La Convención de Ramsar y la evaluación de impacto

Preparado por
Andrea Bagri y Frank Vorhies
División de Servicios de Economía de la UICN

§1. Introducción

§2. Colaboración con las convenciones relacionadas con la biodiversidad

§3. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): un instrumento para la revisión jurídica e institucional y para la creación de los incentivos adecuados

3.1 La Evaluación Ambiental Estratégica y los objetivos de la Convención de revisar y rediseñar los marcos jurídicos e institucionales
3.2 La Evaluación Ambiental Estratégica en la práctica
3.3 Obstáculos para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica con miras a la conservación y uso racional de los humedales

§4. La participación del público y de las partes interesadas, inclusive de comunidades locales e indígenas

4.1 La participación del público y los objetivos de la Convención de lograr la participación de partes interesadas, inclusive de comunidades locales e indígenas
4.2 La participación del público en la práctica

§5. Otras cuestiones

5.1 Cómo las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) han abordado en la práctica las cuestiones relacionadas con los humedales
5.2 Legislación y lineamientos para las EIA
5.3 La EIA y la incorporación de valores a los procesos de toma de decisiones
5.4 El refuerzo del monitoreo y la evaluación

§6. Conclusiones y prioridades

Bibliografía

1. Las evaluaciones de impacto han sido consideradas instrumentos fundamentales para que las Partes Contratantes de la Convención de Ramsar dispongan de una ayuda en sus esfuerzos por hacer realidad los objetivos de la Convención. En concreto, los instrumentos de evaluación de impacto ambiental son herramientas de primera utilidad para lograr el Objetivo 2 del Plan Estratégico, a saber, el desarrollo de las Directrices de Ramsar para el Uso Racional. Los instrumentos de evaluación de impacto son un componente básico en cualquier carpeta moderna de medidas de planificación del uso de la tierra y del manejo/gestión de los recursos. Esta vinculación con el principio de uso racional está claramente establecida en el Objetivo Operativo 2.5 del Plan Estratégico, que exhorta a las Partes a realizar evaluaciones de impacto ambiental ... en particular las de desarrollos o cambios propuestos en el uso del suelo o de las aguas que puedan afectar (a los humedales) cuyas características ecológicas corran peligro de modificarse como consecuencia del desarrollo tecnológico, de la contaminación o de cualquier otra intervención del hombre. El presente documento se ha preparado como respuesta a la acción 2.5.1 del Plan Estratégico, que aboga por la ampliación de las Orientaciones adicionales para la aplicación del concepto de uso racional, preparando los resultados de un examen de directrices de evaluación ambiental y ejemplos de mejores prácticas que se lleven a cabo en la actualidad en materia de evaluación de impacto ambiental. También se ha preparado como respuesta a la acción 2.5.4, que exhorta a las Partes a tener en cuenta las técnicas de Gestión Integrada del Medio Ambiente y de Evaluación Ambiental Estratégica cuando se evalúen los impactos de propuestas de desarrollo o cambios en el uso de la tierra o las aguas. El presente documento se ha elaborado en consultas con las Secretarías del Convenio sobre la Diversidad Biológica, de la Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres (CEM) y de la Convención de Ramsar, así como con la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto (AIEI) y la OCDE. Entre los materiales básicos examinados durante la preparación de este documento están trabajos presentados a la conferencia anual de 1997 de la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto, celebrada en Nueva Orleans, EEUU (que tuvo un lema relativo a los humedales) y los lineamientos estudiados en la edición de 1998 de A Directory of Impact Assessment Guidelines, de A. Donnelly, B. Dalal-Clayton y R. Hughes.

2. Los instrumentos de evaluación de impacto proporcionan un enfoque estructurado y ampliamente aceptado para el análisis del impacto potencial que los proyectos, programas, planes y políticas pueden tener en el medio ambiente, las estructuras sociales y la economía. A pesar de que la situación difiere de un país a otro, la evaluación de impacto a nivel de proyectos (Evaluación de impacto ambiental, EIA) se ha legislado y aplicado de forma generalizada (con diferentes grados de éxito). A nivel de los programas, planes y políticas, los procesos de evaluación de impacto (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) se practican según un criterio adecuado al caso y tienden a estar menos desarrollados y a contar con escasa legislación. Existen, sin embargo, algunos casos pertinentes de procesos estratégicos que son objeto de un análisis estructurado para determinar su potencial impacto en el medio ambiente, la sociedad y la economía. Se ha trabajado enormemente para desarrollar instrumentos de evaluación especializada de impacto, como la evaluación de impacto social (EIS), la evaluación de impacto sanitario (EIS) y el análisis de beneficios y costos (ABC), que examinen de forma exhaustiva, respectivamente, los impactos sociales, sanitarios y económicos de un proyecto, un plan, un programa o una política. Todos los instrumentos que forman parte de la cartera de herramientas para la evaluación de impacto tienen una serie de características comunes, que son importantes por lo que respecta a su utilidad de cara a los objetivos de la Convención de Ramsar.

• Son procesos estructurados.
• Se fundamentan en una combinación de análisis, basados en los criterios de expertos, y de participación pública.
• Suponen una ocasión para suministrar información adicional a los procesos de toma de decisiones.

3. Como tales, los instrumentos de evaluación de impacto pueden ayudar a las Partes en sus esfuerzos por hacer realidad los objetivos de la Convención y mejorar sus actividades con miras a desarrollar conceptos, estrategias y herramientas con destino a la Convención.

4. Las Partes ya han reflexionado largamente sobre las EIA y la Convención de Ramsar. En concreto, el trabajo de Dave Pritchard (1996) Environmental Impact Assessment: Towards Guidelines for Adoption Under the Ramsar Convention, presentado a la COP celebrada en Brisbane, proporciona una clara y sucinta introducción a la EIA por lo que hace a la Convención y propone una serie de Lineamientos (un posible borrador de lineamientos) sobre la EIA como ayuda para el uso racional de los humedales (Apéndice al documento de 1996). Además, el Sr. Pritchard ha preparado un resumen de referencias de la Convención y de anteriores decisiones de las conferencias en relación con la EIA (que figuran en el Anexo a la Recomendación 6.2). Estas referencias, documentos y decisiones constituyen la base de este documento y sus ideas han sido plenamente incorporadas al mismo.

