Convention sur les zones humides

Ramsar COP7 DOC. 13.3

"L’homme et les zones humides: un lien vital"
7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la
Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971)
San José, Costa Rica, 10 au 18 mai 1999

Ramsar COP7 DOC. 13.3

Point XI de l’ordre du jour: Questions découlant des résolutions et recommandations des sessions précédentes de la Conférence des Parties contractantes

1. La Conférence des Parties contractantes, à sa 5e Session (Kushiro, Japon, 1993), a adopté, dans la Résolution 5.7, les Lignes directrices relatives aux plans de gestion des sites Ramsar et autres zones humides. À la session suivante de la Conférence des Parties contractantes (Brisbane, Australie, 1996), la Recommandation 6.13 a été adoptée. Parmi toute une série de mesures, elle demandait au Groupe d'évaluation scientifique et technique (GEST) de la Convention "d’assurer le suivi des Lignes directrices de Kushiro relatives aux plans de gestion, en examinant notamment les progrès les plus récents accomplis en ce qui concerne la conception globale ou intégrée des plans de gestion à l’échelle du bassin versant, et de communiquer ses conclusions ainsi que les 10 monographies sur les meilleures pratiques de planification de la gestion (Ligne d’action 5.2.2 du Plan stratégique 1997-2002 de la Convention à la 7e session de la Conférence des Parties contractantes)". L’Action 5.2.2 du Plan stratégique demande également au GEST, au Bureau et aux ONG partenaires de la Convention de “publier, à l’intention des Parties contractantes, avant la 7e COP (1999), 10 monographies sur les meilleures pratiques de planification de la gestion des sites Ramsar aux niveaux local, régional et du bassin versant ou de la zone côtière.”

2. En application des mesures requises, les auteurs du présent rapport, avec l’aide du Bureau, ont préparé deux questionnaires qui ont été adressés aux Parties contractantes, entre autres, dans les trois langues officielles, pour obtenir leur avis sur l’utilité des Lignes directrices relatives aux plans de gestion. Les résultats de cette enquête figurent dans les sections qui suivent.

3. Le premier questionnaire a été communiqué en janvier 1997 et cherchait des réponses concernant la pertinence, l’application et la viabilité des Lignes directrices, ainsi que l’aide à la formation. Le deuxième questionnaire, distribué en janvier 1998, était surtout destiné aux gestionnaires des sites et aux personnes ayant une expérience directe en matière de préparation et d’application de plans de gestion dans des sites Ramsar et autres zones humides. Ce deuxième questionnaire cherchait à obtenir des informations plus spécifiques sur les processus d’élaboration et de mise à jour des plans de gestion, les principes de gestion pris en considération lors de l’élaboration des plans de gestion, la mise en œuvre de plans comprenant des pratiques d’évaluation et les principaux obstacles à la mise en œuvre des plans de gestion.

4. En ce qui concerne les 10 monographies sur les meilleures pratiques, le GEST s’est rangé à l’avis du Bureau, à savoir que le même nombre au moins de monographies était nécessaire à d’autres projets en train d’être préparés pour la COP7 (en particulier des lignes directrices pour associer la population autochtone et locale à la gestion des zones humides et des lignes directrices pour l’intégration de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides dans la gestion des bassins hydrographiques) et qu’il était donc inutile d’en commander d’autres.

5. Comme indiqué au paragraphe 3, le premier questionnaire visait à évaluer l’utilité et l’applicabilité des Lignes directrices relatives aux plans de gestion. Nous avons reçu 43 réponses au total: 34 réponses de Parties contractantes et 9 d’organisations régionales, comme suit – Algérie, Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Bolivie, Bulgarie, Canada, Chili, Équateur, Espagne, Estonie, Grèce, Hongrie, Israël, Japon, Liechtenstein, Malte, Maroc, Mexique, Namibie, Niger, Norvège, Pérou, Philippines, République populaire de Chine, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Suriname, Tunisie, Turquie, Venezuela, Yougoslavie et Zambie. À partir de ces réponses, on peut tirer quelques conclusions.

6. Tous ceux qui ont répondu au questionnaire ont indiqué clairement que les Lignes directrices relatives aux plans de gestion restent pertinentes et sont un instrument important de la Convention pour la promotion de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. Presque tous ceux qui ont répondu ont indiqué qu’ils considèrent les Lignes directrices relatives aux plans de gestion comme soit "très pertinentes" (27; 63%) soit “relativement pertinentes” (13; 30%) par rapport aux objectifs de la Convention.

