La Convención de Ramsar sobre los Humedales

La 9ª Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes

Cuestiones y posibles situaciones relativas a los sitios Ramsar, o partes de ellos, que ya no cumplen o nunca han cumplido los Criterios de Ramsar

El presente documento informativo aporta información de antecedentes al documento COP9 DR7 "Orientaciones acerca de qué hacer respecto de los sitios Ramsar que han dejado de reunir los Criterios para su designación".

Antecedentes

1. En la 8ª reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes (COP8), las Partes aprobaron la Resolución VIII.21 sobre la Definición más precisa de los límites de los sitios Ramsar en las Fichas Informativas de los Humedales Ramsar (FIR) y la Resolución VIII.20 sobre Orientación general para interpretar la expresión "motivos urgentes de interés nacional" en el artículo 2.5 de la Convención y para considerar la compensación prevista en artículo 4.2.

2. La COP8 aprobó asimismo la Resolución VIII.22 sobre Cuestiones relativas a los sitios Ramsar que ya no cumplen o nunca han cumplido los Criterios de designación de Humedales de Importancia Internacional. En el párrafo 6 de dicha Resolución, las Partes reconocían que "se pueden dar situaciones en que:

a) un sitio Ramsar nunca haya cumplido los Criterios para su designación como humedal de Importancia Internacional;

b) una parte o todo un sitio Ramsar pierda irremediablemente los valores, las funciones y las propiedades por las que se lo incluyó, o fue incluido por error; o

c) un sitio Ramsar haya cumplido los Criterios en el momento de incluirlo en la Lista, y aunque mantenga intactos sus valores, funciones y propiedades, incumpla posteriormente los Criterios debido a un cambio en dichos Criterios, o a un cambio en la estimación o los parámetros de la población en la que se basaron".

3. La primera de dichas situaciones se trató también en la COP5, en la Resolución 5.3, cuyo Anexo estableció un "Procedimiento de análisis para los sitios de la Lista que no cumplían con ninguno de los criterios establecidos en la Recomendación 4.2".

4. En la Resolución VIII.22, las Partes pidieron al Comité Permanente que, con el apoyo de la Oficina de Ramsar y de las Organizaciones Internacionales Asociadas, el Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT), juristas y otros expertos idóneos, y las Partes Contratantes interesadas, elaborara orientaciones sobre esta cuestión y su relación con las cuestiones abordadas en las Resoluciones VIII.20 y VIII.21. Concretamente, el párrafo 7 de la Resolución VIII.22 señalaba que "diversas cuestiones requieren una mayor consideración, y en particular:

a) la identificación de posibles situaciones en que un sitio incluido en la Lista de Ramsar deje de cumplir los Criterios para su designación como Humedal de Importancia Internacional;

b) las obligaciones de las Partes Contratantes en virtud de la Convención y la posible aplicación de medidas compensatorias conforme al Artículo 4.2; y

c) los procedimientos que podrían aplicarse caso de que fuera necesario contemplar la supresión o restricción de los límites".

5. En su 29ª reunión, el Comité Permanente (Decisión SC29-16) pidió a la Secretaría de Ramsar que preparara un informe sobre estos asuntos con vistas a su examen en la trigésima reunión.

6. De conformidad con ello, el presente documento informativo ha sido preparado por la Secretaría de Ramsar, con la asistencia de Dave Pritchard (BirdLife International) y la aportación de información sobre cambios de límites suministrada por las Partes Contratantes como información de apoyo para el examen del proyecto de Resolución DR7 de la COP9 y sus orientaciones anexas sobre dichos asuntos. En apoyo de esta labor, la Secretaría ha tratado de identificar casos pertinentes relativos a las diferentes circunstancias de cambios o propuestas de cambios de límites de un sitio Ramsar a partir de los materiales suministrados por las Partes Contratantes.

Consideraciones generales relativas al alcance y cobertura de ulteriores orientaciones

7. Muchos de los casos de cambios de límites recibidos por la Secretaría (y todos los cambios derivados producidos en la zona designada) tienen que ver con asuntos tratados en la Resolución VIII.21. En particular, por lo que hace a la entrega de Fichas Informativas de Ramsar actualizadas, mapas incluidos, para los sitios incluidos en la Lista algún tiempo atrás, muchas Partes Contratantes tienen ahora acceso a los recursos cartográficos del Sistema de Información Geográfica y pueden presentar mapas y trazados de límites más precisos de un sitio, para el cual la versión precedente de la Ficha Informativa de Ramsar puede que haya incluido solamente un mapa con unos límites aproximados.

