Ramsar COP7 DOC. 19.1: La Convention de Ramsar et l’étude d’impact

"L’homme et les zones humides: un lien vital"
7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la
Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971)
San José, Costa Rica, 10 au 18 mai 1999

Séance technique IV:
Instruments d’identification et d’évaluation des valeurs des zones humides
Document 1

1. Les études d’impact sont reconnues comme des instruments clés qui aident les Parties contractantes à la Convention de Ramsar à poursuivre les objectifs de la Convention et, en particulier, pour atteindre l’Objectif 2 du Plan Stratégique, à savoir, améliorer les Lignes directrices Ramsar sur l’utilisation rationnelle. L’étude d’impact est un élément clé de la panoplie moderne d’instruments liés à l’aménagement du territoire et à la gestion de ressources. Ce lien avec le principe d’utilisation rationnelle apparaît clairement dans l’Objectif opérationnel 2.5 du Plan Stratégique qui invite les Parties à faire des études d’impact sur l’environnement (EIE). AIEIet notamment des sites Ramsar dont les caractéristiques écologiques sont susceptibles de changer par suite d’évolutions technologiques, de pollution ou d’une autre intervention humaine. Le présent document constitue une réponse à la ligne d’action 2.5.1, qui demande aux Parties de compléter les Orientations complémentaires sur l’utilisation rationnelle en présentant les résultats d’une étude sur des directives d’évaluation de l’environnement et des exemples des meilleures pratiques actuelles en matière d’EIE. Ce document a également été préparé au titre de la ligne d’action 2.5.4, qui invite les Parties à tenir compte de la Gestion intégrée de l’environnement et de l’évaluation stratégique de l’environnement lors de l’évaluation des impacts de projets de développement ou modifications des modes d’utilisation des sols et de l’eau. Ce document a été préparé en consultation avec les Secrétariats de la Convention sur la diversité biologique, de la Convention sur les espèces migratrices et de la Convention de Ramsar, ainsi qu’avec l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts et l’OCDE. Parmi le matériel ayant servi de base à la préparation de ce document, figurent les travaux présentés à la Conférence annuelle de 1997 de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts tenue à la Nouvelle Orléans, Etats Unis (dont un thème était les zones humides) et les lignes directrices révisées, figurant dans la version de 1998 du document intitulé A Directory of Impact Assessment Guidelines par A. Donnelly, B. Dalal-Clayton, et R. Hughes.

2. L’évaluation environnementale offrent une méthode structurée et reconnue permettant d’analyser les projets, les programmes, les plans et les politiques du point de vue de leur impact potentiel sur l’environnement, les structures sociales et l’économie. Bien que la situation diffère d’un pays à l’autre, l’évaluation environnementale au niveau du projet (étude d’impact sur l’environnement – EIE) est largement réglementée et appliquée (avec des degrés de réussite divers). Au niveau des programmes, des plans et des politiques, les procédures d’évaluation environnementale (évaluation stratégique de l’environnement – ESE) sont pratiquées de manière ponctuelle et tendent à être moins répandues et rarement réglementées. Il existe toutefois des exemples pertinents de procédures stratégiques soumises à une analyse structurée pour déterminer leur impact potentiel sur l’environnement, la société et l’économie. Des efforts considérables ont été déployés pour mettre au point des outils spécialisés d’étude d’impact tels que l’étude d’impact sur la société, l’étude d’impact sur la santé, et l’analyse coût-avantage, qui abordent de manière ciblée les impacts sociaux, sanitaires et économiques d’un projet, d’un programme, d’un plan ou d’une politique. Tous les outils d’étude d’impact ont en commun un certain nombre de caractéristiques importantes pour atteindre les objectifs de la Convention de Ramsar.

3. En tant que tels, ces outils peuvent aider les Parties à poursuivre les objectifs de la Convention et à élaborer des concepts, des stratégies et des instruments pour la Convention.

4. Les Parties ont déjà énormément réfléchi à la question des EIE sous l’angle de la Convention de Ramsar. En particulier Dave Pritchard, dans une rapport de 1996 intitulé Environmental Impact Assessment: Towards Guidelines for Adoption Under the Ramsar Convention présenté à la Conférence des Parties de Brisbane, fournit une introduction claire et succincte à cette question et propose une série de [Projets potentiels de] lignes directrices sur les EIE en tant qu’aide à l’utilisation rationnelle des zones humides (Annexe au document de 1996). En outre, M. Pritchard a préparé un Résumé des références de la Convention et des décisions précédentes en rapport avec les études d’impact sur l’environnement (Annexe à la Recommandation 6.2). Ces références, documents et décisions constituent la base du présent document qui a tenu compte de leurs idées maîtresses.

