Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de politiques nationales pour les zones humides

15/10/1999

COP7's logo"L’homme et les zones humides: un lien vital"
7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la
Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971)
San José, Costa Rica, 10 au 18 mai 1999

Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de politiques nationales pour les zones humides

(Annexe à la Résolution VII.6)

Préparé par Clayton Rubec, avec la contribution de: David Pritchard, Paul Mafabi, Nadra Nathai-Gyan, Bill Phillips, Maryse Mahy, Pauline Lynch-Stewart, Roberta Chew, Gilberto Cintron, Joseph Larson et Sundari Ramakrishna

Table des matières

Préface
I. Planter le décor de la Politique pour les zones humides
II. Élaborer une Politique nationale pour les zones humides
III. Organisation du document directif
IV. Mise en œuvre de la Politique
V. Références
Annexe 1: Priorités à respecter dans l’élaboration de Politiques pour les zones humides
Annexe 2: Texte de la Recommandation 6.9 Cadre d’élaboration et d’application de politiques nationales pour les zones humides
Annexe 3: Résumé des Politiques et Stratégies /Plans d’action nationaux pour les zones humides, par pays ou par région
Études de case


Préface

1. La Politique nationale pour les zones humides est un élément clé de l’application du concept d’utilisation rationnelle de la Convention de Ramsar. Définir, élaborer et appliquer des Politiques nationales encourageant la conservation et la gestion des zones humides demeure toutefois un objectif vague pour nombre de Parties contractantes à la Convention sur les zones humides (Ramsar, Iran, 1971). C’est la raison pour laquelle les auteurs ont décidé de suivre la Recommandation 6.9 adoptée par la 6e Session de la Conférence des Parties contractantes, en mars 1996, à Brisbane, Australie, qui demandait une coopération entre les Parties contractantes, le Bureau Ramsar et d’autres partenaires à la préparation d’un rapport contenant un cadre d’élaboration et d’application des Politiques nationales pour les zones humides.

2. Les Lignes directrices pour l’élaboration et l’application de Politiques nationales pour les zones humides présentées ci-après ont été préparées par une équipe issue du secteur gouvernemental et non gouvernemental possédant une expérience et un savoir-faire en matière d’élaboration de politiques pour les zones humides. Cette équipe, comprenant des rédacteurs rattachés aux Autorités administratives Ramsar de l’Australie, du Canada, de la Trinité-et-Tobago, de l’Ouganda et des États-Unis d’Amérique, a bénéficié de l’appui de plusieurs organismes non gouvernementaux, notamment BirdLife International, l’Université du Massachusetts et Wetlands International.

3. Parmi les principaux collaborateurs figurent Clayton Rubec (coordonnateur de projet et rédacteur principal), Nadra Nathai-Gyan, Paul Mafabi, David Pritchard et Bill Phillips. Roberta Chew, Gilberto Cintron et Joseph Larson ont proposé des études de cas, basées sur leur expérience aux États-Unis d’Amérique, et Sundari Ramakrishna a fait de même, d’après l’initiative de la Malaisie en matière de Politique nationale pour les zones humides. Maryse Mahy, du Bureau Ramsar, a fourni des renseignements sur de nombreux documents directifs nationaux, de pays européens surtout. Pauline Lynch-Stewart, du Canada, a fait des suggestions fort utiles et a rédigé la première ébauche de plusieurs chapitres du document. Delmar Blasco, Secrétaire général de la Convention, Michael Smart, Ken Cox du Conseil nord-américain sur la conservation des terres humides (Canada), ainsi que Lyle Glowka, du Centre du droit de l’environnement de l’UICN-Union mondiale pour la nature, figurent parmi les nombreuses personnes qui, grâce à leurs commentaires précieux, ont contribué à l’amélioration de ce texte.

4. Les auteurs sont conscients qu’étant donné l’expérience nationale de plusieurs auteurs, nombre de termes et d’expressions utilisés dans ce document sont particuliers au système gouvernemental du Commonwealth britannique. Nous espérons que les lecteurs plus coutumiers d’autres systèmes sauront «lire entre les lignes».

5. Il convient de souligner que le présent document n’est pas un modèle pour la rédaction d’une Politique nationale pour les zones humides. Il s’agit plutôt d’un recueil d’observations que les auteurs ont tirées de leur expérience personnelle. Une première ébauche a été faite, à la lumière des expériences jugées les plus édifiantes. Plusieurs avant-projets ont été préparés en 1998, puis soumis pour examen aux participants aux réunions régionales Ramsar panaméricaine, panafricaine, océanienne et panasiatique. Ces réunions ont contribué aux préparatifs de la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes à la Convention, à San José, Costa Rica, en mai 1999, où ces Lignes directrices ont été adoptées après discussion en Séance technique II de la session et avec des amendements.

6. Les présentes Lignes directrices devraient se révéler très utiles aux pays qui se sont engagés à remanier leur politique ou leur stratégie nationale pour les zones humides, ou qui prévoient de le faire. Les différents chapitres traitent successivement les questions susceptibles de se poser et les mesures proposées, telles que: préciser l’objet d’une telle initiative, prévoir une procédure adaptée, déterminer la présentation du document directif et élaborer des stratégies de mise en œuvre et de surveillance continue. Ce document ne sera certainement pas dénué d’intérêt pour les pays possédant déjà une ligne de conduite précise en la matière, en ce sens qu’il pourra compléter les différentes approches nationales ou, grâce à la synthèse d’expériences internationales, les mettre en lumière dans un contexte plus global.

7. Comme indiqué au paragraphe 3, le texte du présent document est complété par sept études de cas sur les sujets suivants: Le rôle des organisations non gouvernementales dans une Stratégie nationale pour la conservation des zones humides, par Joseph Larson de l’Université du Massachusetts, États-Unis d’Amérique; Définir les parties prenantes à une Politique nationale pour les zones humides, par Nadra Nathai-Gyan, de la Trinité-et-Tobago; Consultations relatives à l’élaboration d’une politique pour les zones humides, par Clayton Rubec, Canada; Les politiques pour les zones humides dans un Etat fédéral, par Bill Phillips, Australie; Examen des politiques sectorielles et de la législation relatives aux zones humides, par Paul Mafabi, Ouganda; Stratégies de conformité, par Roberta Chew et Gilberto Cintron, États-Unis d’Amérique; et La Politique pour les zones humides de la Malaisie: processus d’élaboration et de coordination, par Sundari Ramakrishna, de Wetlands International Asie-Pacifique, Malaisie.

