La Convention sur les zones humides

10e Session de la Conférence des Parties contractantes (Ramsar, Iran, 1971)

Contexte et justification de la fréquence future des sessions de la Conférence des Parties contractantes

(voir COP10 DR 3 « La fréquence et le calendrier des sessions de la Conférence des Parties contractantes et des réunions régionales »)

1.     Le calendrier des sessions de la Conférence des Parties contractantes (COP)

1.    Depuis la 8e Session de la Conférence des Parties contractantes à Valence, en Espagne, en 2002, la COP s’est réunie très tard dans la dernière année de la période triennale, à l’automne de l’hémisphère Nord, contrairement à presque toutes les COP précédentes qui se déroulaient au printemps ou au début de l’été de l’hémisphère Nord.  

2.    Ce fait a eu deux conséquences importantes pour le déroulement sans heurt des processus et du travail intersessions du Secrétariat :

i)    premièrement, les décisions concernant le budget administratif pour la période triennale suivante ne sont prises qu’à la toute fin de la période triennale en cours, de sorte que le Secrétariat a beaucoup de difficulté à prévoir les dépenses pour l’année suivante, en particulier en ce qui concerne le renouvellement des contrats du personnel pour l’année suivant la COP alors que, selon les lois du travail, ces décisions doivent être prises avant les décisions de la COP concernant le budget administratif; et

ii)    deuxièmement, lorsque la COP a lieu à l’automne de l’hémisphère Nord, les périodes les plus chargées du point de vue de la préparation des documents et de la logistique pour les réunions du Comité permanent avant la COP coïncident avec la période des vacances de décembre-janvier tandis que la préparation des documents et de la logistique de la COP coïncide avec la période des vacances d’été de l’hémisphère Nord : juillet-août. Il est donc très difficile de respecter les délais de rédaction, communication et révision des documents et d’organiser le déplacement des participants à la COP lorsque de nombreuses personnes, y compris les représentants des Parties contractantes qui doivent recevoir et commenter les documents, ne sont pas disponibles.

3.    Revenir à une programmation au printemps ou au début de l’été de l’hémisphère Nord permettrait d’éviter totalement ou d’atténuer ces problèmes.

4.    Le Comité permanent à sa 37e Réunion a discuté de solutions à ces problèmes et, dans la décision SC37-5, il est indiqué que « Le Comité permanent décide que la 11e Session de la Conférence des Parties contractantes doit avoir lieu au premier semestre de 2012, 3 ans et demi après la COP10 et donne instruction au Secrétariat de modifier les propositions de budget et autres documents à durée limitée pour la COP10, pour tenir compte de cette décision. »

5.    En conséquence, dans le projet de résolution COP10 DR 2, le Secrétariat a préparé des propositions de budget en vue de couvrir la période quadriennale 2009-2012. Il a indiqué, dans d’autres projets de résolution limités dans le temps que doit examiner la COP10 (en particulier COP10 DR 1 Plan stratégique et COP10 DR 8 Programme CESP), les endroits où la durée de ces plans et programmes doit être ajustée en fonction du calendrier du prochain cycle de la Convention (2009-2012) et de toute décision sur la fréquence future des sessions de la COP, applicable après la COP11.

6.    Ainsi, selon la décision des Parties contractantes sur la fréquence future des sessions de la COP après la COP11, la COP12 pourrait se dérouler au premier semestre soit de 2015 (si le cycle triennal actuel est maintenu), soit de 2016 (si la COP10 adopte un cycle quadriennal).

2.    La fréquence des sessions de la COP

Problèmes actuels dus au cycle triennal de la COP

7.    La Conférence des Parties contractantes (COP) est le principal organe de gouvernance et de prise de décisions de la Convention. Il est donc essentiel que les préparatifs et le processus de chaque COP restent une priorité principale pour les différents organes de la Convention et que ces processus se déroulent de la manière la plus efficace possible.