5. étant donné le large éventail d’instruments disponibles pour les études d’impact ainsi que la diversité de services que peut offrir la Convention de Ramsar en la matière, le présent document pourrait traiter une multitude de questions, telles que:

6. Bien que chacune de ces questions soit importante pour l’amélioration des outils d’étude d’impact dans le sens des objectifs de la Convention, les trois premières ont été relevées par le Bureau Ramsar comme étant prioritaires. Toutefois, dans un souci de concision, le présent document traitera ces trois questions dans des paragraphes individuels et passera les autres en revue plus succinctement dans un seul paragraphe. Ainsi, le paragraphe 2 commence par un exposé général du fonctionnement des procédures d’autres conventions concernant les études d’impact, et souligne un certain nombre de liens et de thèmes de collaboration entre les diverses conventions. Ce paragraphe met en relief plusieurs questions qu’il convient d’aborder lorsqu’on élabore des instruments d’étude d’impact pour les accords multilatéraux relatifs à l’environnement. Le paragraphe 3 traite la question des évaluations stratégiques de l’environnement et montre comment elles peuvent aider les parties à améliorer l’application de la Convention et à signaler les problèmes potentiels que pose toute évaluation stratégique efficace de l’environnement. Le paragraphe 4 s’intéresse à la participation du public aux procédures d’EIE et, en particulier, à la participation des communautés autochtones et locales demandée par les COP de la Convention de Ramsar. Le paragraphe 5 expose un certain nombre d’idées sur les liens entre l’étude d’impact et l’évaluation des zones humides, montre comment utiliser les procédures d’étude d’impact pour introduire des valeurs économiques dans les processus décisionnels et étudie comment une législation et des lignes directrices peuvent servir à améliorer l’étude d’impact comme instrument de conservation et d’utilisation rationnelle des zones humides. Les préoccupations et les idées exprimées dans ces différents paragraphes sont résumées dans le chapitre de conclusion, qui souligne aussi plusieurs priorités d’action à l’intention des Parties à la Convention.

7. La collaboration entre les conventions joue un rôle grandissant pour les Parties aux accords multilatéraux sur l’environnement. Ce paragraphe tient compte de plusieurs activités en cours, notamment:

8. Ces conventions liées à la diversité biologique ayant abordé divers aspects de l’évaluation d’impact dans les activités menées à ce jour, des axes particuliers de collaboration seront présentés tout au long de ce document, en particulier dans les lignes d’introduction de chaque section qui passeront en revue les réalisations de ces conventions à cet égard. Cela permettra d’avoir une idée plus précise des avantages de la collaboration et de démontrer de façon plus approfondie le mode de collaboration que peuvent adopter ces diverses conventions pour mettre au point des outils d’évaluation d’impact pour la diversité biologique.

9. Il est clair que l’étude d’impact est un sujet qui intéresse toutes les conventions "liées la diversité biologique" (Convention sur la diversité biologique, Convention sur les espèces migratrices, Convention de Ramsar, Convention du Patrimoine mondial, CITES et Convention sur la lutte contre la désertification) et offre un moyen de collaboration intéressant entre ces conventions. Bien que le terme d’étude d’impact ne figure pas dans le texte original des premières conventions liées à la diversité biologique telles que Ramsar - peut-être en raison de sa jeunesse relative au moment de leur rédaction (c’est en 1969 que l’étude d’impact est apparue pour la première fois en tant que procédure, avec le US National Environmental Planning Act) - il est présent dans le texte des conventions plus récentes et dans les décisions les plus récentes des conventions les plus anciennes.

10. La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement demande qu’une étude d’impact sur l’environnement soit entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d’avoir des effets nocifs importants sur l’environnement (1992). L’Article 14 de la Convention sur la diversité biologique demande que chaque Partie contractante adopte des procédures permettant d’exiger l’évaluation des impacts sur l’environnement et prennent les dispositions voulues pour qu’il soit dûment tenu compte des effets sur l’environnement de ces programmes et politiques susceptibles de nuire sensiblement à la diversité biologique (Glowka, L. et autres 1994). La COP de la Convention de Ramsar a recommandé aux Parties d’appliquer des procédures d’EIE aux projets qu’elles proposent susceptibles d’avoir des effets négatifs sur les zones humides. Plusieurs procédures – notamment celles de la Convention sur la diversité biologique et de Ramsar – étudient la possibilité de donner aux Parties contractantes des orientations sur la question des études d’impact. Etant donné les efforts menés actuellement pour identifier les points de synergie entre les conventions et en tenir compte, il vaudrait la peine de réunir ces efforts pour parvenir à un cadre général de lignes directrices sur l’étude d’impact pour les conventions liées à la diversité biologique.

11. Trois accords multilatéraux sur l’environnement (Convention sur la diversité biologique, Convention sur les espèces migratrices et Ramsar), ont déjà commencé à collaborer dans ce sens, au titre de la décision IV/10c de la Convention sur la diversité biologique qui prie son Secrétariat de collaborer avec les Secrétariats de la Convention sur les espèces migratrices et de Ramsar ainsi qu’avec l’Association internationale d’étude d’impact et l’UICN. Etant donné les différents niveaux sur lesquels elles axent leur action (Convention sur les espèces migratrices, au niveau des espèces, Ramsar, au niveau de l’écosystème et Convention sur la diversité biologique, à un niveau général) , chacune de ces conventions contribue, à sa façon, à la définition du rôle des études d’impact dans les procédures des conventions.

