation et à l’utilisation durable des zones humides devraient avoir la priorité. 3. Les objectifs multiples tels que conservation de la diversité biologique, fourniture de ressources alimentaires fiables, approvisionnement en eau douce, épuration de l’eau, maîtrise des crues et loisirs contribuent souvent à accroître la durabilité et les avantages généraux d’un projet de restauration. 4. L’identification et la mobilisation de toutes les parties prenantes dès le début. La réalisation d’un projet dépend de la coopération entre les propriétaires fonciers et/ou les utilisateurs des terres, les pouvoirs publics et les responsables politiques à différents niveaux, les organes consultatifs scientifiques et les organisations non gouvernementales. 5. La surveillance continue et l’évaluation des effets, ainsi que la diffusion des résultats sont nécessaires. Le retour d’information vers les programmes ou projets devrait être assuré et des modifications devraient être apportées, si nécessaire, pour atteindre les objectifs prévus. 6. L’étude stratégique d’impact sur l’environnement et l’analyse coûts-avantages sont recommandées avant l’approbation et la mise en œuvre du programme ou projet. 7. Les projets pilotes couronnés de succès peuvent inspirer et encourager la mise en place d’autres projets et programmes de restauration. 8. L’information générale destinée au grand public sur les effets et les conséquences est importante avant, pendant et après l’exécution des programmes et projets. 9. Voici quelques questions importantes à évaluer avant la mise en œuvre des projets, concernant leur utilité et leur faisabilité: 9.1 Y aura-t-il des avantages pour l’environnement, par exemple, amélioration de l’approvisionnement en eau et de la qualité de l’eau (diminution de l’eutrophisation, préservation des ressources d’eau douce, conservation de la biodiversité, gestion améliorée des «ressources humides», maîtrise des crues)? 9.2 Quel est le rapport coût-efficacité? Les investissements et les changements devraient être durables et non pas simplement apporter des résultats temporaires. Rechercher des coûts faibles dans la phase de construction, et des dépenses courantes faibles ou nulles pour l’entretien. Pour établir le rapport coût-efficacité des projets de restauration, tenir compte de tous les avantages supplémentaires possibles issus de la restauration des sites. 9.3 Quels options, avantages ou inconvénients l’aire restaurée procurera-t-elle à la population locale et à la région? Il peut s’agir des conditions sanitaires, de ressources alimentaires et en eau essentielles, de nouvelles possibilités de loisirs et d’écotourisme, d’amélioration des valeurs paysagères, de possibilités pédagogiques, de conservation de sites historiques ou religieux, etc. 9.4 Quel est le potentiel écologique du projet? Quelle est la situation actuelle de la région du point de vue de l’habitat et des valeurs biologiques? Comment l’aire restaurée va-t-elle évoluer pour ce qui est de l’hydrologie, de la géomorphologie, de la qualité de l’eau, des communautés végétales et animales, etc.? 9.5 Quelle est la situation de l’aire du point de vue de l’occupation actuelle des sols? La situation variera considérablement selon qu’il s’agit de pays en développement, de pays en transition ou de pays développés, et selon les objectifs de restauration et de remise en état. En particulier, il est souvent possible d’améliorer des terres marginales peu rentables aujourd’hui. 9.6 Quelles sont les principales contraintes socio-économiques? La réalisation du projet présente-t-elle un intérêt régional et local? 9.7 Quelles sont les principales contraintes techniques? |
Tiré du volume 2 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides - Élaboration et application de politiques nationales pour les zones humides
Encadré 5. Rationalisation des lois et des institutions au Costa Rica dans le cadre d'une loi nationale portant sur les zones humides Le Costa Rica s'est doté une stratégie nationale de conservation des zones humides, un pas décisif pour remplir les obligations souscrites par le pays dans le cadre de la Convention de Ramsar. La Stratégie, dont l'objectif est de parvenir à l'utilisation rationnelle des ressources des zones humides, préconise la protection et l'utilisation rationnelle de ces écosystèmes par la production d'outils techniques, juridiques et administratifs appropriés à l'intention de tous les groupes concernés par la conservation des zones humides. Parmi ces groupes figurent les organisations gouvernementales, les gouvernements locaux, les ONG, le secteur