8.    Toutefois, compte tenu de la croissance régulière de la Convention en nombre de Parties contractantes, nombre de délégués assistant aux sessions de la COP, etc., sans une croissance concomitante de la capacité et des ressources des organes de la Convention tels que le Secrétariat, le fardeau placé sur les épaules des responsables des préparatifs d’une COP est de plus en plus lourd.

9.    Dans le cadre du cycle triennal de la COP établi dans le texte de la Convention, cela signifie que pour le Secrétariat, les travaux de préparation d’une COP doivent commencer peu après la clôture de la COP précédente. Durant la dernière année de la période triennale, le Secrétariat doit concentrer pratiquement tous ses efforts à la conception et à la facilitation des nombreux aspects des préparatifs de la COP : appels de fonds, préparation et tenue de réunions régionales préparatoires; appels de fonds pour les délégués dont la participation à la COP est subventionnée, organisation de leur voyage et autres dispositions; collaboration avec le pays hôte pour les dispositions; traitement des pré-inscriptions et préparation de la documentation de la COP pour les réunions préparatoires du Comité permanent et pour la COP elle‑même. En bref, cela signifie que durant un tiers au moins de la période triennale, très peu d’attention peut être accordée à d’autres aspects des responsabilités du Secrétariat.

10.    De même, durant une année de COP, différents organes de la Convention assument des tâches supplémentaires, notamment :

i)     pour les Parties contractantes, cela suppose la préparation du rapport national pour la COP, un travail préparatoire de consultation aux niveaux national et régional sur les projets de résolution; le temps et, pour beaucoup, le coût important de la participation à des réunions préparatoires régionales et à la COP elle‑même, parfois en concurrence avec d’autres engagements vis-à-vis d’autres Accords multilatéraux sur l’environnement (AME) la même année;

ii)    pour les membres du Comité permanent (CP), il faut ajouter le coût et le temps nécessaire pour des réunions supplémentaires (aujourd’hui deux réunions une année de COP) et pour l’examen et la consultation au niveau régional concernant les projets de résolution examinés par le Comité. Pour une Partie contractante qui participe activement à la mise en œuvre et aux réunions des organes de la Convention cela a supposé, pour la période 2007/2008, des coûts et un engagement de six semaines au moins, uniquement pour les affaires de Ramsar (trois réunions du CP, une réunion préparatoire régionale et une réunion de la COP); et

iii)    pour le GEST, la préparation et la finalisation de ses projets d’orientations scientifiques et techniques et autre matériel dans des délais intersessions très serrés, dans les 12 à 18 mois centraux de la période triennale.

11.    Comme il n’y a pas de ligne budgétaire consacrée à la COP, tous les trois ans, les pays donateurs doivent supporter un fardeau financier supplémentaire sous forme de demandes de contributions volontaires pour les frais de voyage et de subsistance de délégués sponsorisés représentant les pays de la liste du CAD de l’OCDE, quand, dans la même année fiscale, ils reçoivent des demandes de plusieurs AME pour leurs COP ou équivalents. Le Secrétariat a de plus en plus de difficulté à trouver des fonds volontaires suffisants pour couvrir les frais croissants de voyage et de logement pour les délégués de toutes les Parties contractantes éligibles et il se pourrait bien qu’il n’y ait pas suffisamment de fonds pour subventionner toutes les Parties éligibles en vue de leur participation à la COP10.

12.    Les premières années qui suivent la création d’une Convention, il importe d’organiser des sessions régulières de la COP car c’est une période de développement et d’établissement des mécanismes et procédures de la Convention. Cependant, lorsque celle-ci a atteint sa maturité, comme la Convention de Ramsar qui a 37 ans, l’attention se tourne vers l’application aux niveaux national et international des engagements et des décisions pris par les Parties contractantes.