12. Grâce aux nombreux accords qu’elle a signé, la Convention sur les espèces migratrices offre un nombre considérable de détails au niveau des espèces, nécessaires aux différents stades des études d’impact. Par exemple, pour assurer la conservation des cétacés de la mer Noire, de la Méditerranée et des zones atlantiques contiguës, les Parties contractantes doivent procéder à des études d’impact pour les projets affectant les cétacés ou leur habitat, y compris les pêcheries, la prospection et l’exploitation en mer, les sports nautiques, le tourisme et l’observation des cétacés. Ainsi, lorsqu’un tel projet est proposé, il est automatiquement soumis à une étude d’impact dans les pays concernés. Ce degré de détail – énumération des activités à prévoir lors de l’examen préalable des EIE – est possible étant donné qu’on se concentre sur un seul groupe d’espèces. L’inconvénient d’une telle méthode est que seules les espèces couvertes par un accord seront soumises à une EIE et ce, uniquement dans les pays signataires. En revanche, l’avantage de cette méthode est qu’elle garantit des EIE dans ces cas précis.

13. Au niveau de la biodiversité écosystémique, la Convention de Ramsar a été à même de dresser des listes d’activités liées aux zones humides en général qui devraient déclencher une procédure d’examen préalable. L’inscription des sites Ramsar fournit également l’occasion d’exiger que tout projet, programme, plan ou politique affectant le site fasse l’objet d’une étude d’impact. En outre, les Parties peuvent choisir d’exiger des études d’impact pour des projets, programmes, plans et politiques ayant des répercussions négatives sur des tentatives de conservation ou d’utilisation rationnelle de zones humides situées sur leur territoire. Cela vaut tout particulièrement pour l’article 3.1, qui prévoit que les Parties contractantes élaborent et appliquent leurs plans d’aménagement de façon à favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la Liste. Pour qu’une telle exigence soit respectée, les Parties doivent dresser la liste des activités, des politiques, des plans et des programmes susceptibles d’avoir un impact sur les zones humides afin de pouvoir procéder à un examen sélectif des propositions. Ainsi, la Convention de Ramsar pourrait établir deux groupes de "déclencheurs" de procédures d’étude d’impact – un groupe qui réagirait à toute proposition susceptible d’affecter des zones humides inscrites sur la liste, et un autre, qui permettrait un examen sélectif des propositions en fonction d’une liste d’activités, de politiques, de programmes ou de plans. Ces deux "déclencheurs" offriraient une double assurance que les activités potentiellement nuisibles seraient soumises à des procédures d’évaluation d’impact rigoureuses.

14. La Convention sur la diversité biologique offre la possibilité de rassembler les différentes formes de la biodiversité– génétique, spécifique et écosystémique. Etant donné l’absence d’accords contraignants distincts ou de sites inscrits au titre de la Convention sur la diversité biologique, les efforts visant à utiliser des instruments d’évaluation d’impact pour améliorer son application seraient considérablement renforcés par une collaboration avec Ramsar et la Convention sur les espèces migratrices. La Décision IV/10c de la Convention sur la diversité biologique prie son Secrétariat de collaborer avec le Bureau Ramsar, les Secrétariat de la Convention sur les espèces migratrices, de l’AIEI et de l’UICN au sujet des études d’impact. Des représentants de ces cinq institutions se sont réunis en décembre 1998 pour étudier ce qui avait déjà été accompli dans ce sens par les conventions liées à la diversité biologique et pour discuter des possibilités futures de collaboration. Ce groupe a établi un projet de programme de travail en trois volets:

15. La coordination entre les conventions, tant à travers les secrétariats qu’au sein des Autorités administratives des Parties contractantes devrait continuer à être encouragée et soutenue par les Conférences des Parties à la Convention sur la diversité biologique, à la Convention sur les espèces migratrices et à Ramsar. La 7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la Convention de Ramsar offre plusieurs possibilités d’exprimer un tel soutien. Par exemple, en étudiant les lignes directrices techniques relatives à l’évaluation des lois et institutions en vue de promouvoir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides (COP7 Document 15.7), la COP pourrait encourager les Parties à évaluer leur législation et leurs lignes directrices en matière d’EIE sous l’angle de leur compatibilité avec les objectifs des conventions liées à la diversité biologique et de l’inclusion de ces objectifs dans lesdits documents. La Conférence des Parties pourrait appuyer le projet de programme de travail mentionné plus haut. En outre, les Partie contractantes à la Convention de Ramsar pourraient exprimer leur intérêt de participer à un groupe consultatif d’experts sur l’étude d’impact si un tel groupe devait être établi par la CBD SBSTTA4.

§3. L’évaluation stratégique de l’environnement: un instrument pour l’étude des lois et des institutions et pour la mise au point de mesures d’incitation adéquates

16. L’évaluation stratégique de l’environnement (ESE) est la procédure formalisée, systématique et globale d’évaluation des effets environnementaux d’une politique, d’un plan ou d’un programme et de ses variantes, y compris la préparation d’un rapport écrit sur les conclusions de cette évaluation, et l’utilisation de ces conclusions dans une prise de décision publiquement responsable. (Therivel et autres 1992). Elle offre une procédure structurée d’analyse des impacts économiques, sociaux et écologiques des programmes, plans et politiques qui permet aussi d’identifier des mesures d’incitation économique de remplacement pour garantir la conservation et l’utilisation rationnelle ou durable des zones humides. L’évaluation stratégique de l’environnement diffère de l’EIE en ce sens qu’elle s’applique aux politiques, plans et programmes plutôt qu’aux projets. Elle comble plusieurs lacunes de l’EIE en permettant de traiter les impacts cumulatifs des projets, d’aborder la question des impacts induits (lorsqu’un projet stimule d’autres développements), et peut couvrir les impacts synergétiques (lorsque l’impact de plusieurs projets dépasse la somme des impacts des projets individuels), tout en permettant d’étudier des impacts mondiaux tels que l’érosion de la diversité biologique.