privé et les utilisateurs locaux. Pour élaborer la Stratégie, il a fallu effectuer un important travail de documentation de la législation et des politiques relatives aux zones humides et ce afin de rationaliser le dispositif souvent déroutant d'institutions et d'instruments juridiques liés à la conservation des zones humides. Il est apparu au cours de ce processus que la législation existante et le grand nombre d'institutions ayant quelque responsabilités en matière de zones humides prêtaient à confusion et entraînaient un chevauchement des autorités administratives. On a estimé qu'il s'agissait là d'un sérieux obstacle à l'application des principes d'utilisation rationnelle de la Convention, soulignant ainsi la nécessité d'une nouvelle loi portant sur les zones humides pour réglementer l'utilisation de ces écosystèmes. On trouvera ci-dessous un résumé de l'évolution de cette loi. Les six étapes reflètent l'importance de l'élaboration de la Stratégie nationale ainsi que de l'étude et de l'analyse de la législation dans la préparation de cette nouvelle loi. 1ère étape: Lors de l'élaboration de la Stratégie nationale de conservation des zones humides, le Ministère de l'environnement et de l'énergie (MINAE) a consulté toute une série de spécialistes nationaux et internationaux afin de compiler un ensemble d'informations de base relatives aux zones humides et à leur utilisation rationnelle. 2e étape: Au cours de ce processus, on a recensé l'ensemble des lois et politiques en rapport avec les zones humides, ainsi que les accords internationaux ratifiés par le pays et ayant un rapport direct avec la conservation et l'utilisation rationnelle des zones humides. 3e étape: Ces lois et politiques ont été analysées et un Guide des procédures de gestion des zones humides au Costa Rica a été publié. Ce Guide présente les lois et procédures les plus adaptées à la conservation et à l'utilisation rationnelle des zones humides ainsi qu'une analyse concise des expériences en matière de gestion de ces écosystèmes. 4e étape: Les informations obtenues lors des étapes 1 à 3 ont montré la nécessité d'une loi portant sur les zones humides et une commission multidisciplinaire a été créée pour lancer un tel processus. Cette commission comprenait des représentants de divers ministères (dont le MINAE) ainsi que des experts de l'écologie des zones humides et du droit de l'environnement, des ingénieurs forestiers, des sociologues et des économistes. Après diverses réunions, la commission a pu rédiger un premier projet de loi portant sur les zones humides. 5e étape: Ce premier projet a été présenté à l'occasion de divers ateliers aux différents secteurs de la société qui avaient été impliqués dans l'élaboration de la Stratégie nationale, ce qui a permis de le perfectionner. Le texte a également été envoyé par courrier à différentes organisations gouvernementales, à des entreprises privées, à des employés gouvernementaux et à des experts internationaux afin d'obtenir leurs commentaires et observations. 6e étape: Après une onzième version du projet, un nombre reflétant les efforts déployés pour impliquer tous les secteurs de la société dans le processus de rédaction et produire un document consensuel, le projet final était prêt à être présenté à l'Assemblée législative. La loi propose que le MINAE et le SINAC (le Système national d'aires de conservation, un organe au sein du MINAE) soient responsables de l'administration, de la conservation et de l'utilisation rationnelle des zones humides sur le territoire continental - insulaire du Costa Rica et dans les aires protégées naturelles. Ces organismes auront aussi la responsabilité de la coordination de la gestion et de la protection des zones humides avec les autres institutions pertinentes. La nouvelle loi portant sur les zones humides devrait contribuer à résoudre certains des problèmes recensés lors de l'élaboration de la Stratégie nationale de conservation des zones humides du Costa Rica. L'intégralité du texte de l'étude de cas «Legal aspects of the conservation and wise use of wetlands in Costa Rica» («Aspects juridiques de la conservation et de l'utilisation rationnelle des zones humides au Costa Rica»), réalisée par Grethel Aguilar, UICN- Union mondiale pour la nature, Suisse, est disponible sur le site Web du Bureau de la Convention de Ramsar: http://ramsar.org/wurc_index.htm. |
Tiré du volume 3 des Manuels Ramsar pour l’utilisation rationnelle des zones humides - Étude des lois et des institutions en vue de promouvoir la conservation et l'utilisation rationnelle des zones humides.