8. Il reste à espérer que les présentes Lignes directrices constitueront une référence qui encouragera toutes les Parties contractantes à la Convention de Ramsar à examiner les politiques et stratégies de leur pays sous un angle national, afin de tirer le meilleur parti possible des avantages et des échanges d’expérience inhérents à l’appartenance à la Convention de Ramsar.


§I. PLANTER LE DÉCOR DE LA POLITIQUE POUR LES ZONES HUMIDES

§1.1 Introduction

9. On sait aujourd’hui que les zones humides, au même titre que les terres agricoles et les forêts, sont parmi les principaux systèmes entretenant la vie sur notre Planète. Cette prise de conscience a joué un rôle déterminant dans l’émergence du soutien mondial et de l’engagement politique vis-à-vis du développement durable et de la conservation de l’environnement, comme en témoignent le Plan stratégique 1997-2002 de la Convention de Ramsar, Sauver la Planète - Stratégie pour l’Avenir de la Vie, le rapport de la Commission Brundtland et Action 21. Les zones humides occupent désormais une place de premier plan dans les mesures de conservation des eaux douces intérieures et des écosystèmes côtiers prises au titre de la Convention sur la diversité biologique. L’importance des zones humides dépasse largement leur fonction d’habitat pour de nombreuses espèces végétales et animales menacées d’extinction. Elles constituent un élément vital des écosystèmes et des économies à l’échelle nationale et mondiale.

10. La gravité de la disparition persistante de zones humides appelle une réorientation de leur gestion. Une part importante des zones humides naturelles situées en zone de peuplement a été transformée, notamment pour l’agriculture, l’urbanisation, l’industrie et les loisirs. Certaines zones humides ont également été dégradées par des pratiques d’occupation des sols qui ont entraîné la destruction de la végétation, la concentration de matières nutritives et de toxines, la sédimentation, ainsi que la turbidité et le bouleversement du régime hydrologique naturel. Les boues de dragage, l’aquaculture intensive, le déboisement et les précipitations acides perturbent également l’équilibre naturel des zones humides.

11. Le prix - économique, social et écologique - de la perturbation des fonctions des zones humides est élevé. Le bouleversement de l’équilibre naturel peut détruire des bassins génétiques essentiels pour la médecine et l’agriculture, affecter leur capacité naturelle d’améliorer la qualité de l’eau et compromettre leur utilisation à des fins éducatives et récréatives. Le bouleversement des zones humides précieuses doit cesser, la diversité des zones humides restantes doit être conservée et la remise en état, la restauration ou la création de nouvelles zones humides doit, dans la mesure du possible, être tentée. Les obstacles et les solutions envisageables au problème des pertes quantitatives et qualitatives de zones humides sont décrits ci-après.

12. En conséquence, il est essentiel de démontrer l’importance cruciale des zones humides et de leur conservation pour le bien-être des citoyens d’une nation. La conservation des zones humides est primordiale si l’on veut atteindre les objectifs de conservation de la diversité biologique énoncés dans les traités internationaux et remplir les obligations internationales qui en découlent. Les zones humides jouent un rôle clé dans la concrétisation de ces objectifs, comme l’illustrent les éléments de la Stratégie mondiale de la conservation décrits ci-après:

  • Maintenir les processus écologiques essentiels et les systèmes entretenant la vie: les zones humides remplissent ces fonctions de diverses façons, certaines, en maintenant et en améliorant la qualité de l’eau, d’autres, en ayant un effet régulateur sur le débit des cours d’eau, atténuant les crues et augmentant le débit en fin d’été, et d’autres enfin, en contribuant à la recharge des nappes souterraines. Les zones humides jouent en outre un rôle important en tant qu’aires de nidification et de repos pour les oiseaux migrateurs, en tant que frayères et nurseries pour les poissons et en tant qu’habitats de nombreux invertébrés, reptiles, amphibiens et plantes.
  • Préserver la diversité génétique: les zones humides jouent un rôle essentiel dans le maintien de populations d’espèces sauvages en offrant un habitat clé à toute une diversité de plantes et d’animaux. Les zones humides abritent près d’un tiers des espèces sauvages décrites comme menacées d’extinction, menacées ou rares.
  • Veiller à l’utilisation durable des espèces et des écosystèmes: nombre d’économies locales et provinciales (d’états)/territoriales dépendent directement des ressources des zones humides telles que le poisson et la faune sauvage, les plantes et le bois. Les ressources renouvelables associées aux zones humides jouent un rôle central dans l’économie traditionnelle de subsistance des populations aborigènes et autochtones. Les zones humides offrent en outre des possibilités touristiques et récréatives considérables: chasse, pêche, observation des oiseaux et photographie, par exemple.

13. Pour relever le défi de la conservation des zones humides d’importance internationale et nationale, il faut des Politiques nationales globales qui puissent servir de base à une action nationale et de cadre à une coopération internationale et nationale. Ces politiques pour les zones humides peuvent aider les pays à répondre aux besoins des espèces sauvages et d’autres ressources biologiques en matière de gestion et d’habitat, tout en répondant aux besoins de la population actuelle et future.

14. Dans le texte de la Convention de Ramsar, adoptée en 1971, l’Article 3.1 stipule: «Les Parties contractantes élaborent et appliquent leurs plans d’occupation des sols de façon à favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la Liste [des zones humides d’importance internationale] et, autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire.»

15. Parmi les mesures recommandées aux pays qui adhèrent à la Convention sur les zones humides figure la formulation de Politiques nationales favorisant la conservation des zones humides. Nombre d’exemples nationaux montrent toutefois que ce processus peut se révéler long et compliqué. La formulation de ces politiques se heurte en effet à des contraintes politiques, juridictionnelles, institutionnelles, juridiques et financières, sans parler des facteurs socio-économiques qui continuent de contribuer à la disparition de zones humides, lors même que le processus d’élaboration de la politique pour les zones humides est en cours.

16. Il importe de reconnaître que le processus d’élaboration et d’application d’une politique pour les zones humides au niveau national peut prendre du temps et nécessite des consultations suffisantes pour surmonter des obstacles comme la rareté des ressources financières ou la réticence institutionnelle des organismes gouvernementaux et autres à modifier les habitudes. Pour être généralement efficace, une Politique nationale pour les zones humides doit avoir un vaste champ d’application et ne doit pas être simplement une politique de protection des espèces sauvages ou être perçue comme telle. Axer une Politique nationale pour les zones humides exclusivement sur les espèces sauvages ne peut qu’affaiblir sa valeur aux yeux de la société et de la nation. L’élaboration d’une telle Politique constitue en fait une occasion «en or» d’encourager la coopération et l’action à différents niveaux, et ne nécessite ni inventaire ni information scientifique détaillés.