§3.1 L’évaluation stratégique de l’environnement et les objectifs conventionnels de révision et de modification des cadres juridiques et institutionnels

17. Grâce à sa procédure structurée, l’évaluation stratégique de l’environnement peut être utilisée comme outil pour réviser et modifier les lois, les institutions et les pratiques afin de garantir l’utilisation rationnelle des zones humides (Objectif opérationnel 2.1). En outre, dans le cadre de cette procédure de révision, l’évaluation stratégique de l’environnement peut offrir un moyen de formuler des mesures d’incitation appropriées pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides. En ce sens, l’évaluation stratégique de l’environnement est étroitement liée à l’étude des lois et des institutions, question couverte par la Séance technique II de la COP7, ainsi qu’aux mesures d’incitation couvertes par la Séance technique III.

18. Toutes les conventions liées à la diversité biologique reconnaissent qu’il est important d’intégrer les objectifs de la conservation et de l’utilisation durable dans les plans sectoriels et les procédures politiques. Cette nécessité est inhérente à la reconnaissance de ce que l’érosion de la biodiversité génétique, spécifique et écosystémique est largement due aux activités de secteurs économiques comme le tourisme, l’industrie, l’agriculture, la pêche, la foresterie et l’exploitation minière. La Convention sur la diversité biologique demande que chaque Partie contractante «intègre les considérations relatives à la conservation et à l’utilisation durable des ressources biologiques dans le processus décisionnel national» (Article 10a) et «intègre, dans toute la mesure possible et comme il convient, la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dans ses plans, programmes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents» (Article 6b).

19. Les Parties contractantes à la Convention de Ramsar sont convenues, conformément au concept d’utilisation rationnelle qu’elles «élaborent et appliquent leurs plans d’aménagement de façon à favoriser la conservation des zones humides… et autant que possible l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire» (Article 3.1). Les Orientations complémentaires pour l’application du concept d’utilisation rationnelle (Annexe à la Résolution 5.6) reconnaissent explicitement que les facteurs socio-économiques sont les principales causes de la disparition des zones humides et suggèrent que les Parties créent des conseils ou commissions interministériels pour superviser la coordination et la coopération en matière de gestion des zones humides. Les Lignes directrices suggèrent que ses Comités nationaux Ramsar incluent des organismes gouvernementaux traitant de questions économiques et sociales ainsi que les secteurs environnementaux (y compris agriculture, foresterie, aquaculture, chasse, pêche, transports maritimes, tourisme, exploitation minière, industrie, santé et aide au développement). En outre, les Orientations complémentaires recommandent aux Etats de procéder à un examen périodique de la législation en vigueur afin de vérifier qu’elle est généralement compatible avec l’obligation d’utilisation rationnelle et, si elle ne l’est pas, de l’amender en conséquence. Ce paragraphe mentionne explicitement la nécessité de modifier les avantages fiscaux et les subventions encourageant les activités préjudiciables aux zones humides et de créer des incitations financières pour encourager les activités compatibles avec le maintien des zones humides, pour promouvoir leur conservation et y contribuer. En d’autres mots, les Parties sont convenues de mettre au point et d’appliquer des mesures d’incitation allant dans le sens de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides.

20. La Convention sur la diversité biologique et la Convention de Ramsar reconnaissent toutes deux le rôle de l’évaluation stratégique de l’environnement en tant qu’outil permettant de réviser et de remanier les politiques, les plans et les programmes de telle sorte qu’ils intègrent la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et des zones humides. La Convention sur la diversité biologique demande que chaque Partie contractante "adopte des procédures permettant d’exiger l’évaluation des impacts sur l’environnement des projets qu’elle a proposé et qui sont susceptibles de nuire sensiblement à la diversité biologique…" (Article 14b). Dans le Plan Stratégique de la Convention de Ramsar, la ligne d’action 2.5.4 demande de "tenir compte de la gestion intégrée de l’environnement et de l’évaluation stratégique de l’environnement (aux niveaux local, provincial, du bassin versant/fluvial ou de la zone côtière) lors de l’évaluation des impact de projets de développement ou modifications des modes d’utilisation des sols et de l’eau".

21. Etant donné que l’évaluation stratégique de l’environnement est une procédure récente, elle n’a que rarement été appliquée aux zones humides et menée à terme. Clare Brooke (1997) donne une vue d’ensemble de l’ESE applicable à la planification hydrologique en Europe, dans un document présenté à la réunion annuelle de l’Association internationale pour l’évaluation d’impact (AIEI) en 1997. Mme Brooke conclut que les éléments de l’ESE ressortent dans une étude de la planification hydrologique dans le bassin du fleuve Tajo, en Espagne, mais que la planification hydrologique est encore orientée vers la demande et relègue la protection de l’environnement au second plan. Elle relève toutefois que l’évaluation stratégique de l’environnement comporte un certain nombre d’atouts, en permettant:

22. Ce dernier point présente une intérêt particulier pour étudier les liens entre les procédures d’étude d’impact et d’évaluation des zones humides. L’ESE constitue non seulement une base pour la récolte de collecte de données et la surveillance continue liées à l’EIE mais peut aussi aider à établir des techniques communes de collecte de données et de surveillance continue grâce auxquelles les informations recueillies dans le cadre d’une EIE particulière sont utilisables pour d’autres EIE et pour des évaluations des zones humides et de la diversité biologique en cours.