7. Près de 70% (30) de ceux qui ont répondu ont indiqué qu’ils ont appliqué les Lignes directrices relatives aux plans de gestion et/ou des lignes directrices nationales pertinentes bien qu’il semble y avoir des différences dans l’intensité de l’application. Ceux qui ont dit ne pas avoir appliqué les Lignes directrices ont signalé différentes difficultés d’application. Les obstacles les plus généralement reconnus sont des contraintes financières, des difficultés d’application, une pénurie de personnel scientifique, des informations scientifiques insuffisantes et une pénurie d’équipement de terrain.

8. Environ 50% (20) de ceux qui ont répondu ont indiqué que des organismes non gouvernementaux étaient au moins partiellement responsables de l’élaboration et/ou de la mise en œuvre de plans de gestion dans des sites Ramsar et/ou d’autres zones humides de leur région et de leur pays. Cela laisse à penser que les ONG participent de près à la mise en œuvre de la Convention dans beaucoup de pays.

9. Plus de 30% de ceux qui ont répondu (13) ont déclaré avoir fourni une formation technique à d’autres pays, tandis que 40% des répondants (18) ont déclaré avoir reçu une formation d’autres pays. Des programmes de formation technique, de types variés, ont été signalés, allant de la formation d’étudiants étrangers à la mise en place de centres de formation. Dans certains pays, les ONG ont joué un rôle important en matière d’aide internationale à la formation. L’étude montre que l’aide fournie en matière de formation est très appréciée mais il y a une demande généralisée d’expansion de ces efforts dans l’intérêt de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides.

10. Sept répondants (14%) ont déclaré que les Lignes directrices relatives aux plans de gestion devaient être modifiées. Deux ont estimé qu’elles étaient inutilement longues et compliquées.

11. En revanche, près de 80% des répondants (34) n’étaient pas de cet avis. Certains estiment, certes, que les Lignes directrices sont complexes mais la plupart jugent qu’elles sont encore viables. Un certain nombre de propositions ont été faites sur les moyens d’améliorer l’utilité des Lignes directrices. Certains répondants ont demandé que les définitions soient plus détaillées et d’autres ont estimé que les Lignes directrices devaient être plus précises.

12. Les réponses au premier questionnaire indiquent que si certaines Parties contractantes trouvent difficile d’appliquer les Lignes directrices relatives aux plans de gestion, la plupart de celles qui ont répondu estiment que le concept et la structure des Lignes directrices sont utilisables telles qu’elles ont été adoptées à la COP5 de Ramsar (Kushiro). Toutefois, il apparaît également clairement que certaines Parties contractantes jugeraient utile que la Convention améliore les Lignes directrices. Le deuxième questionnaire (voir paragraphes 16 à 25 ci-après) a alors été préparé dans le but de déterminer les aspects des pratiques d’aménagement modernes pour lesquels la Convention devrait envisager d’élaborer des orientations complémentaires pour les Parties contractantes.

13. D’après les réponses au premier questionnaire, on peut dire que ce qui est préoccupant, c’est l’absence apparente de lien entre les plans de gestion et la surveillance continue. C’est une question importante car, dans le processus de gestion des zones humides, l’étude des objectifs et mesures de gestion s’appuyant sur l’information issue de la surveillance continue devrait être considérée comme primordiale.

14. Le premier questionnaire a également montré que la complexité des Lignes directrices empêche certaines Parties contractantes de les appliquer. Il est recommandé de faire de cette question une priorité dans le cadre de l’aide à la formation et, en particulier, de la coopération régionale et internationale entre Parties contractantes.

15. Cette étude a également démontré une perception différente des Lignes directrices relatives aux plans de gestion selon les Parties contractantes qui ont répondu. L’objectif des Lignes directrices est d’aider à guider le processus de planification de la gestion des sites Ramsar et/ou d’autres zones humides. Frank Alberts, Coordonnateur du Cours international de gestion des zones humides organisé par l’Institut national de gestion des eaux intérieures des Pays-Bas, voit les Lignes directrices ainsi: "Dans notre cours, nous ne présentons pas les lignes directrices comme un modèle précis mais nous mettons l’accent sur l’essence des lignes directrices en posant trois questions principales: quelle est la situation? Que faire? Et comment faire?”