§1.2 Les possibilités de conservation des zones humides

17. Différentes possibilités sont présentées ci-après pour résoudre les problèmes des zones humides et assurer leur conservation.

Inscrire des objectifs de conservation des zones humides dans les politiques gouvernementales

18. Rares sont les gouvernements fédéraux, provinciaux, d’états, territoriaux et municipaux qui reconnaissent l’importance de la conservation des zones humides dans leurs politiques et programmes. L’absence d’orientation du gouvernement à cet égard se traduit par:

  • la destruction persistante et cumulative de zones humides, imputable au fait que les décisions de livrer telle ou telle zone humide à d’autres formes d’occupation des sols ne sont ni soumises, ni liées aux politiques générales de conservation;
  • un manque de responsabilité générale des organismes nationaux et infranationaux chargés de l’intendance des ressources naturelles telles que les zones humides;
  • la mauvaise image des zones humides avec pour conséquence le fait que les valeurs des zones humides ne retiennent guère l’attention lorsque le moment est venu de prendre ou de réviser des décisions relatives à l’occupation des sols;
  • l’encadrement insuffisant des décideurs (organismes fédéraux, provinciaux, d’états, territoriaux et municipaux, propriétaires fonciers) appelés à peser le pour et le contre des décisions relatives à l’occupation des sols; et
  • les moyens insuffisants mis en œuvre pour faire respecter les lois et politiques en vigueur.

19. Une Politique nationale pour les zones humides peut aider ces organismes gouvernementaux à établir leur responsabilité à l’égard de leurs actes ainsi qu’à modifier leurs politiques sectorielles dans l’intérêt des écosystèmes de zones humides.

Améliorer la coordination et la communication au sein des organismes gouvernementaux

20. Dans la plupart des pays, la juridiction relative aux zones humides est répartie entre les différents paliers de gouvernement (fédéral, provincial/d’état, territorial et municipal), ainsi qu’entre différents services et organismes gouvernementaux. Aucun de ces multiples services et organismes, à quel que niveau que ce soit, n’est probablement responsable de tous les aspects de la gestion, de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. La coordination et la communication au sein des gouvernements et entre eux demeurent insuffisantes bien que des efforts aient été déployés à cet égard. Il convient, non pas de désigner un seul organisme pour s’occuper des zones humides, mais d’améliorer la communication et d’appliquer une politique cohérente, suivie par tous les organismes gouvernementaux. Une Politique nationale pour les zones humides peut être un mécanisme efficace pour améliorer et promouvoir la coordination et la communication entre ces différents organismes.

21. Dans bien des pays, les organismes gouvernementaux qui pourraient donner une impulsion aux programmes de conservation des zones humides sont souvent insuffisamment soutenus en termes de ressources humaines et financières. Il se peut aussi qu’ils occupent un rang inférieur dans la hiérarchie gouvernementale et jouissent d’une influence limitée, qu’ils doivent en référer à un ou plusieurs ministères plus importants. Le gouvernement a souvent des difficultés à envisager les liens indispensables à l’efficacité, tels que la coordination des programmes potentiellement favorables aux zones humides avec les priorités nationales en matière d’eau, d’agriculture et de développement.

Créer davantage d’incitations à conserver les zones humides

22. Les programmes incitatifs (gouvernementaux et autres) entrent souvent en conflit avec les efforts de conservation des zones humides. Dans certains pays, les avantages fiscaux (impôts sur le revenu et taxes sur la propriété), les subventions versées pour le drainage ou la construction de digues, ou les quotas de production agricole constituent souvent, pour les agriculteurs, un encouragement financier à mettre en culture les zones humides. Sans ces incitations, les facteurs économiques décourageraient généralement ces transformations. Inversement, rares sont les mesures visant à inciter les propriétaires fonciers à conserver les zones humides à l’état naturel. Etant donné que le public tire généralement profit des zones humides, il serait juste que les efforts de conservation soient soutenus par des incitations financées ou commanditées par les pouvoirs publics. La Politique nationale pour les zones humides peut constituer un outil qui encourage la mise en œuvre d’incitations économiques et sectorielles nouvelles et plus efficaces, et la suppression des facteurs et des incitations négatives responsables du déclin des zones humides.

Encourager une meilleure gestion des zones humides après leur acquisition ou leur maintien

23. Il est fréquent que les organisations non gouvernementales, les communautés locales, les propriétaires fonciers privés et les organismes gouvernementaux aient des difficultés à gérer les zones humides acquises ou maintenues à des fins de conservation. Les taxes sur la propriété et les frais personnels sont souvent élevés, et les administrateurs ont rarement une bonne connaissance des méthodes écologiquement rationnelles permettant de tirer un revenu de l’utilisation des zones humides. La gestion à long terme, qui peut être facilitée par la génération de revenu, intéresse de plus en plus les organismes de conservation des zones humides. La Politique nationale pour les zones humides offre la possibilité d’aborder ces questions et de trouver des solutions.

Améliorer les connaissances et leur application

24. Les informations concernant le statut, le fonctionnement écologique et les valeurs (par exemple, hydrologiques ou économiques) des zones humides sont limitées. Bien que nombre de pays aient amélioré leurs méthodes de classification et d’inventaire des zones humides mais la tâche est loin d’être terminée à l’échelle mondiale et il convient de redoubler d’efforts pour fixer des objectifs quant au nombre et aux types de zones humides nécessaires. La Politique nationale pour les zones humides peut aider à établir les priorités en matière d’information, et à élaborer une stratégie qui permette d’obtenir et d’utiliser des informations nécessaires à la gestion des zones humides.

25. La quantification des taux de conversion et de la valeur économique des zones humides demeure insuffisante. Les coûts et les avantages économiques, sociaux et écologiques de la conversion des zones humides sont encore mal compris mais des preuves de plus en plus nombreuses attestent l’importance économique aussi bien qu’écologique et sociale de ces milieux. L’utilisation et la diffusion des connaissances sur les zones humides doivent être améliorées pour influencer les prises de décisions relatives aux modes d’occupation des sols. Et même si les lacunes constatées dans la connaissance des zones humides demeurent un obstacle de taille, il faut prendre des mesures de conservation, sans attendre les résultats de la recherche.