Tableau 1: Les étapes de l’ESE

1. Décider si le programme, le plan ou la politique (PPP) nécessite une ESE

2. Décrire les objectifs du PPP et autres objectifs

a. Trouver des solutions de remplacement pour le PPP

b. Décrire le PPP

3. Identifier les impacts clés et leur étendue

a. établir des indicateurs et des cibles

b. Décrire les conditions de base actuelles et potentielles de l’environnement

c. Identifier les problèmes en consultation avec le public

4. Prévoir les impacts, faire face à l’incertitude

a. évaluer les impacts

b. Comparer les solutions de rechange

5. Proposer des mesures d’atténuation (y compris des incitations)

a. Proposer une procédure de surveillance continue et d’évaluation

6. Examiner le rapport de l’ESE et prendre une décision "formelle" concernant le PPP

7. Mettre en œuvre le PPP, surveiller ses impacts et la réalisation de ses objectifs

tiré de Therival et Thompson 1996

23. Bien que leurs exemples portent essentiellement sur le Royaume-Uni, Therival et Thompson donnent une aperçu clair et concis de l’ESE dans l’optique globale de la conservation de la nature dans leur rapport intitulé Strategic Environmental Assessment and Nature Conservation (Therival, R et Thompson, S. 1996). En décrivant les différentes étapes d’une ESE (voir encadré 1), Therival et Thompson démontrent pour chacune d’elles comment les problèmes liés à la conservation de la nature ont été et peuvent être résolus.

24. Par exemple, en montrant comment intégrer des considérations environnementales dans l’étape d’énoncé des objectifs d’une ESE, Therival et Thompson remarquent que les engagements liés aux accords internationaux être au nombre de ces objectifs ,voire être considérés comme des objectifs impératifs pour refléter un élément de cet engagement. Therival et Thompson recommandent en outre de faire un tableau pour déterminer la compatibilité entre les objectifs d’un programme, d’un plan ou d’une politique et ceux de la durabilité. Ce tableau pourrait également être adapté pour déterminer la compatibilité avec les engagements découlant des Lignes directrices sur l’utilisation rationnelle. La définition du champ d’action est une étape clé qui permet de garantir que les impacts potentiels sur les caractéristiques écologiques d’une zone humide seront identifiés et examinés dans le cadre de l’ESE. Il convient ensuite d’identifier des indicateurs appropriés permettant de mesurer et de représenter les tendances environnementales, facilitant ainsi l’établissement d’objectifs pertinents. Il peut s’agir d’indicateurs de l’état de l’environnement (c’est-à-dire être liés à la description des caractéristiques écologiques d’une zone humide), d’indicateurs d’impact ou de pressions (c’est-à-dire du nombre de sites Ramsar inscrits au Registre de Montreux), ou d’indicateurs d’action (c’est-à-dire des politiques révisées et amendées pour intégrer les considérations liées à la conservation et à l’utilisation rationnelle des zones humides). En proposant des mesures d’atténuation (5e étape) Therival et Thompson soulignent plusieurs moyens d’incorporer les considérations liées à la conservation dans une ESE, y compris:

25. Ainsi, la conception et l’application de mesures d’incitation pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides devraient faire partie des mesures d’atténuation envisageables.

26. La mise en œuvre d’une ESE orientée vers la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides se heurte bien entendu à différents obstacles. L’ESE a mis du temps à progresser à travers la procédure législative, ce pour plusieurs raisons. Il ne faut pas oublier qu’une politique, un plans ou un programme est souvent un processus assez flou (où commence-t-il et où s’arrête-t-il) et qu’il est donc difficile d’appliquer une méthode d’analyse structurée pour déterminer ses impacts potentiels et les mesures d’atténuation envisageables. En prônant une étude des lois et des institutions, la Convention de Ramsar aiderait à surmonter cet obstacle et donnerait une "coup d’envoi" à la révision et à l’élaboration des politiques.

27. De plus, on a beaucoup discuté du niveau de politique, de plan ou de programme auquel l’ESE doit s’appliquer – faut-il l’appliquer exclusivement aux PPP soumis à autorisation, c’est-à-dire à une procédure d’approbation, ou plutôt à l’ensemble des PPP. Ce problème est lié à celui du manque de clarté de la procédure de planification évoquée plus haut mais surtout au caractère imprécis du point d’arrêt ou de prise de décisions des PPP. Là aussi, des travaux menés dans le cadre de la Convention de Ramsar offrent un moyen de surmonter cet obstacle. Les engagements de la Convention à élaborer des plans visant à promouvoir l’utilisation rationnelle des zones humides, ainsi que la recommandation d’établir des comités nationaux Ramsar dans le cadre de l’étude des lois et des institutions, et des procédures telles que les Stratégies nationales pour la diversité biologique, suggèrent qu’en matière d’ESE, une approche plus holistique est parfaitement compatible avec les objectifs de Ramsar.