8. Existe una discrepancia entre los términos de los párrafos 6 y 7 de la Resolución VIII.22 relativos a aquellas situaciones en que sólo se propone la retirada de una parte de los elementos, procesos o servicios perdidos por el sitio y en virtud de los cuales éste había sido incluido en la Lista. Esto último queda recogido como una posibilidad en el inciso b) del párrafo 6, y en el inciso c) del párrafo 7 se mencionan los "procedimientos de reducción de los límites", pero no está previsto, en cambio, entre las posibles situaciones aludidas en el inciso a) del párrafo 7. Esto es importante, pues los casos de reducción de límites, tanto si se invocan "motivos urgentes de interés nacional" como si no, parecen constituir una situación que se presenta más comúnmente que la retirada de todo un sitio Ramsar de la Lista. Por consiguiente, a los efectos del presente documento, se incluyen las posibles situaciones de reducción de límites.

9. El alcance de la cobertura de los distintos tipos de hábitat en relación con el humedal mismo en un sitio incluido en la Lista varía considerablemente, dependiendo a menudo de la política de planificación del uso de la tierra y el agua y su manejo, así como del enfoque aplicado por las diferentes Partes Contratantes. En ciertas situaciones se incluye una amplia zona de captación ajena al humedal dentro del sitio incluido en la Lista con el fin de facilitar el manejo integrado del sistema (tal como lo autoriza el Artículo 2.1); en otras, sólo (o fundamentalmente) se designa el hábitat del humedal mismo. El estudio de propuestas para retirar de un sitio de la Lista ciertos hábitats no incluidos en el humedal puede tener, por consiguiente, una importancia o unas consecuencias muy diferentes en diferentes lugares y países, y hay que señalar que, a los efectos de asegurar el manejo y el uso sostenible de un humedal, es perfectamente aceptable, allá donde los procesos nacionales lo permitan, incluir dentro de un sitio Ramsar hábitats no pertenecientes a la zona de humedal.

10. El enfoque consistente en aplicar sistemas de zonificación, incluidas zonas de separación, en los sitios Ramsar a fin de facilitar la planificación de su manejo, queda recogido con gran énfasis en la Recomendación 5.1 y en los Nuevos Lineamientos para la planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales (Anexo a la Resolución VIII.14).

11. Como un principio general para cualquier procedimiento de adopción de decisiones sobre la restricción o retirada de un sitio designado en la Lista, debe tenerse presente la Visión para la Lista (Resolución VII.11):

"Crear y mantener una red internacional de humedales que revistan importancia para la conservación de la diversidad biológica mundial y para el sustento de la vida humana debido a las funciones ecológicas e hidrológicas que desempeñan."

12. Es preciso recordar también que el hecho de designar una zona como un sitio Ramsar equivale en primera instancia a reconocer la importancia internacional del sitio como parte de unas redes nacionales e internacionales coherentes y completas, y a facilitar los procesos de manejo que mantienen las características ecológicas de los sitios para la conservación de su diversidad biológica y su uso sostenible mediante el suministro continuo de sus bienes y servicios a la población.

13. A los efectos de elaborar orientaciones para responder a los cambios nocivos producidos en los sitios, se sigue que no ha de haber distinción entre que sea la totalidad de un sitio designado o sólo una parte de él la que esté afectada, pues ambas situaciones indican una reducción de la capacidad de la serie de humedales de importancia internacional de un país para proporcionar los servicios que ofrece su ecosistema.

Posibles situaciones en las que se puede considerar la retirada o la reducción de un sitio de la Lista

14. Puede contemplarse una amplia gama de situaciones posibles, y algunas de ellas se han planteado en relación con determinados sitios particulares. A continuación se describen diez de esas posibles situaciones, con una breve reseña de las cuestiones que hay que tener en cuenta al hacer frente y responder a cada una de ellas.

Situación 1. En el momento de la adhesión, una Parte sólo presenta, tal como requiere el texto de la Convención, un nombre y un mapa de los límites, pero no una Ficha Informativa de Ramsar (FIR) completa. Posteriormente, al recopilar la FIR, se hace evidente que el sitio no cumple ninguno de los Criterios.

15. Esta posible situación está abarcada por el anexo a la Resolución 5.3. Para evitar que se plantee esta situación, debe recomendarse vivamente a todos los países que se preparan para la adhesión que preparen con antelación a su adhesión oficial un proyecto de FIR y consulten con la Secretaría de Ramsar para ver si el sitio propuesto cumple uno o más Criterios. Éste es el planteamiento adoptado cada vez más por los países que se preparan para su adhesión a la Convención.

Situación 2. Un sitio Ramsar designado por una antigua Parte Contratante está ahora en el territorio de un país sucesor que se adhiere en la actualidad a la Convención e indica unos límites y un área diferentes para ese sitio.

16. Esta situación ha surgido con la adhesión de Azerbaiyán y su designación de la bahía de Chizil-Agaj, con la especificación de una zona menor que la del sitio Ramsar constituido por las bahías de Kirov, incluido en la Lista por la antigua Unión Soviética.