13.    Depuis quelques années, les Parties présentes à la COP et aux réunions du Comité permanent suggèrent que la Convention consacre davantage de temps et d’efforts à la réalisation de progrès dans l’application pratique plutôt qu’à l’élaboration et l’adoption de nouvelles décisions de la COP qui ne laisse que peu de temps pour l’application avant que  l’attention se porte sur les préparatifs et l’adoption du prochain ensemble de décisions.

14.    En prolongeant le cycle actuel de la COP de trois à quatre ans (période quadriennale), on pourrait donc obtenir des gains importants sous forme d’économies réalisées par la Convention et les Parties, de réduction du fardeau qui pèse actuellement sur le temps et les ressources des processus de la Convention et du temps accru consacré à l’application aux niveaux national et régional.

15.    Il convient de noter que dans des cas semblables, d’autres AME tels que la Convention sur la diversité biologique (CDB) seraient en train d’envisager de prolonger le cycle de leur COP (dans le cas de la CDB, de deux à trois ans).

Avantages et coûts du changement de la fréquence des sessions de la COP de Ramsar pour une période quadriennale

16.    Au titre de l’article 6.1 de la Convention, le changement de fréquence des sessions de la COP est une décision qui incombe à la Conférence des Parties contractantes comme le propose le projet de résolution COP10 DR 3.

17.    Selon cette proposition, rien ne serait changé dans le processus des sessions elles‑mêmes ou dans les processus de préparation des sessions. La seule conséquence d’un cycle quadriennal serait que ces processus et les pressions et coûts impliqués seraient moins fréquents, ce qui donnerait plus de temps pour se concentrer sur l’application de la Convention aux niveaux national et régional.

18.    De même, la fréquence annuelle de certains processus intersessions, en particulier les réunions du Comité permanent et du GEST, demeurerait inchangée.

19.    Dans le cas d’un calendrier quadriennal, la Conférence des Parties devrait adopter un budget administratif pour quatre ans plutôt que trois, et devrait aussi ajuster certains processus et décisions d’application limités dans le temps tels que la durée de vie du Plan stratégique, du Programme de CESP et des futures priorités du GEST afin de les faire correspondre à la périodicité révisée des sessions de la COP.

20.    Un changement pour un cycle quadriennal n’affecterait pas le niveau du budget administratif de la Convention ni les montants annuels approuvés pour son exécution.

21.    Pour la Convention et ses processus et organes, plusieurs avantages peuvent provenir de la prolongation du cycle de la COP à quatre ans, à savoir :

i)    Les Parties contractantes auraient plus de temps pour répondre aux décisions d’application prises par la COP, pour élaborer leurs mécanismes d’application au niveau national, entreprendre d’autres mesures d’application et pouvoir faire rapport sur leurs progrès d’application dans leur rapport national à la COP suivante.

ii)    Les processus de gouvernance intersessions du Comité permanent auraient plus de temps, entre deux sessions de la COP, pour participer davantage et plus efficacement, à mesure que l’expérience des membres nommés augmente durant le cycle.

iii)    Le GEST aurait plus de temps pour exécuter les travaux attendus, entre deux sessions de la COP, en particulier dans le cadre du modus operandi actuel qui fait fortement référence à la coopération régionale. Un cycle quadriennal donnerait plus de temps de participation et de consultation avec les Correspondants nationaux du GEST sur des questions soulevées durant la rédaction des produits du GEST.

iv)    En moyenne, sur une base annuelle durant un cycle de quatre ans, il y aurait des économies considérables dans les coûts généraux directs et dans les coûts indirects (du point de vue du temps) pour les budgets de la Convention ; la nécessité de trouver des financements volontaires additionnels pour la COP et les réunions régionales et autres serait moins forte et permettrait d’économiser environ 25%, selon les estimations.

v)    De même, pour les Parties contractantes, il y aurait une réduction de 25% en moyenne de leurs coûts et de leur temps durant le cycle du point de vue des frais de la COP et de leurs préparatifs pour la COP, de la participation à d’autres réunions Ramsar et du temps de préparation des rapports nationaux.