Encadré 6 – Pour protéger ses sites Ramsar et les oiseaux migrateurs, l’Australie promulgue une législation qui fait date En juillet 2000, le gouvernement de l’Australie a mis en vigueur une loi qui fera date – le Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 – qui, pour la première fois dans l’histoire de ce pays, confère un statut juridique spécial aux zones humides d’importance internationale et aux oiseaux migrateurs. Cette loi annule (et remplace) plusieurs mesures législatives antérieures, dont aucune ne s’appliquait toutefois aux sites Ramsar ou aux oiseaux migrateurs. En vertu de cette nouvelle loi, les sites Ramsar et les espèces migratrices (outre les biens du patrimoine mondial, les espèces et les communautés menacées, etc.) sont déclarés «d’importance nationale pour la conservation» et bénéficient d’un statut de protection. Concernant les sites Ramsar, l’Annexe 6 de la loi établit des obligations juridiques, telles que décrire et préserver les caractéristiques écologiques des sites, formuler et appliquer des plans en vue de la conservation de ces sites et de la promotion de l’utilisation rationnelle, préparer un plan de gestion adéquat et les normes à appliquer au cas où une étude d’impact sur l’environnement serait requise. Cette loi consacre également ce que l’on a appelé les Principes australiens de gestion Ramsar, qui donnent des indications sur ce qui doit figurer dans les plans de gestion pour les sites Ramsar officiels. L’un des aspects les plus novateurs de cette nouvelle législation est peut-être le fait qu’elle donne au ministre fédéral australien de l’Environnement la possibilité de classer toute zone humide à condition d’être convaincu de son «importance internationale du point de vue écologique, botanique, zoologique, limnologique ou hydrologique», et lorsque les caractéristiques écologiques de la totalité ou d’une partie du site sont menacées. Grâce à ce nouveau pouvoir, toute zone humide satisfaisant aux critères d’inscription sur la Liste de Ramsar et subissant des menaces peut donc être protégée par le gouvernement fédéral. Concernant les espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, la nouvelle législation reconnaît que certaines espèces ont «une importance nationale pour la conservation» et doivent, par conséquent, être protégées. Parmi ces espèces figurent toutes celles que couvrent les accords bilatéraux conclus par l’Australie avec le Japon et la Chine – notamment tous les oiseaux de rivage migrateurs qui empruntent la voie de migration Asie de l’Est-Australasie. Cette législation est nouvelle dans le contexte de Ramsar à plusieurs égards. Premièrement, elle accorde aux sites Ramsar et aux espèces migratrices une protection juridique nettement plus élevée et plus rigoureuse que par le passé. Deuxièmement, elle consacre des concepts Ramsar tels que les caractéristiques écologiques. Troisièmement, elle exige que les caractéristiques écologiques de tous les sites Ramsar soient évaluées et qu’un plan de gestion soit préparé pour chaque site (ces plans devant respecter certaines normes). Quatrièmement, elle prévoit un mécanisme pour protéger toute zone humide satisfaisant aux critères Ramsar, même si le site n’a pas encore été inscrit sur la Liste de Ramsar. Cinquièmement, la nouvelle loi accorde énormément d’importance à la gestion des menaces extérieures pesant sur les sites proprement dits, notamment les menaces pouvant résulter de décisions inadéquates en matière de gestion de l’eau à un niveau quelconque du bassin versant du site, ou de l’impact potentiel d’une espèce envahissante sur le site. Enfin, cette loi vise à promouvoir la participation et la consultation des différents acteurs. Pour en savoir plus sur cette loi, consultez le site Web de Environment Australia: http://www.environment.gov.au/epbc/ |
Encadré 7 – Évaluation économique des zones humides Par Edward B. Barbier, Mike Acreman et Duncan Knowler Publié en 1997, ce manuel de 138 pages offre des conseils pratiques aux décideurs et aux planificateurs sur les moyens d’appliquer des techniques d’évaluation économique à la gestion des zones humides. Après une description sommaire de l’importance des zones humides et des nombreuses causes de leur disparition, les auteurs expliquent le rôle de l’évaluation économique dans le processus de prise de décision. Ils expliquent pourquoi les valeurs des zones humides sont souvent sous-estimées et pourquoi il est indispensable que les Parties à la Convention de Ramsar appliquent des techniques d’évaluation appropriées pour garantir la conservation et l’utilisation rationnelle de leurs zones humides. Les auteurs proposent un cadre détaillé pour évaluer les avantages économiques d’autres formes d’utilisation des zones humides, qui se présente sous la forme d’une procédure en trois étapes:
L’accomplissement de ces trois étapes devrait aboutir à une évaluation économique des zones humides, indiquant aux décideurs s’ils doivent ou non entreprendre un projet donné. Dans un autre chapitre de ce manuel, ces trois étapes sont subdivisées en sept mesures pratiques, donnant aux lecteurs des conseils détaillés sur la manière de choisir la méthodologie appropriée et de procéder à l’évaluation. Six études de cas fournissent des démonstrations pratiques très édifiantes des différentes techniques existant dans ce domaine; elles utilisent toute une gamme de méthodes d’évaluation et couvrent une grande diversité de zones géographiques et de types de zones humides. En soulignant la nécessité d’intégrer des approches écologiques, hydrologiques et économiques, ces études de cas démontrent que l’évaluation n’est pas une fin en soi mais qu’elle doit être orientée vers les questions stratégiques. Cet ouvrage est complété par un glossaire et par une bibliographie de 10 pages. Disponible en anglais, en français et en espagnol sur le site Ramsar http://ramsar.org/index_lib.htm À commander au: |
Encadré 8 - Évaluer les services fournis par une zone humide – Recharge des eaux souterraines
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Pour
tout renseignement, contactez: Bureau de la Convention de Ramsar,
Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suisse (Tél. +41 22 999 0170, fax +41 22 999
0169, e-mail ramsar@ramsar.org
). Publié le 8 mai 2001, Dwight Peck, Ramsar.