17. En tales casos, constituye un derecho soberano de la Parte Contratante actual determinar qué zonas designará como sitio Ramsar. Todos esos sitios pueden tratarse como nuevas designaciones, y el sitio designado por la antigua Parte se retiraría entonces de la Lista, aunque debe recomendarse a la nueva Parte que mantenga los límites originales si es oportuno para reflejar la importancia internacional del humedal de que se trate.

Situación 3. El sitio fue designado incorrectamente debido a que la información disponible en el momento de la preparación de la FIR (o a la información previa a la FIR proporcionada en el momento de incluirlo en la Lista) era inadecuada o incorrecta, y posteriormente se hace evidente que el sitio en su conjunto no cumple ninguno de los Criterios.

18. Si se establece que en el momento actual no puede aplicarse ninguno de los Criterios, debe seguirse un procedimiento similar al que se sigue para un sitio cuyas características ecológicas se han deteriorado de tal modo que deja de ajustarse a los Criterios (véase más abajo la Situación 9). El procedimiento que figura como anexo a la Resolución 5.3 resulta pertinente en este punto. Éste especifica que debe llevarse a cabo una evaluación de "si es posible o no tomar medidas para ampliar, mejorar o restablecer las funciones y valores del humedal, en un grado tal que permita su inclusión en la Lista". Únicamente si se llega al acuerdo de que no existe ninguna posibilidad de hacer esto, podría contemplarse la retirada del humedal de la Lista. La Resolución 5.3 dispone luego que se apliquen las cláusulas compensatorias estipuladas por el Artículo 4.2 de la Convención.

19. Toda propuesta de retirar un sitio de la Lista con arreglo a esta situación debe ir acompañada de una declaración detallada de sus características ecológicas actuales y de una explicación que aporte pruebas en el caso de que la justificación original de los Criterios aplicados fuera incorrecta. Si dichas pruebas no fueran claras, es posible que se aplique otra situación, a saber, la de un deterioro de las características ecológicas del humedal (Situación 9), en cuyo caso deberán realizarse las pruebas y seguir el procedimiento adecuado para responder a dicha situación.

20. Esta situación se planteó a comienzos del decenio de 1990 en relación con tres sitios incluidos en la Lista en los primeros tiempos de la adhesión del Pakistán a la Convención. Los sitios en cuestión, con el acuerdo de la Autoridad Administrativa, fueron retirados de la Lista en 1996. A modo de compensación se designaron tres nuevos sitios Ramsar.

21. Una situación similar puede darse en relación con los sitios Ramsar de Groenlandia (designados por Dinamarca), caso que actualmente examina Dinamarca en consulta con la administración interna de Groenlandia por lo que respecta al menos a un sitio que parece haber sido designado sobre la base de una sobreestimación incorrecta del tamaño de sus poblaciones de aves acuáticas. No obstante, la cuestión se complica aquí por los crecientes indicios de que varios sitios de Groenlandia pueden haber perdido, o continúan perdiendo, importancia debido a la fuerte presión humana (en este caso, la caza de aves acuáticas).

22. En la Resolución VII.23 se reconoce que hay situaciones "en las que puede ser necesario definir los límites con mayor precisión . . . cuando los límites fueron definidos de manera errónea o equivocada en el momento de la designación". La retirada de todo un sitio Ramsar de la Lista, en esta situación, puede considerarse un caso extremo de reducción de límites debida a una información originalmente insuficiente o incorrecta en el momento de la designación.

23. El primer paso que debería darse aquí es examinar de nuevo las actuales funciones, características y valores ecológicos del humedal a fin de establecer claramente si en el momento actual cumple alguno de los Criterios, aun cuando éstos sean diferentes de los Criterios originalmente empleados para incluirlo en la Lista. Si es así, debe proporcionarse una FIR corregida y el sitio debe permanecer en la Lista.

Situación 4. Se designa un sitio Ramsar después de finalizar un procedimiento nacional de áreas protegidas en virtud de la legislación nacional, de forma que los límites del sitio Ramsar se adecuan a los establecidos para el sitio en su primera selección por su importancia nacional, y después los límites del sitio designado a nivel nacional se modifican.

24. Es éste un procedimiento seguido por varias Partes Contratantes. En la mayoría de los casos esto tiene como consecuencia la ampliación de la zona y de los límites de un sitio Ramsar, a medida que hay nuevas zonas que culminan el proceso legislativo nacional, pero en algunos casos la revisión con arreglo a la legislación nacional conduce a la retirada de parte de las zonas del sitio Ramsar.

25. Esta situación se ha planteado en el Reino Unido, donde, por ejemplo, una importante ampliación del sitio Ramsar de Norfolk Broads entrañó también la retirada de pequeñas partes del sitio original debido a la supresión de dichas partes como consecuencia de una revisión de las zonas designadas por el propio país como Sitio de Interés Científico Especial.