vi)    Ainsi, avec un cycle quadriennal, le Secrétariat pourrait consacrer 25% de plus du temps de son personnel et de ses ressources pour travailler directement à la fourniture d’avis et à l’appui aux Parties contractantes, au traitement opportun de l’information sur les sites Ramsar pour la Liste de Ramsar et à la représentation et à la promotion de la Convention auprès d’autres processus régionaux et mondiaux, d’autres conventions et initiatives – des travaux qui, actuellement, dans un cycle triennal, doivent essentiellement cesser durant un tiers du cycle. Ce temps, ces capacités et ces ressources économisés directement et indirectement pourraient être utilisés plus efficacement pour renforcer la visibilité de la Convention et pour des travaux mondiaux relatifs aux zones humides dans le cadre des réunions du Comité permanent, des réunions régionales et des sessions de la COP.

22.    D’aucuns considèrent que le prolongement du cycle des sessions de la COP pourrait réduire la visibilité de la Convention, lui faire perdre son élan et la volonté politique d’application au niveau national. Il est difficile d’évaluer la mesure dans laquelle ce problème pourrait être amplifié dans un cycle quadriennal. Cependant si, comme semble l’impliquer cette opinion, une Partie contractante n’entreprend la mise en œuvre qu’en raison de l’imminence de la prochaine session de la COP, on pourrait considérer que cette Partie ne tient pas l’engagement qu’elle a pris, en adhérant à la Convention, d’appliquer les décisions de la COP adoptées par les Parties contractantes.

23.    En ce qui concerne la visibilité que la Convention devrait acquérir grâce à la tenue d’une session de la COP, à ce jour, avec un cycle triennal, il est impossible de mettre clairement en évidence une augmentation générale ou importante de la visibilité à l’occasion des sessions précédentes de la COP, ailleurs que dans la presse du pays hôte de la COP et essentiellement durant le temps de la COP elle‑même.

24.    En réalité, plusieurs changements rendus possibles dans un cycle quadriennal pourraient permettre non seulement de surmonter un tel problème mais aussi d’acquérir une plus grande visibilité et de s’assurer que des mesures d’application seront prises :

i)    amélioration du statut et de la visibilité des réunions régionales;
ii)    utilisation plus efficace des réseaux régionaux; et
iii)    rotation des réunions intersessions telles que celles du Comité permanent et renforcement des efforts de sensibilisation du public à ces occasions.

25.    La prolongation du cycle des sessions de la COP pourrait soulever une préoccupation concernant la capacité de la Convention de traiter des menaces environnementales émergeant brusquement ou d’autres problèmes nécessitant l’attention de la COP et d’y réagir. Dans le cadre des processus intersessions révisés qui sont proposés, ces questions pourraient être traitées facilement en faisant une meilleure utilisation des réunions régionales, des réunions du GEST et des réunions du Comité permanent pour garantir une réponse rapide.

3.     Conséquences et possibilités de réunions régionales de la Convention dans un cycle quadriennal des sessions de la COP

26.    Actuellement, l’augmentation et le renforcement des activités au niveau régional suscitent un intérêt considérable. En adoptant un cycle quadriennal pour les sessions de la COP, les possibilités de collaboration au niveau régional pourraient être grandement renforcées.

27.    Actuellement, les réunions régionales de la Convention, accueillies par une Partie dans une région donnée, sont, la plupart du temps, conçues pour aider les Parties à discuter et préparer des questions et thèmes qui feront l’objet de décisions de la COP, mais elles leur permettent aussi, dans une mesure variable selon le calendrier, d’examiner les progrès d’application avant de faire rapport à la COP.

28.    Ces dernières années, la plupart des réunions régionales ont été organisées en fin de période triennale, entre 12 et six mois avant une session de la COP. Compte tenu des capacités limitées du personnel du Secrétariat, ces réunions doivent être organisées en séquence plutôt que simultanément. Lorsque plusieurs sont organisées durant une année de COP, le calendrier pose des problèmes de capacités et de ressources supplémentaires aux Parties contractantes, aux pays bailleurs de fonds et au Secrétariat.