16. Comme indiqué au paragraphe 12 ci-dessus, le deuxième questionnaire était conçu pour assurer le suivi des questions qu’il semblait nécessaire d’approfondir, en priorité, et pour lesquelles il pourrait être utile de fournir d’autres orientations aux Parties contractantes. Le deuxième questionnaire cherchait à obtenir des réponses plus spécifiques sur:

i. les processus d’élaboration et de mise à jour des plans de gestion;

ii. les principes de gestion pris en considération dans ces processus;

iii. la mise en œuvre des plans, comprenant des pratiques d’évaluation; et

iv. les principaux obstacles à la mise en œuvre.

17. Vingt-huit Parties contractantes ont répondu à ce questionnaire concernant des plans de gestion de 93 zones humides. Un certain nombre de ces réponses, ont été apportées par des personnes ayant l’expérience pratique des plans de gestion dans une zone humide. Les réponses sont venues des pays suivants: Afrique du Sud, Argentine, Autriche, Brésil, Bulgarie, Canada, Chili, Danemark, Équateur, Estonie, ex-République yougoslave de Macédoine, Grèce, Honduras, Inde, Islande, Israël, Liechtenstein, Malaisie, Malte, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pérou, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Turquie, Venezuela et Zambie. À partir de leurs réponses, on peut tirer les conclusions suivantes.

18. Élaboration et mise à jour des plans de gestion

a. Consultation des parties prenantes – La plupart des répondants ont indiqué que les parties prenantes gouvernementales et non gouvernementales avaient participé à l’élaboration des plans de gestion. Dans de nombreux cas, des ateliers ont eu lieu à cet effet, durant le processus d’élaboration. Peu de Parties contractantes ont reçu l’aide d’institutions internationales pour cette initiative mais elles y ont associé leurs propres experts techniques.

b. Information de base pour les plans – La plupart des répondants ont indiqué que des informations de base étaient disponibles pour sous-tendre les plans de gestion mais quelques rares répondants seulement ont indiqué avoir entrepris des études d’impact sur l’environnement pour les activités envisagées dans le plan.

c. Ressources humaines et financières – Dans plus de la moitié des Parties contractantes, le processus de planification a tenu compte des ressources humaines et financières ainsi que des questions de formation du personnel. Les autres ont envisagé ou entamé la mise en place d’activités de renforcement des capacités des ressources humaines et de formation du personnel ainsi que des projets d’appel de fonds pour ces activités.

d. Mise à jour des plans de gestion – Le deuxième questionnaire a révélé que les rares Parties contractantes qui ont, depuis longtemps, des méthodes de planification bien établies, procèdent tous les 5 à 10 ans à la mise à jour de leurs plans. Pour la plupart des Parties contractantes, la mise en place de telles mesures est récente. Il serait donc utile d’encourager une révision régulière des plans, dans le cadre de la Convention, en particulier une révision fondée sur les informations issues de la surveillance continue.

19. Production de plans de gestion

a. Zonage et principes d’utilisation multiple – Presque toutes les Parties contractantes qui ont répondu ont indiqué avoir mis en place une forme ou une autre de zonage pour réglementer les utilisations par l’homme dans certaines parties des sites ou à l’échelle du site. Certaines (3) ont également indiqué avoir adopté le principe d’utilisation multiple dans une partie ou dans l’ensemble d’une zone humide.

b. Zones tampons – Plus de la moitié des Parties ont indiqué avoir mis en place une forme ou une autre de zone tampon autour de leurs sites.

c. Principe de précaution – Environ 40% (11) des répondants ont indiqué avoir adopté le principe de précaution pour leurs plans de gestion.

d. Analyse coût-avantages – Il est rare que des analyses coût-avantages soient appliquées dans le cadre de la planification.

20. Mise en œuvre des plans des gestion

a. Préparés dans le cadre d’une loi spécifique – Dans la plupart des Parties contractantes, l’élaboration des plans de gestion se fait dans le cadre de lois spécifiques ou d’un instrument de politique nationale spécifique. Les Lignes directrices Ramsar relatives aux plans de gestion ne sont pas requises dans le cadre de ces instruments juridiques/politiques.

b. Responsabilité pour l’application du plan – Dans la plupart des cas, la responsabilité pour l’application des plans de gestion incombe à une institution gouvernementale. Dans plusieurs Parties contractantes, ce sont des ONG qui sont responsables de l’application. Dans la plupart des cas, il existe un organe/comité qui supervise et discute de l’application du plan de gestion.