26. Dans beaucoup de pays où le développement économique demeure difficile ou dont l’économie se trouve actuellement en transition, les programmes de conservation de l’environnement se heurtent à des obstacles socio-politiques considérables. La conservation des zones humides ne pourra pas occuper le rang de priorité qui lui revient tant que ses liens avec le bien-être économique et l’utilisation durable de l’eau et des ressources naturelles demeureront flous. Dans les pays frappés par des catastrophes naturelles et des conflits internes ou internationaux, les besoins écologiques ne figurent évidemment pas parmi les priorités des gouvernements.

Une éducation orientée vers le grand public, les décideurs, les propriétaires fonciers et le secteur privé

27. Les programmes d’éducation sur les zones humides sont insuffisamment soutenus, manquent de substance et n’insistent pas assez sur l’importance de la gestion avisée et de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles. Nombre d’exemples nationaux ou infranationaux montrent qu’un public bien informé adhère plus facilement aux programmes de conservation des zones humides. Cette information passe par des campagnes de sensibilisation du public visant à lui faire comprendre les valeurs, les fonctions et les avantages des zones humides, ainsi que les conséquences de leur destruction persistante.

28. Les propriétaires fonciers doivent apprendre à améliorer la gestion de leurs ressources naturelles renouvelables pour obtenir des avantages économiques durables. Les décideurs doivent comprendre l’importance des questions liées aux zones humides, la relation étroite qui existe entre la conservation et le développement économique durable, et apprendre à appliquer les connaissances écologiques à la planification et à la gestion des ressources. L’éducation est un processus interactif: les responsables politiques, les hauts fonctionnaires gouvernementaux, les scientifiques et les propriétaires fonciers, ainsi que les usagers des zones humides, peuvent apprendre beaucoup les uns des autres au sujet des zones humides et de leur conservation. Les activités de développement des infrastructures et du tourisme qui présentent le risque d’accroître les pressions auxquelles font face les zones humides offrent aussi la possibilité d’associer des parties prenantes importantes à des mesures conçues pour encourager une gestion durable.

29. Une Politique nationale pour les zones humides constitue une occasion unique d’établir conjointement les priorités et les mécanismes susceptibles de sensibiliser davantage les citoyens aux ressources des zones humides.

Encourager la participation des organisations non gouvernementales et des communautés locales

30. Les gouvernements reconnaissent insuffisamment les compétences et les efforts des organisations non gouvernementales (ONG) et des communautés locales en matière d’appels de fonds, de même que le potentiel de ces groupes à contribuer à la conservation des zones humides et à l’élaboration des politiques y relatives. Ces organisations et ces communautés locales sont souvent bien placées pour récolter des fonds auprès du public intéressé et offrir des contributions en nature pour couvrir les frais de la conservation des zones humides. Elles peuvent devenir des partenaires efficaces du gouvernement dans l’exécution de projets de conservation des zones humides, notamment en ce qui concerne la surveillance continue et le gardiennage, à l’échelle tant locale que nationale. Les frais généraux de ces organisations et communautés locales sont généralement inférieurs à ceux des gouvernements Les ONG crédibles et les groupes communautaires sont souvent à même de mobiliser, auprès du public, le soutien nécessaire pour franchir les barrages politiques et bureaucratiques. (Première étude de cas, États-Unis d’Amérique).

§1.3 Politique relative à l’utilisation rationnelle et aux zones humides: contexte historique de la Convention

31. Le Concept d’utilisation rationnelle est devenu un trait distinctif de la Convention sur les zones humides. L’utilisation rationnelle a été envisagée à l’Article 3.1 de la Convention, aux termes duquel les Parties contractantes «formulent et appliquent leurs plans d’aménagement de façon à favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la Liste et, autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire». L’utilisation rationnelle est devenue l’un des concepts de la Convention les plus exaltants à mettre en pratique. C’est la raison pour laquelle la Convention de Ramsar a formulé des Lignes directrices et des Orientations complémentaires pour aider les Parties contractantes à appliquer ce concept.

32. Le concept d’«utilisation rationnelle» s’applique non seulement aux sites inscrits sur la Liste Ramsar mais à toutes les zones humides sur le territoire des Parties contractantes. Les Lignes directrices relatives à l’utilisation rationnelle des zones humides ont été adoptées à la Troisième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP3) au Canada, en 1987. La Recommandation 3.3 recommande aux Parties contractantes d’adopter la définition de l’utilisation rationnelle et à appliquer les Lignes directrices contenues dans l’annexe à cette Recommandation.

33. Les Lignes directrices formulées par la Convention ont aidé de nombreuses Parties contractantes à élaborer leur Politique nationale pour les zones humides. Elles soulignent la nécessité d’améliorer les dispositions relatives aux institutions et à l’organisation, de répondre aux besoins législatifs et politiques, d’améliorer les connaissances sur les zones humides et de mieux faire apprécier leurs valeurs, de dresser un inventaire national des zones humides et d’évaluer leur statut, d’identifier les priorités des programmes et d’élaborer des plans d’action pour des sites particuliers dans le cadre d’une Politique nationale pour les zones humides.

34. Lors de la Quatrième Session de la Conférence des Parties contractantes tenue en Suisse en 1990, les Parties ont adopté les Lignes directrices pour l’application du concept d’utilisation rationnelle, contenues dans la Recommandation 4.10 (qui remplaçait la Recommandation 3.3), confirmant à nouveau que le concept d’utilisation rationnelle englobe tous les aspects de la conservation des zones humides. Cette recommandation indique que les Politiques nationales relatives aux zones humides doivent, autant que possible, tenir compte de tous les problèmes et de toutes les activités qui concernent les zones humides au niveau national. Cinq catégories de mesures au niveau national (décrites en détail à l’Annexe 1) ont été proposées:

a) amélioration des mécanismes organisationnels et institutionnels;

b) examen de la législation et des politiques en vigueur et futures touchant la conservation des zones humides;

c) amélioration de la sensibilisation aux fonctions et valeurs des zones humides ainsi que de la connaissance à ce sujet;

d) inventaire et évaluation économique des zones humides en vue de fixer les priorités de gestion pour chaque site;

e) mise en œuvre de mesures spécifiques à chaque site, par exemple: mécanismes de protection juridique et restauration de l’habitat.