29.    En prolongeant le cycle des sessions de la COP à quatre ans, on pourrait recentrer et renforcer considérablement le but des réunions régionales et leur rôle de soutien à l’application de la Convention entre deux sessions.

30.    Dans un cycle quadriennal, les futures réunions régionales pourraient devenir des « réunions d’orientation » à mi‑période, et pourraient avoir lieu environ deux ans après une session de la COP (et deux ans avant la session suivante de la COP). Le but de ces réunions serait de répondre clairement aux décisions et résolutions de la COP précédente et d’examiner les progrès et les difficultés d’application.

31.    Un tel calendrier pour des réunions régionales permettrait en outre aux groupes régionaux de Parties contractantes d’identifier, lors des réunions, des problèmes nouveaux et émergents importants ; ainsi, ces problèmes pourraient être transmis au Comité permanent, au GEST (en ce qui concerne les questions scientifiques et techniques, le cas échéant) et à la session suivante de la COP.

32.    Un tel processus pourrait être renforcé par des groupes régionaux de Parties contractantes qui débattraient et adopteraient des « recommandations » officielles et ces réunions régionales seraient essentiellement menées dans le cadre du Règlement intérieur applicable à la COP et au Comité permanent.

33.    Ces « recommandations » pourraient utilement être prises comme de nouveaux avis sur la mise en œuvre, adressés aux Comités nationaux Ramsar/pour les zones humides, le cas échéant, et transmises aux Parties contractantes d’autres régions afin qu’elles aient connaissance de problèmes d’application importants et émergents déterminés dans d’autres régions du monde.

34.    Cette organisation « à mi‑période» des réunions régionales allégerait considérablement le fardeau pour les Parties contractantes et le Secrétariat durant l’année de la session de la COP ainsi que les demandes de financement auprès des pays bailleurs de fonds à la fois pour les réunions régionales et pour la COP car les réunions régionales auraient toujours lieu durant des exercices financiers différents de la session de la COP.

35.    Le coût global de l’organisation de réunions régionales intersessions de ce type ne différerait probablement pas des coûts encourus avec le modèle actuel.

36.    Une autre conséquence serait que si l’on déplaçait les réunions régionales à mi‑période du cycle quadriennal de la COP, il serait improbable que l’on puisse organiser un deuxième ensemble de réunions préparatoires régionales de la COP dans l’année précédant la COP compte tenu de la capacité actuelle de la Convention et du Secrétariat.

4.    Options et coûts de rotation entre les régions pour d’autres réunions intersessions de la Convention

37.    Actuellement, toutes les réunions annuelles du Comité permanent et réunions plénières du GEST ont lieu dans les bureaux du Secrétariat à Gland, en Suisse.

38.    Cela permet de réduire les coûts et d’accroître l’efficacité, l’appui administratif et les locaux étant fournis par le Secrétariat. On peut ainsi organiser les réunions sans frais supplémentaires pour le Secrétariat : utilisation gratuite des salles de réunion du bâtiment du siège Ramsar/UICN, pas de frais de voyage et de subsistance supplémentaires pour le personnel du Secrétariat et les interprètes à prélever sur les attributions du budget administratif à ces réunions, attributions qui sont de toute manière surtout prévues pour l’appui aux délégués.