5. La amplia variedad de instrumentos de evaluación de impacto existentes, así como los diferentes servicios que las evaluaciones de impacto pueden prestar a la Convención de Ramsar, dan una idea de las diversas cuestiones que podrían ser abordadas en este documento. Algunas de ellas son:

• La colaboración con otras convenciones relativas a la biodiversidad;
• La función de la Evaluación Ambiental Estratégica como instrumento de las Partes;
• La participación pública en los procesos de evaluación de impacto y la participación de poblaciones locales e indígenas en el manejo/gestión y en la toma de decisiones;
• Vínculos entre las evaluación de impacto y el monitoreo y la evaluación de humedales;
• La evaluación de impacto como ocasión para incorporar valores económicos a los procesos de adopción de decisiones; y
• La promulgación de legislación y la aprobación de lineamientos que garanticen que, en las evaluaciones de impacto, se tienen en cuenta las cuestiones relativas a los humedales.

6. A pesar de que cada uno de estos temas constituye un importante elemento para el refuerzo de los instrumentos de evaluación de impacto a los efectos de la Convención, la Oficina ha hecho hincapié en los tres primeros, considerándolos prioritarios. Por lo tanto, en aras de la brevedad, este documento se ocupará de los tres temas aludidos en secciones individuales y hará un examen más sucinto del resto de los temas en una sección única. Así, la sección §2 se abre con una panorámica general de lo que está sucediendo - en otros procesos que se llevan a cabo con arreglo a convenciones - en relación con la cuestión de la evaluación de impacto y establece vínculos y puntos de colaboración entre las diferentes convenciones. Esta sección sirve para resaltar diversas cuestiones que deben abordarse cuando se desarrollan herramientas de evaluación de impacto dirigidas a los acuerdos multilaterales. La sección §3 aborda el tema de la Evaluación Ambiental Estratégica, señalando cómo puede ayudar a las Partes a mejorar su aplicación de la Convención y disminuir los problemas potenciales que puedan presentarse al aplicar de forma efectiva la Evaluación Ambiental Estratégica. La sección §4 examina los temas relativos a la participación pública en el proceso de EIA y, en particular, la participación de comunidades locales y indígenas, tal como se pidió en las COP de la Convención de Ramsar. La sección §5 presenta algunas ideas en relación con los vínculos existentes entre la evaluación de impacto y la evaluación de humedales, resalta cómo los procesos de evaluación de impacto pueden usarse para introducir valores económicos en la toma de decisiones, y hace un examen de la forma en que pueden usarse la legislación y los lineamientos para reforzar la evaluación de impacto como instrumento para la conservación y el uso racional de los humedales. Las inquietudes e ideas expresadas en estas secciones temáticas quedan resumidas en la sección final, que también hace hincapié en diversas cuestiones que son prioritarias para las Partes de la Convención.

7. La Colaboración entre las convenciones es cada vez más importante para las Partes de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. Esta sección se basa y se inspira en diversas actividades, actualmente en ejecución. Algunas de ellas son:

• Los Memorandos de Entendimiento y de Cooperación firmados entre Ramsar y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención sobre Especies Migratorias (CEM) y la Convención de Lucha contra la Desertificación. En concreto, el Memorando de Cooperación con el Convenio sobre la Diversidad Biológica está apoyado por un Plan de Trabajo Conjunto que detalla cómo ambas convenciones planean colaborar sobre la cuestión de la evaluación de impacto y la reducción de los impactos adversos. El Plan de Trabajo Conjunto propone que los lineamientos queden depositados en el Centro para el Uso Racional de Recursos, a fin de que las Partes de ambas convenciones tengan acceso a ellos. Además, el Memorando de Entendimiento con la Convención sobre Especies Migratorias señala que la evaluación de impacto es un tema de "cooperación institucional" entre las convenciones y afirma que ambas secretarías coordinarán sus tareas para la elaboración de futuros lineamientos, como los relativos a la evaluación de impacto;
• La Decisión IV/10c del Convenio sobre la Diversidad Biológica, que pide a su secretaría que colabore con las secretarías de Ramsar y de la Convención sobre Especies Migratorias, y también con la Asociación Internacional para la Evaluación de Impacto y la Unión Mundial para la Naturaleza, sobre la cuestión de la evaluación de impacto;
• El párrafo 8 del Plan Estratégico de Ramsar, que hace un llamamiento para que el trabajo técnico de la Convención pase a estar más estrechamente ligado a las inquietudes, de carácter más amplio, del Convenio sobre la Diversidad Biológica y que su tradicional implicación en las cuestiones relativas a las aves acuáticas quede más claramente ligada a la Convención sobre Especies Migratorias.

8. Debido a que estos procesos desarrollados en virtud de convenciones relacionadas con la biodiversidad han abordado diferentes aspectos de las cuestiones relativas a la evaluación de impactos en las tareas que han llevado a cabo hasta la fecha, a lo largo del resto de este documento se irán señalando puntos específicos de colaboración. En concreto, las primeras líneas de cada una de las secciones temáticas harán un examen del trabajo realizado en los pertinentes procesos seguidos en virtud de una convención. Esta sección hará un examen más detallado de los beneficios que se derivan de la colaboración y mostrará de forma más extensa cómo las diferentes convenciones pueden trabajar unidas para desarrollar instrumentos de evaluación de impacto destinados a la biodiversidad.