28. Les procédures d’étude d’impact à tous les niveaux – projet, programme, plan et politique – offrent des structures formelles permettant d’associer les populations locales et autochtones aux processus de prise de décisions et de gestion. La participation du public, souvent requise au niveau national par la législation sur les EIE, est considérée par les professionnels des études d’impact comme un élément clé de la réussite des procédures d’EIE (Pakistan EPA, 1997). La participation du public à l’élaboration d’un projet renforce le projet, aide à rallier le soutien du public, et accroît l’efficacité de la surveillance continue et de l’évaluation des impacts d’un projet, ainsi que des mesures d’atténuation et de restauration.

29. Des procédures d’étude d’impact structurées garantissent au public la possibilité de participer à l’élaboration des projets, programmes, plans et politiques ainsi qu’aux processus décisionnels. En exigeant la participation du public aux EIE et aux ESE, au niveau local, les pays pourraient établir des procédures garantissant la participation des populations locales au processus de prise de décisions en matière d’utilisation des zones humides. Ces procédures devraient également permettre à ces populations d’être suffisamment informées des activités envisagées pour qu’elles puissent participer utilement au processus de prise de décisions (annexe à la Résolution 5.6). Ce renforcement des exigences liées à la participation aux études d’impact aiderait aussi les Parties à aller dans le sens de la Recommandation 6.3, qui demande "aux Parties contractantes de déployer des efforts particuliers afin d’encourager une participation active et informée des populations locales et autochtones à la gestion, par l’intermédiaire de mécanismes appropriés, des sites inscrits sur la Liste de Ramsar, des autres zones humides et de leurs bassins versants. Ces exigences sont également liées étroitement à l’Objectif 2.7 et à la Ligne d’action 2.7.4 du Plan stratégique.

30. La Convention sur la diversité biologique reconnaît, elle aussi, l’importance de la participation des communautés locales et autochtones à la conservation et à l’utilisation durable des ressources biologiques, en particulier, l’Article 8j que stipule que chaque Partie contractante respecte, préserve et maintient les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales. La Décision IV/9 de la Conférence des Parties de Convention sur la diversité biologique concernant l’application de l’Article 8j établit un groupe de travail sur cette question, chargé entre autres de l’établissement de projets venant soutenir l’élaboration de la législation nationale et des stratégies correspondantes concernant l’application de l’Article 8J.

31. Cela nous amène à un autre aspect de la question de la participation du public dans le cadre des conventions liées à la diversité biologique. Les activités menées sous les auspices de ces conventions, par exemple l’inscription d’une zone humide sur la Liste Ramsar, sont susceptibles d’avoir des effets socio-économiques sur les communautés locales et autochtones. Les impacts socio-économiques des projets liés aux zones humides doivent être identifiés et (s’ils sont négatifs) atténués ou (s’ils sont positifs) renforcés. Le Document 15.8 (Ramsar COP7) intitulé Lignes directrices pour la mise en œuvre de processus participatifs en vue d’associer les communautés locales et les populations autochtones à la gestion des zones humides, (présenté à la Séance technique III de la COP7) souligne la nécessité de prendre des mesures d’incitation pour garantir que les communautés locales et autochtones bénéficient de l’utilisation rationnelle des zones humides. Soumettre les politiques, programmes, plans et projets d’utilisation rationnelle à des évaluations des impacts socio-économiques est une façon de garantir l’application de mesures d’incitation pertinentes.

32. Le projet Waza-logone, au nord du Cameroun, illustre parfaitement comment il est possible de traiter les impacts socio-économiques d’un projet sur une zone humide. L’EIE de ce projet de restauration de la plaine inondable a dénombré un certain nombre d’impacts socio-économiques négatifs, comme la disparition de rizières irriguées et de ressources forestières. La procédure d’EIE a garanti la prise en compte de ces impacts et proposé des mesures d’atténuation, évitant ainsi des conflits inutiles avec les communautés locales tout en aidant à garantir que la durabilité du projet serait et à faciliter son acceptation par la population (Bitondo, 1995b).

33. Les projets de la BHP, dans la baie de Liverpool, au Royaume-Uni, illustrent la façon dont une EIE peut aboutir à la participation du public aux procédures de surveillance continue et d’évaluation. L’EIE appliquée à projet d’exploitation de pétrole et de gaz à proximité des côtes et de trois sites Ramsar, a encouragé un certain nombre d’activités à long terme, y compris un système de gestion de l’environnement pour ce type de projet, la restauration de plusieurs zones humides et la désignation d’un écologue résident. La communauté locale a participé à la gestion des zones humides restaurées ainsi qu’à la surveillance continue des impacts et aux mesures d’atténuation (IPIECA et Forum E&P, 1997). Cette étude démontre comment la participation active du public à la procédure d’EIE peut contribuer, entre autres,:

34. Ces atouts sont similaires à ceux qui ont été soulignés dans les Lignes directrices pour la mise en œuvre de processus participatifs en vue d’associer les communautés locales et les populations autochtones à la gestion des zones humides (Ramsar COP7 Document 15.8), qui constituent une base solide pour la participation des communautés locales et autochtones aux procédures d’EIE et d’ESE. Pour en bénéficier, il conviendrait que les Parties étudient plus en détail les procédures d’étude d’impact social, notamment lorsqu’elles essaient de déterminer les impacts socio-économique des projets d’utilisation rationnelle.