c. Formation du personnel – Les réponses obtenues étaient tout sauf claires mais il semble que dans quelques rares cas seulement, la formation du personnel ait été entreprise dans le cadre de la mise en œuvre du plan de gestion.

d. Participation des populations locales à l’application – Ici encore, les réponses étaient loin d’être précises mais il semble que la participation de la population locale à l’application de plans de gestion ne soit pas commune. Ceci vient contredire des informations précédentes (voir paragraphe 18.a) selon lesquelles dans la plupart des cas, les parties prenantes locales sont consultées lors de l’élaboration du plan de gestion. Il semblerait que cette participation ne se poursuive pas tout au long du processus d’application.

e. Activités du secteur privé – en particulier le tourisme – Presque toutes les Parties contractantes qui ont répondu ont signalé des activités de tourisme dans leurs zones humides, activités également considérées dans le contexte du plan de gestion.

21. Évaluation de la mise en œuvre des plans de gestion

a. Surveillance régulière – Presque toutes les Parties contractantes qui ont répondu ont entrepris des activités de surveillance continue mais très peu de paramètres font l’objet d’un suivi. Cette activité est généralement menée par un personnel formé et, dans certains cas, par des experts techniques. Les réponses n’indiquaient pas clairement si les données issues de la surveillance continue étaient utilisées et comment, pour permettre des révisions futures du plan de gestion ou guider la gestion quotidienne des sites.

22. Obstacles à la mise en œuvre des plans de gestion

Beaucoup de Parties contractantes ont indiqué que la pénurie de ressources financières était une entrave majeure à l’application des plans de gestion. D’autres ont mentionné que la pénurie de personnel formé et des conflits au niveau législatif/administratif posaient un problème. Certains répondants ont indiqué qu’ils n’avaient pas suffisamment d’informations de base.

23. Soutien financier pour la mise en œuvre des plans de gestion

La plupart des pays ont des fonds disponibles pour l’application de plans de gestion mais, comme indiqué au paragraphe 22 ci-dessus, ils n’en ont jamais assez pour permettre une application pertinente et rapide. Pour le moment, la plupart des sites ont des fonds mais à court terme seulement.

24. Les réponses au deuxième questionnaire ont été très utiles car elles ont permis d’identifier certains des aspects spécifiques des plans de gestion pour lesquels il est évident que la Convention de Ramsar doit fournir d’autres orientations plus précises:

a. étude d’impact;

b. zonage et utilisation multiple;

c. zones tampons;

d. application du principe de précaution; et

e. analyse coût-avantages.

25. Comme on l’a déterminé avec le premier questionnaire, il est nécessaire que la Convention encourage plus vigoureusement les activités de surveillance continue et l’évaluation régulière des plans de gestion d’après les résultats de la surveillance continue.

26. Un des points satisfaisants est que, dans la plupart des pays, les plans de gestion sont préparés dans le cadre d’instruments juridiques. Toutefois, il est préoccupant de constater que si de nombreuses Parties contractantes ont connaissance des Lignes directrices Ramsar relatives aux plans de gestion et les appliquent, les instruments législatifs et politiques relatifs aux zones humides, en règle générale, ne reconnaissent pas les Lignes directrices Ramsar relatives aux plans de gestion et n’encouragent pas leur application.

27. Comme on l’a vu également dans le premier questionnaire, de nombreux pays ont un besoin urgent de formation (par exemple dans le cadre d’ateliers) et d’aide pour préparer des plans de gestion et les appliquer de manière appropriée.

28. D’après les deux questionnaires et les consultations connexes entreprises par les auteurs et le Bureau durant le projet, les conclusions et recommandations suivantes peuvent être tirées:

28.1 Les Lignes directrices relatives aux plans de gestion restent valides et fournissent un cadre utile pour l’élaboration des plans de gestion que toutes les Parties contractantes sont priées de promouvoir et d’appliquer.

28.2 Les Parties contractantes devraient ?tre ? nouveau pri?es de promouvoir, dans la mesure du possible, l’application des Lignes directrices relatives aux plans de gestion, notamment dans le cadre de politiques (telles que les politiques nationales pour les zones humides), de strat?gies et de lois relatives aux zones humides. Ceci devrait ?tre refl?t? dans les Lignes directrices relatives ? l’?laboration de politiques nationales pour les zones humides et ? l’?tude des lois et institutions en rapport avec la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides qui seront examin?es par la COP7.