9. Está claro que la evaluación de impacto es una cuestión que atañe a todas las convenciones relativas a la biodiversidad (el CDB, la CEM, la Convención de Ramsar, la World Heritage, la CITES y la Convención de Lucha contra la Desertificación), y supone una oportunidad para que colaboren de forma sustantiva. Aunque el término evaluación de impacto no está incluido en el texto original de las Convenciones relacionadas con la biodiversidad más antiguas, como la de Ramsar, quizás porque en el momento de su redacción este término era relativamente reciente (la evaluación de impacto apareció por primera vez como proceso en 1969, en la Ley Nacional de Planificación del Medio Ambiente de los Estados Unidos), el término figura en el texto de las convenciones más recientes, así como en las últimas decisiones de las convenciones más antiguas.

10. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo hace un llamamiento para que la EIA sea adoptada en las actividades propuestas que puedan afectar negativamente al medio ambiente (1992). El Artículo 14 del CDB pide a las Partes Contratantes que introduzcan procedimientos de EIA y arreglos apropiados para asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus programas y políticas ... que puedan tener efectos adversos importantes (Glowka, L. et al, 1994). La COP de la Convención de Ramsar ha recomendado que las Partes apliquen la EIA a los proyectos propuestos que puedan afectar negativamente a los humedales. Varios de dichos procesos - en especial, los del CDB y la Convención de Ramsar - están contemplando la posibilidad de proporcionar orientación a las Partes Contratantes sobre la cuestión de la evaluación de impacto. A la luz de los esfuerzos que actualmente se despliegan para señalar y actuar en relación con los puntos de sinergia entre las convenciones, sería beneficioso aunar dichos esfuerzos y llegar a un conjunto marco de lineamientos sobre evaluación de impacto, destinado a las convenciones relacionadas con la diversidad.

11. Tres de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (CDB, CEM y Ramsar) han empezado ya a trabajar de forma conjunta sobre la cuestión, bajo la cobertura de la Decisión IV/10c del CDB, en la que se pide a su secretaría que trabaje con las secretarías de la CEM y de Ramsar, así como con la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto y la Unión Mundial para la Naturaleza. A causa de sus diferentes niveles de enfoque (la CEM a nivel de las especies, la Ramsar a nivel de los ecosistemas y el CDB en su calidad de convenio marco de amplio espectro), cada una de las convenciones aporta una fuerza propia al proceso de definición de la función que desempeñan los instrumentos de evaluación de impacto en los procesos que se llevan a cabo en virtud de convenciones.

12. A través de sus numerosos acuerdos, la CEM proporciona un importante caudal de información detallada en materia de especies, necesario en los diferentes estadios de la evaluación de impacto. Por ejemplo, el Acuerdo sobre la Conservación de Cetáceos del Mar Negro y del Mediterráneo y de Zonas Atlánticas Contiguas exige que las Partes concernidas lleven a cabo evaluaciones de impacto en aquellos proyectos que afecten a los cetáceos o a su hábitat, incluyendo las pesquerías, la exploración y explotación de zonas situadas frente a las costas, los deportes náuticos, el turismo y la observación de cetáceos. Así, la propuesta de realización de cualquiera de estas actividades pone en marcha el proceso de evaluación de impacto en esos países. Esta minuciosidad - elaborando listas de las actividades que deben incluirse cuando se estudie la posibilidad de hacer EIAs - es posible porque el interés central es un solo grupo de especies. El inconveniente de este enfoque es que sólo las especies que se han enumerado en virtud de un acuerdo desencadenarán EIAs, y ello sólo en los países signatarios. La fuerza de esta medida estriba en el hecho de que existe la certeza de que, en esos casos, desencadenarán EIAs.

13. A nivel de la biodiversidad de los ecosistemas, la Convención de Ramsar ha podido elaborar una lista de las actividades que tienen una relación general con los humedales y que deberían desencadenar un procedimiento de escrutinio. La designación de los Sitios de Ramsar ofrece también la oportunidad de exigir que cada proyecto, programa, plan o política que afecte al sitio sea sometido a una evaluación de impacto. Además, las Partes pueden decidir exigir evaluaciones de impacto a los proyectos, programas, planes y políticas que afecten negativamente a los intentos de conservar o de usar racionalmente los humedales existentes en su territorio. Esto atañe especialmente al Artículo 3.1, en el que se hace un llamamiento a las Partes para que "elaboren y apliquen su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales". Para que esa exigencia sea efectiva, las Partes necesitarán elaborar listas de las actividades, políticas, planes y programas susceptibles de repercutir negativamente en los humedales, a fin de estudiar las propuestas. Así, la Convención de Ramsar podría establecer dos series de desencadenantes de procesos de evaluación de impacto: uno que se pusiese en marcha ante cualquier propuesta que probablemente afecte a los humedales de la Lista, y otro que estudiase las propuestas, orientándose por listas de actividades, políticas, programas o planes. Estos dos desencadenantes supondrían una doble garantía de que las actividades potencialmente perniciosas quedarán sometidas a procedimientos rigurosos de evaluación de impacto.

14. El CDB ofrece la oportunidad de llevar a un mismo nivel las cuestiones relativas a la genética, las especies y los ecosistemas. La ausencia de acuerdos vinculantes diferenciados o de sitios que figuren en una lista del CDB sugiere que los esfuerzos para utilizar instrumentos de evaluación de impacto a fin de aplicar la Convención quedarían significativamente reforzados con la colaboración tanto de Ramsar como de la CEM. La Decisión IV/10c del CDB pide a la secretaría del CDB que trabaje en cooperación con la Oficina de Ramsar, la secretaría de la CEM, la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto y la Unión Mundial para la Naturaleza sobre la cuestión de la evaluación de impacto. En diciembre de 1998, representantes de estas cinco instituciones se reunieron para revisar las tareas realizadas sobre la cuestión de las convenciones relacionadas con la biodiversidad y para estudiar la posibilidad de trabajar conjuntamente en el futuro. El grupo llegó a un borrador de programa de trabajo, compuesto por tres elementos:

1. La evaluación de impacto y las convenciones relativas a la biodiversidad. Este componente desarrollará instrumentos de evaluación de impacto con destino a las convenciones y también pondrá en relación más estrecha a las comunidades de evaluación de impacto y a las relacionadas con la biodiversidad. Entre las actividades a realizar en virtud de este componente figuran el presente documento de debate y otro para el SBSTTA4 del CDB, recomendaciones para el COP7 de Ramsar, así como sesiones informativas en la CEM, la World Heritage y las COP de la CITES.
2. Evaluación de impacto y evaluación de la biodiversidad. Este componente establecerá vínculos entre la evaluación de impacto y otros procesos de evaluación. Algunas de las actividades a realizar serán los talleres prácticos de la Conferencia Anual de 1999 de la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto y el Foro Global sobre Biodiversidad, antes de la celebración del SBSTTA4, así como insumos para los SBSTTA4 y 5 y para el GECT de Ramsar.
3. La evaluación de impacto y la puesta en común de la información. Este componente se ocupará de recopilar y difundir los materiales generados y las lecciones aprendidas en virtud de los otros dos componentes anteriores. Entre las actividades a realizar están la apertura de páginas en Internet para la celebración de talleres prácticos y actos sobre el tema, la elaboración de una lista de expertos sobre biodiversidad y evaluación de impacto, carpetas de materiales sobre evaluación de impacto, y la creación de capacidad y capacitación en materia de evaluación de impacto.

15. El CDB, la CEM y la COP de Ramsar deben seguir alentando y apoyando la coordinación entre las convenciones, tanto por conducto de las secretarías como en el ámbito de las Autoridades Administrativas de las Partes Contratantes. La COP7 dispone de diversas ocasiones para expresar dicho apoyo. Por ejemplo, cuando se examinen los "Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fin de promover la conservación y el uso racional de los humedales" (COP7, documento 15.7), la COP podrá alentar a las Partes a revisar su legislación y lineamientos sobre EIA a fin de hacerlos compatibles con los objetivos de las convenciones relativas a la biodiversidad e incluirlos en ellos. La COP podría prestar su apoyo al borrador del programa de trabajo mencionado supra. Además, las Partes de Ramsar podría expresar su interés en participar en un grupo asesor de expertos sobre evaluación de impacto si el SBSTTA4 del CDB crea tal grupo.

16. La Evaluación Ambiental Estratégica es el proceso formalizado, sistemático y global de evaluación de los efectos en el medio ambiente de una política, plan o programa y sus alternativas, incluyendo la preparación de un informe escrito sobre las conclusiones de dicha evaluación, y utilizando dichas conclusiones en una toma de decisiones que sea transparente y responsable (Therivel et al, 1992). La EAE supone un proceso estructurado de análisis de los impactos económicos, sociales y ecológicos de los programas, planes y políticas y también de determinación de incentivos económicos alternativos para la conservación y el uso racional o sostenible de los humedales. La EAE se diferencia de la EIA en que se aplica a políticas, planes y programas más que a proyectos. Aborda diversas deficiencias de la EIA en tanto que puede hacer frente a los impactos acumulativos de proyectos, ocuparse de la cuestión de los impactos inducidos (en los que un proyecto estimula otras iniciativas), abordar la cuestión de los impactos sinergéticos (en los que el impactos de diversos proyectos exceden la suma de los impactos de cada proyecto por separado), y también ocuparse de los impactos mundiales, como la pérdida de biodiversidad.

17. El procedimiento estructurado de la Evaluación Ambiental Estratégica indica que puede usarse como instrumento con el que examinar y reformar legislación, instituciones y prácticas para garantizar el uso racional de los humedales (Objetivo Operativo 2.1). Además, como parte de este proceso de examen, la EAE puede proporcionar medios para designar medidas apropiadas de incentivación en relación con la conservación y el uso racional de los humedales. En este sentido, la EAE está estrechamente ligada a las cuestiones de revisión jurídica e institucional que se debaten en la Sesión Técnica II de la COP7 y a las medidas de incentivación objeto de debate en la Sesión Técnica III.

18. Todas las convenciones relacionadas con la biodiversidad reconocen la importancia de integrar los objetivos de conservación y uso racional de los humedales en los procesos de planificación sectorial y políticos. Esta necesidad surge del reconocimiento de que la pérdida de biodiversidad a nivel genético y de especies, así como en lo relativo a ecosistemas, está causada en gran parte por actividades emprendidas en sectores económicos como el turismo, la agricultura, la pesca, la silvicultura y la minería. El CDB hace un llamamiento a las Partes para que "integren el examen de la conservación y la utilización sostenible de los recursos biológicos en los procesos nacionales de adopción de decisiones"(CDB, Artículo 10a) y para que "integren la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica en los planes, programas y políticas sectoriales o intersectoriales" (CDB, Artículo 6b).

19. Las Partes de la Convención de Ramsar han acordado, en virtud del concepto de uso racional, "elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca...en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales en su territorio" (Artículo 3.1). Las Orientaciones Adicionales para la Aplicación del Concepto de Uso Racional (que figuran en el Anexo a la Resolución 5.6) reconocen explícitamente que los factores sociales y económicos son las principales razones de la pérdida de humedales y sugieren que las Partes creen juntas o comisiones inter-ministeriales para supervisar la coordinación y la cooperación de cara al manejo/gestión de los humedales. Las Orientaciones proponen que estos Comités Nacionales Ramsar incluyan agencias gubernamentales que se ocupen de los sectores económicos y sociales así como medioambientales (incluyendo la agricultura, la silvicultura, la acuicultura, la caza, la pesca, el transporte marítimo, el turismo, la minería, la industria, la salud y la asistencia al desarrollo). Además, las Orientaciones recomiendan llevar a cabo una revisión periódica de la legislación en vigor para garantizar que es compatible con las obligaciones de uso racional y hacer los ajustes necesarios, si procede. En esta sección se menciona explícitamente la necesidad de ajustar los impuestos y los subsidios que alientan la destrucción de los humedales y de crear incentivos financieros para promover la realización de actividades compatibles con el mantenimiento de los humedales y que promuevan su conservación. En otras palabras, las Partes han acordado diseñar y aplicar medidas que incentiven la conservación y el uso racional de los humedales.