35. Que des Politiques nationales relatives aux zones humides fussent en préparation ou non, les Lignes directrices demandaient d’accorder immédiatement l’attention à certaines mesures, au niveau national, pour faciliter l’élaboration de Politiques nationales pour les zones humides et pour éviter de retarder la mise en œuvre pratique de la conservation et de l’utilisation rationnelle des zones humides. Comme prévu, les Parties contractantes choisissent les mesures en fonction de leurs priorités et de leurs besoins. Certaines appliquent des mesures institutionnelles, législatives ou éducatives et commencent en même temps des inventaires ou des travaux scientifiques. Les Parties contractantes qui souhaitent favoriser l’utilisation rationnelle des zones humides sans attendre l’élaboration de Politiques nationales à ce sujet ont été priées:

i) de déterminer les questions qui nécessitent une attention prioritaire;

ii) d’agir pour trouver une solution à une ou plusieurs de ces questions;

iii) d’identifier les zones humides où il est urgent d’agir;

iv) de prendre les mesures nécessaires dans une ou plusieurs de ces zones humides, selon le schéma développé sous la rubrique «Mesures prioritaires dans des zones humides particulières».

36. Ainsi, depuis qu’elle existe et, en particulier, depuis 12 ans, la Convention encourage l’utilisation rationnelle des ressources des zones humides, contribuant ainsi aux objectifs de développement durable de chaque pays. Le concept d’utilisation rationnelle s’applique tant à la formulation et à l’application de politiques globales pour les zones humides, qu’à l’utilisation rationnelle de zones humides particulières. Ces activités font partie intégrante du développement durable.

37. Toutefois, comme l’a reconnu le Rapport de l’Atelier sur l’utilisation rationnelle présenté à la COP3, l’élaboration de Politiques nationales relatives aux zones humides peut être un processus de longue haleine. Notant que les contraintes politiques et nationales constituent des obstacles importants à la formulation de telles politiques, la COP4 a recommandé à toutes les Parties contractantes de se doter, à long terme, de Politiques nationales globales pour les zones humides, formulées de la manière la plus appropriée aux institutions nationales et au contexte national.

38. En 1993, la Cinquième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP5) à Kushiro, Japon, s’est interrogée sur la raison pour laquelle certains Etats membres n’avaient pas adopté de Politique nationale relative aux zones humides et sur les moyens d’intégrer de telles politiques dans les Politiques nationales sur l’environnement ou les stratégies nationales de conservation. La COP5 a, en outre, constaté que les facteurs économiques et sociaux étaient la cause principale de la perte de zones humides et a demandé qu’en conséquence, ils soient au cœur des Politiques nationales pour les zones humides.

39. À la Sixième Session de la Conférence des Parties contractantes (COP6) à Brisbane, Australie, en 1996, la Convention a adopté le Plan stratégique 1997-2002. Conformément aux décisions des sessions précédentes, l’Objectif opérationnel 2.1 du Plan stratégique demande de réviser et, au besoin, de modifier la législation nationale ou supranationale, les institutions et les pratiques de toutes les Parties contractantes afin de garantir l’application effective des Lignes directrices sur l’utilisation rationnelle. Il invite chaque Partie contractante à réaliser cet objectif en révisant la législation et les pratiques en vigueur sur son territoire et en indiquant, dans le rapport national adressé à la session suivante de la Conférence des Parties contractantes, comment les Lignes directrices sont appliquées.

40. De plus, en 1996, chaque Partie contractante a été priée d’encourager des efforts accrus visant à élaborer une Politique nationale pour les zones humides, que ce soit séparément ou en tant que composante clairement identifiable d’autres initiatives nationales de planification de la conservation telles que les Plans d’action nationaux pour l’environnement, les stratégies nationales de la diversité biologique ou les stratégies nationales de conservation. La Recommandation 6.9 de la COP6 (voir Annexe 2) estime qu’il est nécessaire de préparer un Cadre d’élaboration et d’application de Politiques nationales pour les zones humides comportant des exemples et des illustrations, à l’usage des Parties contractantes qui n’ont pas encore de politique de ce type. Cette Recommandation demande des exemples et illustrations appuyés sur de telles politiques et charge le Bureau Ramsar de coordonner des tâches particulières liées à la production de lignes directrices pour l’élaboration et l’application de Politiques nationales pour les zones humides.

§1.4 Pourquoi faut-il des politiques pour les zones humides?

41. Il est rare que les zones humides soient explicitement couvertes, à l’échelon national, par d’autres politiques de gestion des ressources naturelles existantes (eau, forêts, sols, agriculture ou d’autres secteurs). La formulation d’une déclaration de principe et/ou d’une stratégie unique ou «indépendante» sur les zones humides peut constituer une étape décisive vers la reconnaissance des problèmes des zones humides et une solution ciblée. Une politique unique pour les zones humides offre une occasion de reconnaître les zones humides comme des écosystèmes appelant des méthodes de gestion et de conservation différentes, qui ne soient pas dissimulées par d’autres objectifs de gestion sectoriels.

42. Les politiques ou stratégies relatives aux zones humides sont très souvent des composantes de Politiques nationales sur le développement durable, l’eau et autres politiques environnementales sectorielles. Les messages concernant les zones humides sont alors diffus et noyés dans des objectifs plus généraux. Dans de nombreux pays, il est fréquent que le personnel restreint des organismes de gestion , confronté à toutes sortes de demandes et attentes nouvelles, n’ait pas le temps de s’occuper des engagements liés aux zones humides, une situation forcément préjudiciable à la réalisation des objectifs de conservation des zones humides, quels qu’ils soient.

43. Une politique unique, indépendante, pour les zones humides attire l’attention sur les problèmes des zones humides, notamment des législateurs et du public. Elle permet d’énoncer clairement les buts et objectifs à atteindre pour ces écosystèmes, de préciser les responsabilités du gouvernement et les engagement qu’il doit remplir.

§1.5 Qu’est-ce qu’une politique pour les zones humides?

44. Il importe de préciser clairement ce qu’est une «politique» et surtout, ce qu’elle n’est pas. On définit la politique comme étant un «recueil de principes indiquant une activité ou une orientation voulue et acceptable à une organisation ou un gouvernement.» On dit aussi qu’une politique «est comme un éléphant, on la reconnaît lorsqu’on la voit mais elle est difficile à définir». Quoi qu’il en soit, toute politique doit être considérée comme un énoncé des considérations qui orienteront tant les décisions rationnelles que l’action. C’est dans le sens de cette définition que les lignes directrices présentées ci-après, relatives à l’élaboration et à l’application des Politiques nationales pour les zones humides conformément à la Convention sur les zones humides, sont proposées.