28.3 Les Parties contractantes devraient être fermement encouragées à soutenir la participation des parties prenantes locales et des ONG à l’élaboration et, le cas échéant, à l’application des plans de gestion et cet aspect devrait être reconnu dans le cadre des Lignes directrices de la Convention pour la mise en place de processus participatifs en vue d’associer les communautés locales et autochtones à la gestion des zones humides qui seront examinées par la COP7.

28.4 Dans la préparation des plans de gestion, les Parties contractantes devraient être invitées à inclure un régime clair et approprié de surveillance continue et à faire en sorte que les résultats issus de la surveillance continue servent de base à des évaluations régulières des plans de gestion et à des modifications des pratiques de gestion, au besoin. Les Parties contractantes devraient être encouragées à appliquer le Cadre permettant de concevoir un programme efficace de surveillance continue des zones humides adopté dans la Résolution VI.1 de la COP6 et les orientations ultérieures dans ce domaine qui seront examinées par la COP7.

28.5 Toutes les Parties contractantes devraient être encouragées à trouver le moyen de fournir une formation adéquate aux personnes participant à l’élaboration et à l’application des plans de gestion. Les ateliers de formation sont un moyen approprié d’assurer cette formation. Plus particulièrement, la communauté d’aide au développement et autres bailleurs de fonds devraient être priés d’accorder la plus haute priorité au financement des activités de formation dans les pays en développement et en transition. Le transfert de compétences et de connaissances dans ce domaine, éventuellement dans le cadre d’accords de jumelage, devrait être reconnu prioritaire dans le cadre des Lignes directrices de la Convention pour la coopération internationale qui seront examinées par la COP7.

28.6 Afin de rendre les Lignes directrices relatives aux plans de gestion encore plus utiles aux Parties contractantes à l’avenir, le GEST, avec l’aide du Bureau, entre autres, devrait être chargé de préparer des orientations complémentaires sur les aspects suivants des plans de gestion:

a. étude d’impact comme élément de la planification et de la gestion;

b. application des principes de zonage et d’utilisation multiple;

c. conception et maintien des zones tampons;

d. application du principe de précaution dans les plans de gestion; et

e. analyse coût-avantages dans le cadre des plans de gestion et des processus décisionnels en matière de gestion.

29. Les auteurs souhaitent remercier les deux personnes suivantes qui ont fourni des commentaires et des opinions utiles sur les moyens d’améliorer les Lignes directrices relatives aux plans de gestion de même que l’application générale des plans de gestion:

Mike Alexander, Countryside Council for Wales, Plas Penhros, Bagor. Gwynedd LL57 2LQ, pays de Galles, Royaume-Uni. (Télécopie: +44 1248 355 782)

Frank Alberts, Chef de la Division de l’aménagement du territoire, ministère des Transports, des Travaux public et de la Gestion de l’Eau, Institut de la gestion des eaux intérieures et du traitement des eaux usées, B.P. 17 NL-8200 AA, Lelystad, Pays-Bas (Télécopie: + 31 320 298 381, courriel: falberts@euronet.nl)

1. Le Registre de Montreux porte le nom officiel de Registre des sites Ramsar dont les caractéristiques écologiques ont connu, connaissent ou sont susceptibles de connaître des modifications. Le Registre a été établi par la Recommandation 4.8 de la 4e Session de la Conférence des Parties contractantes à Montreux, Suisse, en 1990 et développé dans la Recommandation 5.4 de la 5e Session de la Conférence des Parties contractantes à Kushiro, Japon, en 1993.

2. Les Procédures d’orientation sur la gestion (POG) sont des missions d’experts qui se rendent dans les sites inscrits au Registre de Montreux à la demande de la Partie contractante concernée. Ces missions sont généralement conduites par un groupe d’experts indépendants, coordonné par le Bureau de la Convention de Ramsar. Lorsque la mission est terminée, un rapport est préparé avec des recommandations sur les problèmes de gestion détectés durant la mission. Le rapport est remis à la Partie contractante en tant qu’avis expert indépendant sur les moyens d’agir pour restaurer ou maintenir les caractéristiques écologiques du site Ramsar concerné.

Pour tout renseignement, contactez: Bureau de la Convention de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suisse (Tél. +41 22 999 0170, fax +41 22 999 0169, e-mail ramsar@ramsar.org ). Traduit de l'anglais par Danièle Devitre. Publié le17 avril 1999, Dwight Peck, Ramsar.