20. Tanto el CDB como la Convención de Ramsar reconocen también la función que desempeña la Evaluación Ambiental Estratégica en su calidad de instrumento con el que acometer este examen y rediseñar políticas, planes y programas a fin de integrar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad y de los humedales. El CDB hace un llamamiento a las Partes para que "establezcan arreglos apropiados para asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus programas y políticas que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica" (CDB, Artículo 14b). La Acción 2.5.4 del Plan Estratégico de Ramsar establece la función de la Evaluación Ambiental Estratégica en este proceso exhortando a aplicar la "Gestión Integrada del Medio Ambiente y la Evaluación Ambiental Estratégica (a escala local, provincial y de cuencas o zonas costeras) al evaluar los efectos de las propuestas de desarrollo o los cambios en el uso del suelo y/o el agua".

21. Debido a que la Evaluación Ambiental Estratégica se encuentra todavía en una fase primaria de aplicación, existen pocos ejemplos de procesos completos de Evaluación Ambiental Estratégica aplicados a cuestiones relacionadas con los humedales. Clare Brooke (1997), en un documento presentado a la reunión anual de 1997 de la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto, ofrece un panorama general de la Evaluación Ambiental Estratégica, demostrando que es aplicable a la planificación de recursos hídricos en Europa. La autora llega a la conclusión de que algunos elementos de la Evaluación Ambiental Estratégica figuran claramente en un estudio de planificación hidrológica realizado en la cuenca del río Tajo, en España, pero que la planificación hidrológica está todavía regulada por la demanda y que la protección del medio ambiente tiene todavía una importancia secundaria. Sin embargo, señala diversos puntos fuertes de la Evaluación Ambiental Estratégica, como por ejemplo:

• permitir que las cuestiones relativas al medio ambiente sean tenidas en cuenta en un estadio más temprano del proceso de toma de decisiones;
• permitir la determinación de aquellos objetivos de las políticas que puedan entrar en conflicto unos con otros;
• señalar responsabilidades de cara a la protección ambiental;
• crear un marco para las evaluaciones de menor nivel (como las EIA de proyectos);
• considerar los impactos no derivados de proyectos;
• permitir sopesar correctamente las alternativas; y
• proporcionar información básica con miras a las evaluaciones de menor nivel.

22. Este último punto es de especial interés cuando se examinan los vínculos existentes entre los procesos de evaluación de impacto y de evaluación de humedales. No sólo porque las EAE pueden darnos un punto de partida para la recopilación de datos y monitoreo de EIA, sino porque, además, una Evaluación Ambiental Estratégica puede establecer técnicas comunes de recopilación y monitoreo de forma que la información recopilada en una EIA sea útil a otras EIAs, así como servir a procesos continuos de evaluación de humedales y de biodiversidad.

23. A pesar de que Therival y Thomson, en los ejemplos que figuran en su Strategic Environmental Assessment and Nature Conservation (Therival, R.& Thompson, S., 1996) se centran en el Reino Unido, ofrecen sin embargo una visión de conjunto clara y concisa de la Evaluación Ambiental Estratégica en relación con la conservación de la naturaleza en general. Al describir las fases de un proceso de Evaluación Ambiental Estratégica (véase el Cuadro 1), Therival & Thompson demuestran cómo se han abordado y pueden abordarse las cuestiones relativas a la conservación de la naturaleza en cada fase.

24. Por ejemplo, al describir cómo las cuestiones relativas a la conservación de la naturaleza pueden incorporarse al escenario inicial objetivo de una Evaluación Ambiental Estratégica, Therival & Thompson señalan que los compromisos con acuerdos internacionales pueden incluirse entre los objetivos y pueden ser incluso considerados objetivos vinculantes a fin de reflejar un elemento de compromiso. Además, Therival & Thompson recomiendan el uso de una matriz para determinar si son compatibles los objetivos de los programas, planes o políticas y los de sostenibilidad. Esta matriz podría también adaptarse para determinar si son compatibles con los compromisos adquiridos en relación con las Directrices sobre Uso Racional. La evaluación de alcance es una fase fundamental para garantizar que, durante la Evaluación Ambiental Estratégica, se identifican y se examinan los impactos potenciales sobre el carácter ecológico de los humedales. Es entonces necesario señalar los indicadores adecuados con los que medir y representar las tendencias ambientales que puedan después ayudar a señalar los objetivos apropiados. Estos indicadores pueden ser el estado de los indicativos ambientales (es decir, referidos a las descripciones del carácter ecológico de los humedales), indicativos de impacto o de presión (es decir, número de sitios que figuran en la Lista de Ramsar y que también figuran en el Registro de Montreux), o indicadores de acción (es decir, políticas revisadas y corregidas para integrar la conservación de los humedales y las cuestiones de uso racional). Al proponer medidas atenuantes (fase 5), Therival & Thompson subrayan diversos medios de incorporar la conservación de la naturaleza a la Evaluación Ambiental Estratégica, entre ellos:

• planificar acciones futuras para evitar los hábitats frágiles (como los humedales);
• poner restricciones a los PPP de menor importancia (como los proyectos);
• establecer nuevas zonas para la conservación de la naturaleza y los usos controlados;
• gestionar las zonas de conservación de la naturaleza existentes o ampliarlas; y
• crear concienciación pública.

25. Además, debería incluirse en esta lista de posibles medidas atenuantes el diseño y la aplicación de medidas incentivadoras de la conservación y el uso racional de lo humedales.

26. Naturalmente, en la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica con miras a la conservación y uso racional de los humedales existen diversos obstáculos que hay que superar. La Evaluación Ambiental Estratégica, por diversas razones, ha recorrido el proceso legislativo con lentitud. Sobre todo porque los procesos derivados de políticas, planes o programas a menudo son nebulosos - no teniendo claros puntos de arranque o de finalización - y ello hace difícil aplicar un proceso estructurado de análisis para determinar sus impactos potenciales y las posibles medidas atenuantes. La Convención de Ramsar ha defendido que se lleve a cabo un proceso de revisión jurídica e institucional, y ello sería suficiente para superar este problema, desde el momento en que proporcionaría un "punto de arranque" para la revisión y el desarrollo de políticas.