§II. ÉLABORER UNE POLITIQUE NATIONALE POUR LES ZONES HUMIDES

69. Les Chapitres II et IV des présentes lignes directrices explorent les points et les mesures à considérer, d’abord dans l’élaboration et ensuite, dans la mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides. La Figure 1 présente, sous forme de graphique très général , quelques mesures, en deux étapes, qui aboutissent à l’adoption et à l’application d’une Politique nationale pour les zones humides: 1ère étape — Elaboration de la politique; et 2e étape — Adoption et mise en œuvre de la politique.

§2.1 Établir un organisme responsable

70. Il faut qu’un organisme dirige l’élaboration et la mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides. Dans un premier temps, la formulation d’une déclaration exposant la perspective nationale en matière de zones humides, la planification de réunions de travail et, le moment voulu, la rédaction proprement dite d’une politique ou d’une stratégie exigent une coordination et des ressources (par exemple, disponibilité de personnel, secrétariat, frais de déplacement).

71. Un organisme gouvernemental national devrait être chargé de coordonner et faciliter la phase d’élaboration, en coopération avec les autorités régionales ou locales compétentes. Dans bien des cas, il convient d’envisager d’emblée la participation du secteur non gouvernemental et privé aux étapes de la planification. Il peut arriver qu’une organisation non gouvernementale nationale ou internationale soit mandatée par le gouvernement pour faciliter ce processus.

72. L’organisation chargée de diriger l’élaboration ne dirige pas forcément la phase de mise en œuvre, cette décision dépendant dans une large mesure des résultats des consultations nationales et de la volonté du gouvernement.

§2.2 Réflexions sur la création d’un Comité national pour les zones humides

73. Au fil de ses sessions, la Convention sur les zones humides a donné des orientations concernant l’établissement d’un Comité national pour les zones humides, appelé ou non à contribuer directement à la mise en œuvre des objectifs de la Convention dans un contexte national. Dans certains pays, un tel Comité a constitué un instrument efficace pour aider le gouvernement à élaborer une Politique nationale pour les zones humides.

74. On citera l’exemple de la Trinité-et-Tobago, où un Comité national pour les zones humides a grandement facilité les discussions, dans le contexte national, sur le projet de Politique nationale pour les zones humides durant plusieurs années. Les représentants de divers secteurs (gouvernemental, pédagogique, non gouvernemental et industriel) ont été invités par le gouvernement à siéger comme organe consultatif pour la rédaction du texte et les consultations sur une Politique nationale. La présence de spécialistes de plusieurs disciplines parmi les membres triés sur le volet de ce Comité, a largement facilité l’élaboration de la Politique nationale (Pritchard 1997).

75. Le Comité national devrait se composer de représentants de l’ensemble des juridictions (par exemple, gouvernement régional, provincial, d’état ou municipal) et du gouvernement fédéral, responsables, au niveau de leur juridiction, de l’aménagement du territoire et de la politique y relative. L’inclusion d’un ou plusieurs hauts représentants du gouvernement peut aider à promouvoir la politique au sein du système gouvernemental.

Figure 1: Organigramme des principales mesures d’élaboration et de mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides

1ère étape: Élaboration d’une politique

2e étape: Adoption et mise en œuvre de la politique

Initiatives préparatoires

Constitution d’une équipe de rédaction

Création d’un Comité consultatif pour les zones humides

Préparation de document(s) de base et

Enoncé de la perspective nationale

Distribution des documents et de l’Enoncé de la perspective nationale

Étude de la législation

Consultations interministérielles

Élaboration d’un projet de politique

Consultations ciblées et ateliers nationaux et locaux

Consultations intergouvernementales

Révision des projets de politique

Consultations supplémentaires interinstitutions

Rédaction de la version finale de la politique

Examen interdépartemental

Préparation du plan et budget de mise en œuvre

Préparation du document ministériel

Présentation à l’organisme central/au Conseil du Trésor

Approbation ministérielle/gouvernementale

Annonce publique

Mise en œuvre du plan de travail

Création d’un organisme national d’exécution/responsable

Définition du rôle permanent du Comité national pour les zones humides

Élaboration de lignes directrices sur la mise en œuvre

Harmonisation avec d’autres politiques

Élaboration d’un programme de formation pour les organismes concernés

Application ou révision de la législation

76. Le Comité national pour les zones humides pourrait aussi comprendre des représentants d’organisations non gouvernementales et d’autres intérêts tels que l’industrie si le gouvernement national l’estime nécessaire à la réussite de l’entreprise. Un Comité national dont les membres représentent un large éventail de disciplines et de compétences spécialisées peut se révéler d’une grande utilité, notamment pour l’équipe de rédaction. En participant plus activement à la coordination des échanges d’information, des programmes, de la politique et de la recherche, ainsi qu’à la coopération à cet égard, un tel Comité serait en prise plus directe avec les questions relatives aux zones humides nationales. Les résultats d’un atelier de consultation nationale (voir 2.7, plus haut) peuvent orienter le Comité national sur le cadre à envisager pour une politique sur les zones humides.

77. Il arrive qu’un Comité national pour les zones humides soit créé à la suite de l’adoption d’une Politique nationale pour les zones humides ou de l’application de programmes nationaux généraux sur les zones humides. Dans son rôle consultatif, un tel comité peut aider le(s) gouvernement(s) à gérer les ressources des zones humides de la nation en concevant et en mettant en œuvre des initiatives scientifiques, politiques et de gestion axées sur les zones humides.

78. Qu’elle intervienne avant ou après l’adoption de la Politique, la création d’un Comité national pour les zones humides est une mesure gouvernementale astucieuse qui permet de mobiliser un maximum de secteurs et de parties prenantes. Le Comité peut en effet largement contribuer à éviter les conflits inhérents à la conservation des zones humides ou à les résoudre.

§2.3 Enoncé de la perspective nationale et document de base

79. Durant le processus d’édification d’un consensus national sur la nécessité d’une politique ou de stratégies pour les zones humides, on s’est rendu compte qu’il était utile de préparer un bref énoncé de la perspective nationale avant de lancer la consultation nationale sur un projet de politique. Un exemple de document de perspective en matière de zones humides, inspiré de celui qui avait été proposé au Canada (Conseil nord-américain de conservation des zones humides, Canada 1998), est présenté à la Figure 2. Un tel exposé exprime les préoccupations gouvernementales et les intérêts nationaux liés à la conservation des zones humides, et peut offrir une piste de réflexion pour les discussions des séances de consultation ou d’un atelier national.