35. Les COP de Ramsar et de la Convention sur la diversité biologique ont toutes deux demandé une étude des EIE existantes, afin de déterminer la façon dont les problèmes liés aux zones humides et à la diversité biologique sont résolus dans la pratique (Ramsar Recommandation 6.2, Annexe à la Résolution VI.1, and Objectif opérationnel 2.5 du Plan stratégique, ainsi que Décision IV/10c de la Convention sur la diversité biologique). L’Association internationale pour l’évaluation d’impact (AIEI) et l’UICN ont aidé Ramsar et la Convention sur la diversité biologique à identifier et analyser des exemples d’EIE pertinents. En particulier, la 17e Conférence annuelle de l’AIEI, tenue en 1997, a insisté sur les questions liées aux zones humides, encourageant les praticiens de l’EIE du monde entier à soumettre des exemples et des expériences de procédures d’EIE en rapport avec les zones humides.

36. Le Plan stratégique Ramsar signale que, outre qu’elles constituent des foyers de diversité biologique, les zones humides rendent d’importants services aux sociétés humaines, tels que: apport d’eau, assainissement, maîtrise des crues et ressources alimentaires. La Convention a pour mission de favoriser la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides par des mesures prises au plan national et par la coopération internationale, comme moyens de parvenir au développement durable dans le monde entier (Ramsar, Plan stratégique pour 1997-2002). Dans le contexte de Ramsar, l’utilisation rationnelle est définie comme étant l’utilisation durable des zones humides au bénéfice de l’humanité d’une manière qui soit compatible avec le maintien des propriétés naturelles de l’écosystème. La procédure d’EIE, telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui, contribue-t-elle à la conservation et à l’utilisation rationnelle des zones humides ?

37. La réponse ne peut être que mitigée. Plusieurs études ont montré comment une inscription sur la Liste Ramsar peut, soit déclencher une procédure initiale d’étude d’impact, soit donner un élan à une étude plus détaillée que de coutume (IPIECA, 1997; Scholten, 1997). Par exemple, lorsque que la compagnie BHP s’est rendue compte, grâce à l’EIE, que ses activités dans la région de Liverpool empiétaient sur 3 sites Ramsar, elle a mené une enquête plus détaillée sur les impacts possibles de ses projets. Mais ces mêmes études démontrent parfois que l’inscription sur la Liste Ramsar ne suffit pas à elle seule à protéger certaines zones contre le développement intensif. Par exemple, Scholten (1997) estime que "la mise en valeur d’une partie de la zone humide située à l’est d’Amsterdam fera disparaître une grande partie d’un écosystème d’eau douce de faible profondeur, d’importance internationale et inscrit sur la Liste Ramsar". Ces études démontre le plus souvent comment une EIE peut aider à remanier un projet (Scholten, 1997; IPIECA, 199?). En outre, plusieurs études montrent comment les EIE peuvent aider à définir des mesures d’atténuation et de compensation pertinentes (Bitondo, 1995). En outre, une étude de la restauration des conditions hydrologiques de la plaine inondable de Waza-logone (Bitondo, 1995) montre que le statut Ramsar et l’information peuvent faciliter les projets de restauration.

38. Outre l’étude des exemples pratiques d’EIE, les COP de la Convention sur la diversité biologique et de Ramsar ont demandé une étude des lignes directrices et des lois existantes sur les EIE. Généralement, la législation relative aux EIE donne un bon aperçu des exigences liées à la procédure d’EIE et détermine les rôles et responsabilités des initiateurs de projets, des décideurs, des autorités locales, des consultants statutaires et des autres acteurs. La législation nationale établit des normes minimales, les types de projets nécessitant une EIE, le mode d’établissement des rapports ainsi que de notification et de participation publiques. Les lignes directrices sont l’instrument le plus couramment utilisé pour spécifier les moyens de résoudre des questions plus spécifiques comme la façon de mener une EIE dans un écosystème de zones humides. Avant de passer aux lignes directrices, il convient toutefois de signaler que le statut Ramsar peut être et est utilisé dans la législation sur les EIE (par exemple au Royaume-Uni, pour encourager les études d’impact. Cela signifie que tout projet prévu à une certaine distance (prescrite) d’un site Ramsar doit être soumis à une EIE complète. De telles exigences contribuent à garantir que les Parties seront à même de réaliser l’objectif établi à l’Article 3.2, à savoir que chaque Partie contractante prend les dispositions nécessaires pour être informée dès que possible des modifications des caractéristiques écologiques des zones humides inscrites sur la liste qui se sont produites ou sont en train ou susceptibles de se produire.

39. Il existe énormément de lignes directrices relative à la conduite des EIE, émanant généralement de gouvernements, banques multilatérales de développement, organismes donateurs bilatéraux, organisations des Nations unies et organisations intergouvernementales.