26. Un segundo ejemplo, objeto de una Misión Ramsar de Asesoramiento en 2001, se refiere al sitio Ramsar del Parque Nacional de la Keran en Togo, cuyos límites son los mismos que los de un parque nacional anteriormente designado. En este caso, una revisión de los límites del parque nacional con participación de los municipios del lugar ha desembocado en una propuesta de retirada de las zonas no húmedas del parque nacional, debido al aumento de la actividad agrícola realizada por las nuevas comunidades que llegan a la región, pero al mismo tiempo ha dado como resultado una importante ampliación del sitio Ramsar en otras zonas a fin de incluir la totalidad del humedal en lugar de aumentar la parte originalmente situada dentro del parque nacional. Una situación similar relacionada con la modificación de los límites de un parque nacional se ha producido en el sitio Ramsar del Delta del Ebro, en España.

27. En algunos casos, sitios como los parques nacionales pueden haber sido declarados de interés ecológico no solamente en relación con los humedales, por lo que dichos sitios pueden comprender importantes zonas de hábitat distinto del humedal y no directamente vinculadas al mantenimiento del funcionamiento ecológico de la parte correspondiente al humedal. Todo estudio de una propuesta de restricción de límites en tales casos debe fundamentarse en una comprobación de si los humedales están ecológica o hidrológicamente conectados con otras zonas no húmedas dentro de los límites del sitio.

28. Una situación afín a ésta podría darse en los países de la Unión Europea en relación con la designación de los sitios Natura 2000 (Zonas de Protección Especial (ZPE) con arreglo a la "Directiva sobre aves" de la UE y/o las Zonas Especiales de Conservación (ZEC)). Una Parte puede, con fines administrativos y de procedimiento, querer armonizar los límites de una zona designada a la vez como sitio Ramsar y como sitio Natura 2000. Al hacerlo así, si una zona más amplia ha sido designada como sitio Ramsar antes de la definición y designación de unos límites más restringidos para un sitio Natura 2000, esto podría propiciar una propuesta de restricción de los límites del sitio Ramsar.

29. Al estudiar dichas situaciones, es preciso tener presente que aunque las características del hábitat y de las especies en función de las cuales se designan los sitios Natura 2000 y los sitios Ramsar son parecidas (y, por ejemplo, para las poblaciones biogeográficas de aves acuáticas migratorias, son las mismas), algunos aspectos de los Criterios de Ramsar son más amplios que los que se tienen en cuenta para Natura 2000. Son éstos sobre todo las características limnológicas y los servicios hidrológicos cubiertos por los Criterios Ramsar.

30. La Reunión Regional Europea de Ramsar preparatoria de la COP9 (Yereván, Armenia, diciembre de 2004) llegó a la conclusión de que centrarse exclusivamente en la conservación de los humedales en cuanto a los objetivos de la red "Natura 2000" (o la red "Esmeralda" en los países no pertenecientes a la UE) sería caer en una trampa. La atención de Ramsar va más allá de los hábitats y las especies naturales y tiene que ver, por ejemplo, con los objetivos de la Directiva marco de la UE sobre el agua. Por otro lado, la experiencia del Reino Unido en cuanto a la revisión de los sitios Ramsar, centrada sobre los tipos de hábitat poco representados y las especies amenazadas, indica que Ramsar puede utilizarse como una herramienta para proteger hábitats y especies no incluidos en los anexos de las directivas de la UE sobre aves y hábitats.

31. De aquí se sigue que, si se está considerando una posible restricción de límites en un sitio Ramsar ya existente, a fin de armonizarlo con los límites de los sitios incluidos en Natura 2000, el primer paso ha de ser evaluar cuidadosamente los fines y las razones de su designación original como sitio Ramsar, en relación con las características de los hábitats y las especies para los que se va a designar el sitio con arreglo a Natura 2000. Si algunos aspectos de la designación de un sitio Ramsar contemplan características y servicios suplementarios o, en un sentido más amplio, los de la designación dentro de Natura 2000, no sería apropiado restringir los límites del sitio Ramsar únicamente con fines administrativos.

Situación 5. Se utilizó para definir los límites del sitio Ramsar un conjunto de límites lineales que no están directamente relacionados con la ecogeografía de los humedales o de sus cuencas asociadas.

32. Aquí puede plantearse una propuesta de cambio en la que se estime apropiado alinear más estrechamente los límites del sitio designado con la ubicación de las zonas de humedal por las que el sitio ha sido identificado como de importancia internacional, incluso, cuando resulte apropiado, con otros ecosistemas circundantes ecológica o hidrológicamente vinculados.