80. Un document de base détaillé, sur la portée et le statut des zones humides nationales constitue un outil précieux pour les discussions nationales sur une politique ou une stratégie pour les zones humides. Ce document peut inclure les sujets suivants:

a) fonctions et valeurs des zones humides pour le pays;

b) types de zones humides et ressources des zones humides du pays;

c) historique des utilisations et des impacts du développement sur les zones humides;

d) étude de l’inventaire existant et des statistiques sur les pertes de zones humides;

e) examen des relations entre les zones humides et d’autres questions liées à la gestion sectorielle des ressources;

f) résumé des responsabilités législatives et gouvernementales vis-à-vis des zones humides;

g) examen des possibilités d’élaboration, de partenariats et de soutien pour le programme;

h) valeur des zones humides pour l’environnement et l’homme, avec quantification des valeurs économiques.

81. Le document de base peut inclure une définition préliminaire des buts, objectifs, principes et orientations stratégiques potentiels d’une Politique nationale pour les zones humides. Il aura une diffusion aussi large que possible et servira d’outil pédagogique et de communication. Il comportera si possible de nombreux graphiques et photographies et pourra être élaboré de concert avec des éducateurs et des organisations environnementales de tous le pays.

Figure 2: Exemple d’énoncé de la perspective nationale en matière de conservation des zones humides

Vision: Les secteurs gouvernemental, non gouvernemental et privé œuvreront de concert à la conservation à long terme d’écosystèmes de zones humides en vue de leur utilisation rationnelle par les espèces sauvages et la population de la nation. Pour concrétiser cette perspective, six objectifs ont été fixés.

Objectif 1. Appliquer des politiques globales de conservation des zones humides

• Toutes les juridictions du pays doivent élaborer et appliquer des politiques et des stratégies de conservation et de gestion des zones humides.

• Les industries utilisatrices de ressources doivent élaborer et appliquer des politiques de gestion des zones humides.

• Les politiques gouvernementales relatives à l’utilisation des sols et de l’eau doivent comprendre des objectifs de conservation des zones humides.

• Une Conférence nationale sur les zones humides doit être convoquée pour évaluer et examiner les objectifs nationaux de conservation des zones humides.

Objectif 2. Améliorer la coopération avec les juridictions nationale et internationales

• Établir un Comité national pour les zones humides doté d’un mandat élargi pour encourager la coopération axée sur la conservation des types, des ressources et de la diversité biologique des zones humides dans toutes les régions du pays.

• Établir des échanges nationaux et internationaux de connaissances, de savoir-faire et d’expériences.

• Soutenir les initiatives et les traités internationaux sur la conservation de l’environnement (par ex. Convention sur les zones humides, Convention sur la diversité biologique) et les programmes de l’UICN-Union mondiale pour la nature et de Wetlands International.

Objectif 3. Assurer la gestion des données sur les zones humides

• Instaurer une méthode nationale normalisée de classification et d’inventaire des zones humides, ainsi que d’intégration des données y relatives.

• Mener une étude nationale périodique sur le statut et les tendances des zones humides.

• Établir des protocoles nationaux normalisés pour la description des fonctions et valeurs de la diversité biologique des écosystèmes de zones humides.

• Établir une banque de données nationale complète sur l’emplacement et le statut des zones humides.

Objectif 4. Promouvoir une science efficace des zones humides

• Fixer des priorités nationales pour la recherche scientifique sur les zones humides, révisées périodiquement.

• Rassembler des organismes scientifiques, des chercheurs et des administrateurs de zones humides au sein d’un réseau national de communication efficace, pour atteindre les objectifs de gestion et de politique.

• Organiser régulièrement des symposiums et des ateliers scientifiques nationaux et régionaux sur les zones humides.

• Établir des programmes catalytiques pour promouvoir les recherches nationales et régionales prioritaires sur les zones humides, ainsi que des centres d’expertise.

• Créer des bourses nationales pour les zones humides afin d’encourager des recherches scientifiques, socio-économiques et technologiques novatrices sur les questions relatives aux zones humides importantes pour les citoyens.

• Soutenir une recherche efficace sur les zones humides, compatible avec les priorités et initiatives nationales de conservation de la diversité biologique, des sols et des eaux sensibles du pays.

Objectif 5. Réaliser la conservation des zones humides à l’échelon local

• Soutenir des programmes pour préserver les habitats de zones humides dans toutes les régions du pays.

• Établir ou élargir un réseau national de zones humides protégées dans des parcs, aires naturelles, sanctuaires d’oiseaux migrateurs et zones de nature sauvage, nationaux, provinciaux, d’état, territoriaux et régionaux.

• Établir des zones humides prioritaires pour des objectifs de conservation ciblée dans l’ensemble du pays.

Objectif 6. Sensibiliser le public à la valeur des zones humides

• Établir un programme national exhaustif d’éducation et de sensibilisation aux zones humides appliquant des technologies novatrices, de concert avec tous les gouvernements, et les secteurs non gouvernemental et privé.

• Mettre en valeur les fonctions et valeurs économiques, sociales et bénéfiques que les écosystèmes de zones humides apportent à la société.

§2.4 Définir les zones humides au niveau national

82. Le terme «zones humides» devrait être défini aussi clairement que possible, en utilisant soit la définition de la Convention sur les zones humides, soit une définition adaptée au pays. La définition contenue dans le texte de la Convention est la suivante: «des étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres» et pouvant «inclure des zones de rives ou de côtes adjacentes à la zone humide et des îles ou des étendues d’eau marine d’une profondeur supérieure à six mètres à marée basse, entourées par la zone humide». (Articles 1.1 et 2.1)

83. «Zone humides» est un terme collectif qui se réfère aux étendues humides en permanence ou par intermittence, aux eaux peu profondes et aux régions de contact entre la terre et l’eau. Les zones humides se trouvent dans tous les types d’eau, qu’elle soit douce ou salée, et se caractérisent, à l’état naturel, par une flore, des sols et une faune généralement adaptés aux conditions d’humidité.

84. Lorsqu’il existe une définition des zones humides adoptée à l’échelle nationale, qui repose sur des connaissances scientifiques nationales fiables, il convient de l’utiliser. Une telle définition est particulièrement utile lorsqu’elle est associée à un système national de classification des zones humides offrant une source de référence détaillée pour les inventaires et les programmes de conservation des zones humides. Le Système de Classification des types de zones humides de la Convention de Ramsar constitue une source de référence générale précieuse en l’absence d’un système national plus détaillé.