27. Además, ha habido cierto debate acerca de a qué nivel de políticas, planes o programas hay que aplicar la Evaluación Ambiental Estratégica, es decir, si debe aplicarse sólo a aquellos PPP que exigen consenso y, por lo tanto, someterlos a un proceso de aprobación, o si debe aplicarse a toda la gama de los PPP. Esto está relacionado con la cuestión del proceso de planificación indefinido al que se ha hecho mención anteriormente, pero está más relacionado aún con el punto final o punto de toma de decisiones de los PPP. Una vez más, otro estudio realizado en virtud de la Convención de Ramsar propone una manera de superar este obstáculo. Los compromisos de la Convención de formular planificación para promover el uso racional de los humedales, así como la recomendación de establecer Comités Nacionales Ramsar al realizar la revisión jurídica e institucional y procesos como las Estrategias Nacionales de Biodiversidad, sugieren que un enfoque más holístico de la Evaluación Ambiental Estratégica es compatible con los objetivos de Ramsar.

28. Los procesos de evaluación de impacto a todos los niveles - proyectos, programas, planes y políticas - proporcionan estructuras formales para integrar a las poblaciones locales e indígenas en los procesos de adopción de decisiones y de gestión/manejo. En la legislación sobre EIA a nivel nacional se requiere a menudo la participación del público, y los profesionales dedicados a la evaluación de impacto la consideran un componente esencial en todos los procedimientos de evaluación de impacto llamados a tener éxito (Pakistán, EPA, 1997). Conseguir que el público participe en las fases de desarrollo de un proyecto refuerza dicho proyecto, ayuda a conseguir su apoyo y da como resultado mejores procesos de evaluación y monitoreo, vinculados al proyecto. De esta manera, el monitoreo y la evaluación de los impactos de los proyectos, las medidas atenuantes y las actividades de restauración cuentan con muchas más probabilidades de ser eficaces y efectivas.

29. Los procesos de evaluación de impacto estructurados aseguran al público la oportunidad de participar en el desarrollo del proyecto, programa, plan y política así como en los procesos de toma de decisiones. Las Partes, al exigir la participación del público en las EIA y en las Evaluaciones Ambientales Estratégicas, pueden dar un paso para garantizar que, a nivel local, han creado procedimientos para garantizar que las poblaciones locales participan en el proceso de toma de decisiones relativas al uso del humedal, y dar a estas poblaciones un conocimiento suficiente sobre las actividades planificadas, como para que su participación en ese proceso de toma de decisiones resulte significativa (Anexo a la Resolución 5.6). Este refuerzo de los requisitos de participación en las evaluaciones de impacto ayudará también a las Partes a lograr los objetivos de hacer esfuerzos especiales para alentar la participación activa e informada de las comunidades locales e indígenas en sitios incluidos en la Lista de Ramsar y otros humedales y sus cuencas de captación, así como su intervención directa en la gestión de los humedales a través de los mecanismos apropiados (Recomendación 6.3). También están estrechamente relacionados con el Objetivo 2.7 y la Acción 2.7.4 del Plan Estratégico.

30. El CDB también reconoce la importancia de lograr la participación de comunidades indígenas y locales en la conservación y el uso sostenible de los recursos biológicos. En particular, el Artículo 8j exige a las Partes que respeten, preserven y mantengan el conocimiento, las innovaciones y las prácticas de las poblaciones indígenas y locales. La Decisión IV/9 de la COP del CDB, relativa a la aplicación del Artículo 8j, establece la creación de un grupo de trabajo sobre la cuestión y determina las diversas actividades que deberá llevar a acabo este grupo, inclusive el desarrollo de proyectos en apoyo de la elaboración de legislación nacional y estrategias correspondientes sobre la aplicación del Artículo 8j.

31. Esto nos lleva a otro aspecto de la participación pública en relación con las convenciones relativas a la biodiversidad. Es probable que las actividades realizadas bajo los auspicios de las convenciones, como la inclusión de un humedal en la Lista de Ramsar, tengan impactos socio-económicos en las comunidades locales e indígenas. Estos impactos socio-económicos de proyectos relacionados con humedales deberían ser señalados y atenuados (cuando sean negativos) o destacados (cuando sean positivos). Los Lineamientos para el establecimiento de procesos participativos destinados a involucrar a las comunidades locales y las poblaciones indígenas en el manejo/gestión de los humedales (Documento 15.8 de la COP7 de Ramsar, presentado a la Sesión Técnica III de la COP7) hacen hincapié en la necesidad de crear incentivos para garantizar que las comunidades locales e indígenas se benefician del uso racional de los humedales. Someter las políticas, programas, planes y proyectos a procedimientos de evaluación de impacto que verifiquen los impactos socio-económicos es una manera de asegurarse de que se aplican los incentivos apropiados.

32. Un ejemplo de cómo deben abordarse los impactos socio-económicos de un proyecto relativo a humedales lo proporciona el Proyecto Waza-Logone, en el norte del Camerún. La EIA del proyecto de restauración de esta llanura inundada señaló diversos impactos socio-económicos negativos como la pérdida de arrozales y de recursos forestales. El proceso de EIA garantizó que estos impactos se tenían en cuenta y señaló algunas medias atenuantes, evitando de esta forma una confrontación innecesaria con las comunidades locales y contribuyendo a asegurar al proyecto una mayor sostenibilidad y aceptación social (Bitondo, 1995b).