33. El conjunto de límites del sitio debe haber sido trazado de tal manera que englobe todas las características y los servicios ecológicos del humedal que sean pertinentes para la designación del sitio, pero pueden abarcar de hecho zonas de otros ecosistemas y usos de la tierra, incluidas zonas urbanas, que en los casos más usuales quedarían fuera de los objetivos de la confección de la Lista de Ramsar. No obstante, en ciertas situaciones, un límite lineal puede dividir y dejar fuera determinadas partes de un sistema de humedales interconectados, y cualquier consideración de una modificación de límites puede también dar pie a propuestas de ampliación de ciertos límites.

34. Para los humedales "terrestres", puede ser que dichos límites se hayan establecido con fines administrativos siguiendo fronteras geopolíticas, como pueden ser los límites provinciales. Un límite lineal que no corresponda directamente a la zona del ecosistema del humedal puede darse también al designar un humedal transfronterizo, pues un país sólo puede designar aquella parte del humedal que se encuentra en su territorio.

35. Los límites lineales se usan también con frecuencia para delimitar los límites exteriores (que dan al mar) de un sitio Ramsar costero y marino, y particularmente cuando está establecido mar adentro un límite jurisdiccional con arreglo a la legislación nacional o internacional. Este enfoque de la cuestión de los límites para los sistemas marinos parece apropiado y beneficioso para tener un conocimiento claro de por dónde pasan los límites del sitio designado, y es más práctico que intentar trazar un mapa de superficie de topografía submarina, a menudo muy compleja.

36. Por consiguiente, la cuestión de una posible revisión de límites en esta situación es más probable que se plantee para sitios que contienen ecosistemas terrestres que para sistemas costeros o marinos.

37. En 2001 Australia emprendió el estudio de un caso particular para desarrollar un enfoque apropiado de las posibles modificaciones de límites en su sitio Ramsar de Coongie Lakes. El estudio tenía también como finalidad aportar experiencias de cómo pueden trazarse principios y lineamientos generales para las cuestiones relativas al cambio de límites. Los límites establecidos en el momento de la designación de esta zona de conjuntos de humedales es un perímetro triangular que abarca la mayor parte, pero no la totalidad, de los sistemas de humedales, y que incluye también importantes zonas de hábitats que no son humedales. Las recomendaciones del estudio subrayan la importancia, antes de plantearse cualquier modificación de límites, de llevar a cabo una evaluación completa de las características, los componentes y los servicios de los humedales, así como de la plena participación de todas las partes interesadas en cualquier deliberación. La Secretaría no tiene constancia de ninguna propuesta ulterior de Australia para llevar a cabo una redefinición de los límites de este sitio.

Situación 6. Se propone retirar un sitio Ramsar incluido en la Lista, o parte del mismo, a fin de permitir posibles desarrollos futuros en esa zona.

38. Todos los casos de este tipo entrarían en lo dispuesto por los Artículos 2.5 y 4.2 de la Convención, relativos a "motivos urgentes de interés nacional" y a compensaciones, y deben abordarse, por tanto, con arreglo a lo dispuesto en la Resolución VIII.20. Salvo que puedan invocarse legítimamente "motivos urgentes de interés nacional", la restricción o retirada con fines de desarrollo u otros cambios de uso de la tierra no se justificarían con arreglo a la Convención.

Situación 7. Los elementos, procesos y servicios del sitio permanecen invariables, pero posteriormente no cumple los Criterios debido a un cambio en esos Criterios.

39. Desde el primer conjunto oficial de Criterios establecido en la COP1 en 1980, no se ha eliminado completamente ningún Criterio; aunque dos ámbitos de los Criterios recomendados en 1974 ("importancia para la investigación o la educación" y "utilidad para la conservación") no se encontraban en el primer conjunto oficial de la COP1, se cree que ello no afectó a las posibilidades de designación de los sitios Ramsar designados entre 1974 y 1980. Tampoco tiene la Secretaría noticia de que ninguna situación de ese tipo se haya planteado como consecuencia de las revisiones de los Criterios practicadas en la Resolución VII.11. En efecto, los Criterios reestructurados adoptados por dicha Resolución estaban concebidos para cubrir los mismos elementos, procesos y servicios ecológicos que los anteriores Criterios.

40. A no ser que la COP decida eliminar uno o más Criterios del actual conjunto, es altamente improbable que esta situación llegue a surgir nunca.

Situación 8. Los elementos, procesos y servicios del sitio permanecen invariables, pero posteriormente éste no cumple los Criterios debido a un cambio en la estimación o los parámetros de la población en que se basaron.

41. Lo más probable es que esta situación se plantee en relación con el Criterio 2 (especies amenazadas) y el Criterio 6 (1% de las poblaciones de aves acuáticas). La situación se aplicaría a la totalidad de un sitio que dejara de cumplir el Criterio, pues dichos Criterios se aplican a toda la unidad designada y no a sus partes elementos. Lo más probable es que esta situación se dé cuando un sitio ha sido designado empleando únicamente el Criterio en cuestión y para una sola especie o población biogeográfica. La Secretaría no tiene todavía constancia de casos de esta situación.