39.    Si l’on peut trouver des moyens de couvrir les frais additionnels occasionnés par l’organisation de réunions du Comité permanent (ainsi que de réunions du GEST) en rotation, dans des régions et des lieux autres que Gland, la Convention pourrait en tirer certains avantages et possibilités tels que :

i)    un équilibre plus équitable dans les frais de voyage (et le fardeau des voyages long‑courrier) pour les membres du Comité permanent qui ne reçoivent pas de subvention car certaines réunions pourraient avoir lieu plus près de leur pays, voire même dans celui‑ci;
ii)    selon le lieu choisi, une réduction éventuelle des frais de subsistance et d’hôtel;
iii)    une occasion supplémentaire d’utiliser ces réunions pour améliorer la visibilité de la Convention dans les régions et pays hôtes; et
iv)    une éventuelle occasion supplémentaire de faire participer davantage de Parties de la région hôte à ces réunions.

40.    Pour que ces réunions puissent avoir lieu ailleurs, il faudrait aussi que la Partie contractante hôte s’engage à contribuer de manière importante à l’organisation locale ainsi qu’à la logistique et aux dispositions de voyage pour la réunion, tant du point de vue du temps du personnel que des ressources. À noter qu’il y aurait aussi un coût supplémentaire en temps pour le Secrétariat compte tenu de la nécessité de collaborer étroitement avec le pays hôte et le lieu de réunion à la préparation de la réunion.

41.    Au cas où un appui financier pourrait être trouvé pour couvrir intégralement le temps et les frais supplémentaires, il est recommandé de chercher des possibilités d’organiser les réunions du Comité permanent (et/ou du GEST) dans des lieux pertinents, autres que Gland, du point de vue de l’émission de visas, de la commodité du voyage vers le lieu de réunion, des équipements de réunion, des hôtels et de la logistique, y compris de l’interprétation et de la duplication rapide des documents. Ces lieux de réunion pourraient être proches de sites Ramsar, de centres régionaux Ramsar ou d’initiatives régionales afin d’augmenter la visibilité de la Convention de Ramsar dans des régions autres que l’Europe.

42.    Toutefois, les conséquences financières directes et additionnelles de ces réunions dans d’autres lieux ne sont pas négligeables.

i)    Selon les estimations actuelles, pour le personnel du Secrétariat, le coût additionnel de l’organisation d’une réunion du Comité permanent (même si tout le personnel n’est pas nécessaire sachant que le personnel local peut remplir certaines fonctions) varierait, selon la région concernée, entre environ CHF 25 000 (réunion en Europe) et CHF 60 000 (réunion en Océanie).

ii)    Pour les réunions du Comité permanent, il est essentiel que les interprètes aient l’expérience du langage, de la terminologie et des processus Ramsar afin d’éviter des interprétations erronées et des risques de confusion. Le coût pour six interprètes (deux pour chaque langue) n’est pas encore totalement estimé mais risque d’être du même ordre que le coût total pour le personnel du Secrétariat car, selon les règlements, les interprètes voyagent en classe affaires tandis que le personnel voyage presque toujours en classe économique.

iii)    En conséquence, le coût additionnel total de l’organisation d’une réunion du Comité permanent ailleurs qu’à Gland peut être estimé, au tarif actuel, entre CHF 50 000 et CHF 120 000 selon la région.

43.    Ces coûts additionnels pourraient être réduits dans une certaine mesure, du point de vue des délégués subventionnés, s’il est possible d’organiser une réunion du Comité permanent parallèlement à une réunion régionale à mi‑période intersessions.

44.    Les coûts additionnels de l’organisation d’une réunion du GEST ailleurs qu’à Gland devraient être plus faibles car ces réunions se déroulent en anglais uniquement et ne nécessitent donc pas d’interprètes.

45.    Le Comité permanent et la Conférence des Parties pourraient, en outre, examiner la nécessité d’attribuer une ligne budgétaire à l’organisation de réunions ailleurs qu’à Gland, à l’avenir.

Par souci d’économie, le présent document est imprimé en nombre limité et ne sera pas distribué durant la Session. Les délégués sont priés de se munir de leurs propres copies et de ne pas demander de copies supplémentaires.

Pour plus d'information, veuillez prendre contact avec: le Bureau de la Convention de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suisse (Tél. +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail: ). Informations portées sur le site le 18 septembre 2008.