33. Las operaciones de la Broken Hill Proprietary (BHP) en la Bahía de Liverpool, en el Reino Unido, ofrecen un buen ejemplo de cómo una EIA puede dar como resultado la participación del público en los procesos de monitoreo y de evaluación. La EIA de esta operación de extracción de petróleo y gas frente a la costa, localizada cerca de tres sitios Ramsar, estimuló varias actividades de largo plazo incluyendo un sistema de manejo/gestión ambiental destinado a las operaciones, la restauración de varios humedales y el nombramiento de un ecologista residente. La comunidad local ha podido participar en la gestión de los humedales restaurados así como en el monitoreo de los impactos y de las medidas atenuantes que se llevan a cabo (IPIECA y E & P Forum, 1997). Este estudio demuestra cómo una participación exhaustiva del público en el proceso de EIA puede arrojar diversos resultados positivos, entre ellos:

• la mejora de los procesos de monitoreo y de evaluación;
• el apoyo al proyecto y su comprensión por parte de la comunidad;
• la participación de la comunidad en el manejo/gestión de los recursos biológicos;
• la mejora de la determinación y atenuación de impactos (a menudo a resultas de la incorporación de conocimientos locales y tradicionales en los procesos de toma de decisiones);
• la mejora del diseño y aplicación de medidas atenuantes (que pueden incluir medidas incentivadoras de base comunitaria).

34. Estas ventajas son similares a las resaltadas en los Lineamientos para el establecimiento de procesos participativos destinados a involucrar a las comunidades locales y las poblaciones indígenas en el manejo/gestión de los humedales (Documento 15.8 de la COP7 de Ramsar). Estos lineamientos proporcionan una base útil para involucrar a las comunidades locales e indígenas en los procesos de EIA y de Evaluación Ambiental Estratégica. Con esta sólida base, las Partes deberían examinar con más detalle los procesos de Evaluación de Impacto Social (EIS), especialmente al tratar de determinar los impactos socio-económicos de proyectos relacionados con el uso racional.

35. Tanto la COP de Ramsar como la del CDB han hecho un llamamiento para la revisión de las EIA existentes a fin de determinar en qué medida se abordan en la práctica las cuestiones relacionadas con los humedales y la biodiversidad (Recomendación 6.2 de Ramsar, Anexo a la Resolución VI.1, y Objetivo Operativo 2.5 del Plan Estratégico, así como la Decisión IV/10c del CDB). Se ha pedido a la AIEI y a la UICN su colaboración para asistir a Ramsar y al CDB a señalar y analizar los ejemplos pertinentes de EIAs. En concreto, la 17ª Conferencia Anual de la AIEI, celebrada en 1997, se centró en cuestiones relativas a los humedales, animando a quienes ejecutan EIAs en todo el mundo a remitir ejemplos y experiencias obtenidas al abordar, en sus procesos de EIAs, cuestiones relativas a humedales.

36. El Plan Estratégico de Ramsar señala que los humedales, además de ser cuna de la biodiversidad, también proporcionan diversos e importantes servicios a las sociedades humanas (incluyendo suministro de agua, saneamiento, control de riadas y recursos alimenticios). La misión de la Convención es la conservación y el uso racional de los humedales mediante la actuación nacional y la cooperación internacional a fin de lograr el desarrollo sostenible en todo el mundo (Plan Estratégico Ramsar 1997-2002). En el contexto de Ramsar, el uso racional se define como la utilización sostenible en beneficio de la humanidad de una forma compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema. ¿Ha contribuido el proceso de EIA, tal como se ha practicado, a la conservación y uso racional de los humedales?

37. Las respuestas son, sin que ello pueda sorprendernos, muy diversas. Diversos estudios demuestran que una designación de sitio Ramsar puede tanto desencadenar un proceso de evaluación de impacto como proporcionar impulso para una investigación más detallada de la que, de otra forma, se hubiera llevado a cabo (IPIECA, 1997; Scholten, 1997). Por ejemplo, cuando la BHP constató, mediante su proceso de EIA, que sus actividades en la zona de Liverpool se superponían a tres sitios Ramsar, realizó una investigación más detallada de los potenciales impactos de su proyecto. Pero algunos de esos mismos estudios demuestran que la sola designación Ramsar no es suficiente para proteger algunas zonas de un desarrollo intensivo. Por ejemplo, Scholten (1997) asegura que "la recuperación de tierra de la zona de humedales situada al este de Amsterdam se traducirá en la pérdida de una considerable porción de tierra de un ecosistema de aguas dulces poco profundas valorado internacionalmente (y que figura en la lista de Ramsar)". Más frecuentemente, los estudios demuestran que las EIA pueden convertirse en una ocasión para rediseñar proyectos (Scholten, 1997; IPIECA, 199?). Además, varios de los estudios examinados demuestran que las EIA ayudan a señalar medidas atenuantes y compensatorias apropiadas (Bitondo, 1995). Ítem más, un estudio sobre la restauración de las condiciones hidrológicas de la llanura inundada de Waza Logone (Bitondo, 1995) demuestra que la condición de sitio Ramsar y la información que proporciona esta convención pueden ayudar a los proyectos de restauración.

38. Además de solicitar la revisión de ejemplos prácticos de EIAs, las COP del CDB y de Ramsar han solicitado el examen de los lineamientos y la legislación sobre EIA existentes. Hablando en términos generales, la legislación sobre EIA proporciona una amplia visión general sobre los requisitos que exige un proceso de EIA y señala las funciones y responsabilidades de los ponentes del proyecto, de los responsables de la toma de decisiones, de las autoridades locales, de los consultores autorizados y de otros agentes pertinentes. La legislación nacional señala normas mínimas, tipos de proyectos que requieren EIAs, normativa general sobre presentación de informes y métodos de notificación y participación públicas. Los lineamientos son la herramienta que más se usa para obtener una información más detallada respecto de los métodos para abordar asuntos más específicos, como la forma de realizar una EIA en un ecosistema de humedales. Antes de pasar a ocuparnos de los lineamientos, sin embargo, es conveniente señalar que la condición de Ramsar puede usarse y se usa en la legislación sobre EIA (por ejemplo, en el Reino Unido) como factor desencadenante de evaluaciones de impacto. Ello significa que cualquier proyecto que se proponga llevar a cabo dentro de un sitio Ramsar o a una distancia prescrita del mismo debería estar obligado a ser sometido a una EIA completa. Estos requisitos ayudan a garantizar que las Partes son capaces de hacer realidad el objetivo señalado en el Artículo 3.2, que determina que las Partes dispondrán la obligatoriedad de ser informadas de si es probable que el carácter ecológico de un humedal que figure en la Lista sufra modificaciones.