42. Por lo que respecta al Criterio 2, podría plantearse si las condiciones de una especie de la Lista Roja de la UICN se modifican, cosa que puede ocurrir sobre todo si desciende de categoría por estar amenazadas sus condiciones, debido a un mejor conocimiento de éstas o a un aumento en la salud de su categoría. No obstante, los lineamientos del Marco estratégico para la aplicación del Criterio 2 indican que un sitio puede estar incluido en la Lista con arreglo a dicho Criterio si sostiene una especie amenaza a escala mundial o bien una especie amenazada a escala nacional (por ejemplo, incluida en un libro rojo nacional de especies amenazadas o contemplada como tal en la legislación nacional). Aun cuando su situación de especie amenazada a escala mundial se modificara, el sitio podría, pues, seguir acogiéndose a la categoría correspondiente a especies nacionalmente amenazadas, lo cual debería comprobarse antes de cualquier consideración sobre la retirada del sitio de la Lista.

43. Respecto al Criterio 6, dicha situación se plantearía si el tamaño de la población de un ave acuática se mantuviera estable en el sitio Ramsar, pero las estimaciones sobre la población y el umbral del 1% aumentaran en la publicación periódica de Wetlands Internacional Waterbird Population Estimates. Con una población en aumento, ocurre a veces que los humedales que sostienen el núcleo central de la población de la gama quedan "llenos" (es decir, su capacidad de sostenimiento llega al límite) y aumenta el números de aves que utilizan sitios más periféricos dentro de la gama. La situación inversa, en que se constata que una población de aves acuáticas se halla en decadencia, se contempla más abajo en la Situación 9.

44. En todos estos casos es importante saber lo que ocurre en el sitio Ramsar mismo en relación con el número, la distribución y la situación de la población biogeográfica pertinente en su conjunto. Es más, dado que muchas poblaciones de aves acuáticas migratorias tienen una tasa anual de éxito reproductivo fluctuante, con la consiguiente variación anual de las poblaciones totales, cualquier evaluación del número total y de los porcentajes de la población que utilizan un sitio debe extenderse a lo largo de varios años, y este Criterio afecta a poblaciones para las que al menos un 1% de la población "regularmente frecuenta" el sitio (los lineamientos para la aplicación de este Criterio indican que debe evaluarse tomando en consideración al menos los últimos cinco años. Si una población parece entonces caer por debajo de un nuevo umbral del 1%, un primer paso para evaluar si se trata meramente de una situación a corto plazo o no debe ser practicar un seguimiento a lo largo de varios años, antes de plantearse la retirada de la Lista de un sitio designado.

45. En ambos casos, pues, una primera medida oportuna es determinar si el sitio cumple actualmente otros Criterios que no se aplicaron en la designación original. Para las aves acuáticas suele darse el caso de que, aun cuando deje de aplicarse el Criterio 6, el sitio siga siendo apto con arreglo al Criterio 4 (fases críticas en los ciclos vitales) y/o el Criterio 3 (mantenimiento de la diversidad biológica de la región) en función de la clase de especies de aves acuáticas que sostiene el sitio.

46. La Secretaría no tiene constancia de ninguna propuesta de las Partes Contratantes para modificar límites derivada de esta situación.

Situación 9. Un sitio Ramsar o parte del mismo pierde los elementos, los procesos y los servicios que le otorgaban las características ecológicas como humedal por las que se le incluyó en la Lista.

47. Es probable que la pérdida o el deterioro de las características ecológicas de un humedal designado sea la situación que con más frecuencia pueda dar lugar a la consideración de una restricción de límites.

48. La retirada de todo un sitio de la Lista únicamente es probable que se considere cuando para la designación original se ha aplicado uno solo de los ocho Criterios (excepto en casos en que las características ecológicas del sitio hayan quedado totalmente destruidas). Al examinar las FIR presentadas por las Partes, la Secretaría llega con frecuencia a la conclusión de que las características del sitio satisfacen uno o más Criterios suplementarios, y una primera medida en todo proceso debe ser un examen detallado de los datos actuales mejorados del sitio desde que la FIR se cumplimentó, frente a los Criterios que se aplican actualmente.

49. El párrafo 6 de la Resolución VIII.22 hace referencia a los sitios que "irremediablemente" pierden su importancia. Es ésta una cuestión importante, y es fundamental hacer una distinción entre lo que es "remediable" y lo que es "irremediable". Sin embargo, en muchos casos puede resultar arduo establecer con claridad esa distinción, particularmente cuando la pérdida de características ecológicas viene provocada por cambios indirectos producidos fuera del sitio (por ejemplo, cambios climáticos o del régimen de extracción de agua).