40. Récemment, A. Donnelly, B. Dalal-Clayton et R. Hughes (1998) ont publié un répertoire mis à jour de ces lignes directrices, intitulé A directory of Impact Assessment Guidelines, Second Edition. Dans la table des matières figurent une bonne trentaine de références aux zones humides et aux ressources en eau figurant dans des lignes directrices sur les EIE des quatre coins du globe. Certaines de ces références sont plutôt faibles pour ce qui est de la réalisation des objectifs de la Convention de Ramsar (par exemple, la mention de la pollution des eaux en tant qu’impact potentiel à prendre en considération) mais d’autres lignes sont plus détaillées pour ce qui est de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. Plusieurs pays et organismes (Allemagne, Bangladesh, Colombie, Espagne, France, Népal, Pérou, Royaume-Uni, Slovaquie, Thaïlande, Zimbabwe, JICA (Japon), NORAD, (Norvège), Commission économique et sociale des Nations Unies pour l’Asie et le Pacifique, Banque mondiale et OMS) ont mis au point des lignes directrices relatives à l’évaluation des impacts des projets axés sur les ressources en eau, tels que barrages hydroélectriques et projets de prévention des crues. La Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique a publié un certain nombre de lignes directrices pour la mise en valeur des ressources en eau et la gestion du milieu côtier, adoptant pour le deuxième sujet une approche au niveau de l’écosystème pour identifier certaines activités de développement susceptibles d’avoir des incidences sur les zones côtières (Donnelly, A. et autres 1998). Le Gouvernement indien a adopté le même type d’approche pour les lignes directrices applicables aux projets exécutés sur des plages où dans des vallées fluviales. L’approche de l’Indonésie est encore plus large, avec des lignes directrices pour les zones humides expliquant comment les appliquer les procédures d’établissement de la portée des incidences dans les zones humides. Les lignes directrices sur les EIE pour les Flandres suivent également une approche au niveau de l’écosystème et traitent l’eau comme une discipline séparée. L’Italie a publié un manuel sur les indicateurs hydrologiques applicables aux EIE. Le Gouvernement helvétique considère l’EIE comme une procédure susceptible d’aider à protéger les zones humides dans le manuel intitulé Le Domaine de protection des eaux et pêche dans le cadre d’une EIE. Le Costa Rica a publié un manuel spécifique pour les EIE menées dans les bassins versants publics.

41. La Recommandation 6.10 de Ramsar (Promotion de la coopération en matière d’évaluation économique des zones humides) reconnaît l’évaluation comme un instrument précieux pour la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides. Mais pour que cet instrument soit véritablement utile à la Convention de Ramsar, les valeurs économiques des zones humides doivent, d’une façon ou d’une autre, influer sur les processus de prise de décisions. Ce lien essentiel entre les valeurs et les décisions est reconnu dans l’Objectif opérationnel 2.4 du Plan stratégique. L’étude d’impact est aussi un mécanisme qui permet d’intégrer les valeurs économiques des zones humides dans le processus décisionnel qui, du même coup, accroît ses chances d’influencer les politiques, les plans, les programmes ou les projets. Les Parties contractantes peuvent contribuer à ce que des valeurs réalistes soient attribuées aux zones humides dans les processus décisionnels en exigeant, au besoin, l’application de méthodologies d’évaluation pour les procédures d’étude d’impact.

42. Les procédures de surveillance continue et d’évaluation sont nécessaires pour déterminer la mesure dans laquelle les caractéristiques écologiques des zones humides situées sur le territoire d’une Partie subissent les effets d’activités humaines. La Résolution VI.1 discute de l’importance d’établir et de mettre en œuvre des procédures adéquates de surveillance continue et d’évaluation, et la Résolution VI.13 associe cette surveillance continue au problème des menaces. Le Document Ramsar COP7 Doc 15.10 intitulé ‘Cadre d’évaluation des risques pour les zones humides’ va plus loin et propose un cadre pour relier les systèmes d’alerte précoce aux plans de gestion. L’étude l’impact donne également la possibilité de renforcer et d’appliquer les procédures d’évaluation des risques et de surveillance continue existantes et encourager la mise en œuvre d’une surveillance supplémentaire. Comme nous l’avons démontré dans le paragraphe 4.2, la participation du public aux études d’impact peut renforcer la surveillance continue et l’évaluation liées aux EIE. En outre, comme l’ont signalé Therival et Thompson (1996), une procédure d’ESE peut déclencher un exercice de surveillance continue et d’évaluation qui devraient rentrer dans le cadre des activités de surveillance continue des zones humides menées au titre de la Convention de Ramsar. En outre, les procédures Ramsar de surveillance continue et d’évaluation devraient permettre de recueillir des données susceptibles d’intéresser les EIE et les ESE, et qui devraient être accessibles à la communauté concernée par les études d’impact. Relier les études d’impact à l’évaluation des zones humides offrirait un moyen rentable de recueillir des informations plus nombreuses et plus précises sur les zones humides du monde entier.

43. Les conclusions et priorités du présent document figurent dans le projet de décision préparé pour la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la Convention de Ramsar.

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Pour tout renseignement, contactez: Bureau de la Convention de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suisse (Tél. +41 22 999 0170, fax +41 22 999 0169, e-mail

). Traduit de l'anglais par Catherine Lokschin. Publié le14 avril 1999, Dwight Peck, Ramsar.