39. Existen numerosos lineamientos disponibles para la realización de EIAs. Generalmente, son los gobiernos, los bancos multilaterales de desarrollo, las agencias bilaterales de donantes, los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones intergubernamentales las que publican dichos lineamientos.

40. A. Donnelly, B. Dalal-Clayton y R. Hughes (1998) han actualizado recientemente una recopilación de dichos lineamientos en A Directory of Impact Assessment Guidelines, Second Edition. En el índice de la obra, Donnelly et al (1998) destacan más de 30 referencias a humedales y a recursos hídricos en los lineamientos sobre EIA existentes en todo el mundo. Algunas de dichas referencias son bastantes deficientes, por lo que respecta a la medida en que cumplen los objetivos de la Convención de Ramsar (por ejemplo, la mención de que la contaminación del agua es un impacto potencial que debe ser tenido en cuenta), pero otros de dichos lineamientos son más detallados en relación con la conservación y el uso racional de los humedales. Diversos países y organismos (Alemania, Bangladesh, Colombia, Eslovaquia, España, Francia, Nepal, Perú, Tailandia, Reino Unido, Zimbabwe, el Banco Mundial, la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de las Naciones Unidas, el JICA del Japón, el NORAD de Noruega y la OMS) han desarrollado lineamientos para evaluar los impactos de los proyectos de recursos hídricos (como las presas hidroeléctricas y los proyectos de contención de riadas). La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico ha elaborado diversos lineamientos para el desarrollo de recursos hídricos y para la gestión ambiental de las costas; esta última adopta una perspectiva de ecosistema al señalar diversas actividades de desarrollo que pueden tener un impacto en las zonas costeras (Donnelly et al, 1998). El Gobierno de la India también ha adoptado una perspectiva de ecosistema al elaborar los lineamientos que regulen las actividades que se realicen en las playas o en cuencas fluviales. El enfoque que ha adoptado Indonesia es todavía más amplio, elaborando lineamientos para humedales que explican cómo deben llevarse a cabo procesos de evaluación de alcance en los humedales. Los lineamientos sobre EIA de Flandes también adoptan una perspectiva de ecosistema y abordan el agua como una disciplina independiente. Italia ha elaborado una guía de indicadores sobre agua, que debe usarse al realizar EIAs. El Gobierno de Suiza, en su guía Le Domaine Protection des Eaux et Pêche dans le Cadre d´une EIE, ha señalado que la EIA es un proceso que puede ayudar a proteger los humedales. Costa Rica ha elaborado una guía específicamente dirigida a realizar EIAs en cuencas hidrográficas de dominio público.

41. La recomendación 6.10 de Ramsar sobre la promoción de la cooperación en lo relativo a valoración económica de los humedales reconoce la valoración como un importante instrumento de cara a la conservación y uso racional de humedales. Sin embargo, para que la valoración pase a ser un instrumento para la Convención de Ramsar, los valores económicos de los humedales deben influir de alguna manera en el proceso de toma de decisiones. Este vínculo, de vital importancia, entre los valores y las decisiones, queda reconocido en el Objetivo Operativo 2.4 del Plan Estratégico. La evaluación de impacto proporciona un mecanismo para integrar los valores económicos de los humedales en los procesos de toma de decisiones, aumentando por consiguiente la probabilidad de que los estudios de valoración influyan en las políticas, planes, programas o proyectos. Las Partes pueden ayudar a garantizar que se atribuyen valores realistas a los humedales en los procesos de toma de decisiones exigiendo, cuando sea oportuno, la aplicación de metodologías de valoración en los procesos de evaluación de impacto.

42. Los procesos de monitoreo y evaluación son necesarios para determinar si el carácter ecológico de los humedales existentes en el territorio de una de las Partes sufrirá el impacto de actividades humanas. La resolución VI.1 examina la importancia de establecer y aplicar procesos de monitoreo y evaluación adecuados y la Resolución VI.13 vincula dicho monitoreo a la cuestión de las amenazas. El documento 15.10 de la COP7 de Ramsar, "Marco para evaluar los riesgos que afectan a los humedales", se ocupa de esta cuestión y propone establecer un marco que vincule los sistemas de alerta temprana a los procesos de planificación de la gestión. Los procesos de evaluación de impacto también ofrecen la posibilidad de reforzar y usar estos procesos continuos de evaluación de riesgo y de monitoreo, y puede estimular la realización de un monitoreo adicional. Tal como quedó demostrado en la sección 4.2 supra, los procesos de participación pública en las evaluaciones de impacto pueden reforzar el monitoreo y la evaluación relacionados con una EIA. Además, tal y como señalan Therival & Thompson (1996), los procesos de Evaluación Ambiental Estratégica pueden dar inicio a ejercicios continuos de monitoreo y evaluación que beneficiarán al monitoreo de humedales en relación con la Convención de Ramsar. Por otra parte, los procesos de monitoreo y evaluación relacionados con la Convención de Ramsar recopilarán datos que podrían ser relevantes para las EIA y para las EAE, y la información obtenida mediante estos procesos debería quedar a disposición de la comunidad de evaluadores de impacto. La vinculación de las evaluaciones de impacto a las evaluaciones de humedales sería una manera eficaz en cuanto a los costos de recopilar una creciente y más fiable información sobre los humedales de todo el mundo.

43. Las conclusiones y prioridades que se derivan de este documento están reflejadas en el proyecto de decisión preparado para la COP7 de la Convención de Ramsar.

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