50. En particular, constituye un círculo vicioso saber si un cambio era "remediable", quién debería haberlo evitado y qué medidas cabría esperar que hubiera adoptado una Parte Contratante para remediar el daño ya producido (lógicamente, esto debe aplicarse a todo proceso de adopción de las medidas pertinentes a escala local, subnacional y nacional que afectan directa o indirectamente a las características ecológicas del sitio incluido en la Lista, pues son los gobiernos nacionales, por conducto de las autoridades administrativas nombradas a tal efecto, quienes asumen la responsabilidad frente a las disposiciones de la Convención).

51. Los casos más probables de pérdida verdaderamente irremediable de características ecológicas son seguramente los que tienen lugar como consecuencia de un desastre natural, como un huracán, un tifón o una tormenta marina, o quizá incluso una inundación excesiva (si bien dichas inundaciones pueden a veces dar lugar a la aparición de zonas húmedas). Aun cuando los mencionados daños pudieran hacer que un sitio designado perdiera las características ecológicas por las que fue designado, la persistencia de muchos sistemas de humedal significa que la ulterior recuperación es a menudo una posibilidad real. Estas cuestiones relativas a la capacidad de recuperación (es decir, cuando sólo tiene lugar una pérdida temporal de las características ecológicas) deben sopesarse cuidadosamente antes de estudiar cualquier retirada de la Lista o reducción de un sitio.

52. Si el cambio perjudicial fuera "remediable", síguese de ahí que, en principio, al permitir que haya ocurrido el cambio, la Parte debe haber invocado el Artículo 2.5 de la Convención, relativo a los "motivos urgentes de interés nacional". No obstante, otras situaciones de cambio al menos potencialmente remediable pueden considerarse como consecuencias de la actuación de terceros, en las que los daños se producen antes de poder ser identificados y prevenidos.

53. Han surgido varios casos de situaciones como ésta, en relación, por ejemplo, con la destrucción o los daños no autorizados de parte de un sitio incluido en la Lista, bien por propietarios privados del terreno, bien por terceras partes dedicadas a actividades extractivas o a otros usos de la tierra. Un caso semejante, que se encuentra actualmente sometido a consultas entre el Uruguay y la Secretaría, tiene que ver con la destrucción de una parte de los Bañados del Este como efecto de la construcción de edificios por un propietario privado dentro del sitio Ramsar. Análogamente, el Gobierno de Australia ha redactado recientemente un informe en relación con el Artículo 3.2, relativo a los daños (en este caso por intensificación de la actividad agrícola) causados por un propietario privado en una parte del sitio Ramsar de los humedales Gwydir, y ha emprendido acciones con arreglo a la legislación nacional para resolver el asunto.

54. Otro caso correspondiente a esta situación afecta a varios sitios Ramsar en la República Islámica del Irán, algunos de los cuales figuran en el Registro de Montreux. La reciente y prolongada sequía ha provocado allí la desecación de los humedales y la desaparición de las internacionalmente importantes poblaciones de aves acuáticas por las que los sitios fueron originalmente designados. La pérdida del suministro de agua a los humedales en condiciones de sequía se ha visto exacerbada por la extracción de agua en cursos superiores para el riego de cultivos. En esta situación, la pérdida de las características ecológicas puede considerarse al menos parcialmente remediable y reversible cuando la situación de sequía mejore, si lo hace, y mediante cambios de las prácticas agrícolas en las captaciones, de manera que aumenten los caudales de agua que afluyen naturalmente a los sitios Ramsar. En tales circunstancias, parece que lo más apropiado sería que dichos sitios continuaran en la Lista de Ramsar a la espera de actuaciones para hacer frente a la pérdida de características ecológicas. En efecto, el mantenimiento de los sitios en el Registro de Montreux tiene como objeto asistir en el tratamiento de la cuestión (incluso mediante el suministro de recursos, como es el caso de un proyecto PNUD-FMAM recientemente aprobado para los humedales iraníes), situación que la retirada de los sitios de la Lista no permitiría.

55. Por consiguiente, al estudiar qué medidas deben adoptarse en relación con la retirada de la Lista o la reducción de los límites de un sitio que ya ha sufrido daños, es importante ante todo considerar si los daños o cambios son o no reversibles, más que la cuestión de si los daños son "remediables" o no. Si existe la posibilidad o la probabilidad de que la situación se invierta, o si puede invertirse mediante la intervención de un manejo adecuado (como la restauración o la eliminación del factor causante del cambio), entonces no debe considerarse planteada la propuesta de retirada de la Lista o de restricción de límites.

56. En el caso de los Criterios cuantitativos 5 y 6 sobre aves acuáticas, tal como se sugiere más arriba, es necesario el seguimiento de la situación al menos durante varios años antes de plantear propuesta alguna de retirada de la Lista, pues dichos Criterios se refieren a la "presencia regular" de aves acuáticas durante un período de cinco años como mínimo.

57. De hecho, una razón más para retrasar cualquier retirada de la Lista en relación con el Criterio 6 tiene que ver con el enfoque, ya acordado, de establecer umbrales del 1% de la población. Debido a la variabilidad interanual en el tamaño de muchas poblaciones de aves acuáticas (a menudo debidas a diferencias en el éxito reproductor en diferentes años), los umbrales se establecen, salvo en circunstancias excepcionales, como un término medio estable (generalmente por un período de nueve años). De este modo, puede que haya un desfase temporal entre un cambio en la estimación de la población biogeográfica y el correspondiente umbral del 1%, por un lado, y las cifras anuales registradas en los distintos sitios, por otro. Así, por ejemplo, si una población se encuentra en declive en todo el mundo en su siguiente evaluación, se le fijará un umbral un 1% inferior, lo que puede poner en evidencia que la observación de un menor número de aves en un sitio Ramsar permite todavía considerar que el sitio cumple el Criterio.

58. La cuestión de retirar solamente una parte de un sitio designado debido a la pérdida o el deterioro de las características ecológicas de esa parte se presta a ciertas consideraciones suplementarias. El Marco estratégico (Resolución VII.11) no admite dudas a la hora de identificar los sitios que pueden optar a la designación: es toda la zona elegida la que aporta los elementos, procesos y servicios por los que el sitio es de importancia internacional.

59. Los Criterios no establecen el estado de dichos elementos, procesos y servicios que hay que mantener; en lugar de ello, establecen los umbrales mínimos para la identificación de humedales de importancia internacional. El estado que se trata de preservar viene determinado por la descripción de las características ecológicas del sitio que figuran en la Ficha Informativa de Ramsar, en la que se establece la escala y el alcance completos de la importancia del sitio, y ello a menudo superará con mucho los umbrales mínimos establecidos en los Criterios. Por consiguiente, no sería válido contemplar una restricción de límites solamente a condición de que el sitio restringido continuara satisfaciendo los Criterios por los que fue originalmente seleccionado.

60. Una clara ilustración de que ello no sería válido puede verse con el Criterio cuantitativo 6, en virtud del cual un sitio se hace acreedor de la designación si sostiene regularmente el 1% o más de una población biogeográfica de aves acuáticas. Muchos sitios de ese tipo sostienen considerablemente más del 1% de una población. Cuanto mayor es la proporción de una población particular que sostiene el sitio, más probable es que dicho sitio revista una importancia crítica para la supervivencia de la población. Está claro que no es una respuesta apropiada reducir un sitio designado por sostener, pongamos por caso, el 10% de una población a una zona que sostiene no más del 1% de dicha población. Semejante acción podría muy bien ocasionar la decadencia general de esa población, lo que redundaría totalmente en contra de los objetivos de conservación y uso sostenible fijados por la Convención.

61. Es más, de seguirse semejante enfoque, todo declive de población que se siguiera de él daría como resultado un umbral reducido en un 1% para dicha población, de manera que una zona aún menos extensa sostendría sin embargo un 1% de esa población reducida. Si se llevara la reducción de un sitio hasta sus últimas consecuencias lógicas, se acabaría logrando la extinción de aquella población. Un argumento similar puede aplicarse a los demás Criterios de selección.

Situación 10. Una Parte Contratante ha designado sólo un sitio Ramsar (en el momento de la adhesión) y ese sitio deja de cumplir los Criterios.

62. Semejante situación podría darse en varias de las demás situaciones esbozadas más arriba.

63. En esta situación, una cuestión clave que se plantearía inmediatamente es si el país en cuestión es o no es todavía legalmente una Parte Contratante. Sería necesario más asesoramiento jurídico sobre este punto.

64. No obstante, una interpretación plausible del texto de la Convención es que el único requisito es que el país debe designar válidamente un humedal que reúna las condiciones para ser considerado de importancia internacional en el momento de adherirse a la Convención, y nada hay en el texto de ésta sobre la situación jurídica de dicha Parte en la hipótesis de que a consecuencia de ello el sitio en cuestión no reuniera ya los requisitos.

65. Al margen de todas esas cuestiones jurídicas, una medida obvia e inmediata que una Parte debería adoptar en esta situación sería designar otro sitio para la Lista. En casi todos los países resultaría muy improbable que no hubiera otros humedales que no reunieran las condiciones para la designación: únicamente en países con territorios muy pequeños y muy pocos humedales plantearía problemas una medida de esa naturaleza.

66. Hasta junio de 2005 había 39 Partes Contratantes que hubieran designado solamente un sitio Ramsar y en las que dicha situación pudiera teóricamente darse.

Para más información, se ruega contactar: Secretaría de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail ). Este texto se incluyó en el sitio Web el 3 de octubre de 2005, Dwight Peck, Ramsar.