85. Dans des pays tels que les États-Unis, la Norvège ou le Canada, il existe depuis longtemps des définitions des zones humides qui sont souvent inscrites dans la législation et la politique. Généralement, ces définitions sont compatibles avec la définition générale établie par la Convention et constituent la base des programmes de ces pays pour les zones humides. Il arrive qu’elles diffèrent de la définition Ramsar pour ce qui est des limites exactes des zones humides, notamment en milieu marin et côtier. Ces systèmes de classification nationaux contribuent largement à la souplesse de la Convention de Ramsar. Les différences ne constituent pas une limite; il suffit de les reconnaître et de faire en sorte que les organismes de gestion en aient connaissance.

86. Des exemples de différences entre définitions nationales des zones humides et entre ces définitions et celle de la Convention, sont présentés ci-après. Cette liste est tout sauf exhaustive.

a) Limites de profondeur de l’eau pour les systèmes de zones humide — la Convention stipule une profondeur de six mètres tandis que certains pays limitent les zones humides en eaux peu profondes, surtout dans les zones marines, à deux mètres à marée basse;

b) Limites pour définir la présence d’eau sur une base annuelle — le nombre de jours par année durant lesquels l’eau est présente à la surface d’une zone humide est utilisé par certains pays comme outil de diagnostic. La Convention ne donne pas d’orientation à cet égard mais certains pays précisent spécifiquement 7,14 ou un nombre indéterminé mais mesurable de jours durant lesquels on peu observer de l’eau libre d’une profondeur minimale;

(c) Profondeur des matières organiques dans la définition des tourbières— 30, 40 et 100 cm figurent parmi les normes adoptées à l’échelle mondiale et nationale pour assurer une compatibilité des données avec les études pédologiques nationales. La Convention ne fournit aucune précision à ce sujet.

§2.5 Définir les parties prenantes

87. Dans toute initiative de Politique nationale pour les zones humides, il est essentiel de définir qui est touché ou pourrait être concerné par la formulation, la discussion et la mise en œuvre d’une telle politique, afin d’associer aux consultations tous les groupes personnellement intéressés ou capables de rendre le produit final aussi efficace et pratique que possible. Il s’agit notamment des organismes, institutions et groupes intéressés ou touchés par la Politique nationale pour les zones humides, tels que services gouvernementaux, organisations non gouvernementales et gouvernements locaux, l’éventail des parties prenantes variant considérablement d’un pays à l’autre (Deuxième étude de cas – Trinité-et-Tobago).

§2.6 Entamer des consultations nationales

88. La portée des consultations nationales qui précèdent une Politique nationale pour les zones humides varie d’un pays à l’autre. L’organisme responsable doit la définir en fonction des parties prenantes, du temps disponible, des déplacements nécessaires et de la complexité de la tâche. Dans un État fédéral, par exemple, la juridiction relative à la gestion des zones humides ne relève pas forcément du gouvernement national mais parfois d’un niveau de gouvernement inférieur. Dans un grand pays, les organismes chargés de ces consultations auront de plus grands déplacements à prévoir pour mobiliser la participation voulue.

89. Il peut être utile d’organiser un atelier national des parties prenantes à la Politique nationale pour les zones humides (voir 2.7), rassemblant les représentants des principaux organismes gouvernementaux et non gouvernementaux, du monde des affaires, des populations aborigènes ou autochtones, des communautés locales et des particuliers concernés. Un tel atelier vise à mobiliser une participation active et facilite également la création d’un réseau de partenaires dûment informés qui diffuseront la Politique et ses propositions. Ces personnes peuvent ensuite organiser et mener des consultations locales, notamment au niveau communautaire. Dans un tel contexte, la consultation nationale peut, dans une certaine mesure, faire office d’atelier de formation.

90. Les consultations directes peuvent aussi passer par un certain nombre de réunions plus restreintes, menées à l’échelon local ou avec des organisations ou des groupes ciblés, pour lesquelles on pourra prévoir une présentation audiovisuelle type et la distribution de documents. Ces réunions «en face-à-face» sont souvent essentielles pour les consultations interministérielles et intergouvernementales ainsi que pour les consultations avec les principales organisations gouvernementales et non gouvernementales concernées.

91. Les contacts indirects, qui ne passent ni par des visites ni par des réunions locales, peuvent exiger un matériel identique mais se faire par téléphone ou par courrier. Un suivi plus intense est indispensable pour obtenir des réponses mais le coût global est inférieur en termes de déplacements et de travail.

92. Les consultations interministérielles avec les organismes gouvernementaux potentiellement affectés ou influents sont très importantes à ce stade. Elles peuvent débuter par une correspondance entre ministres et une invitation adressée à leur département pour obtenir leur participation active.

93. Une consultation publique peut exiger des programmes d’information sophistiqués et souvent très onéreux passant par les médias. De plus, la réussite de ce type de consultation exige une préparation logistique détaillée, des déplacements nombreux et un niveau suffisant de compétences techniques. Toutefois, dans nombre de juridictions, une consultation publique est inévitable car elle est exigée par la loi avant l’introduction de nouvelles initiatives gouvernementales. Une consultation publique peut nécessiter différents types de matériel imprimé et électronique et de nombreuses réunions publiques potentiellement difficiles.

94. Pour que les consultations portent leurs fruits, il est essentiel de trouver un juste équilibre en faisant des suggestions ouvertes suffisamment tôt, et de donner aux personnes et aux organismes consultés le sens des responsabilités et de la propriété (notamment en évitant de les mettre devant le fait accompli), tout en leur offrent des informations sérieuses leur permettant de bien saisir les diverses conséquences des options politiques.

95. Il est utile de décrire le projet dans ses grandes lignes afin de définir l’ampleur du processus et d’orienter les discussions. Il peut se révéler utile de répéter l’exercice, par exemple en prévoyant des projets de texte successifs, mais dans des limites raisonnables, afin que le processus soit rentable et trouve une conclusion! (Troisième étude de cas – Canada)

§2.7 Organiser des ateliers nationaux et locaux sur la Politique pour les zones humides

96. Dans plusieurs pays, des ateliers rassemblant les principaux intéressés se sont révélés très utiles pour parvenir à un consensus concernant la Politique nationale pour les zones humides. Leur but peut être de parvenir à une compréhension commune des questions liées à la conservation et à la gestion des zones humides, d’identifier les obstacles et les problèmes y relatifs et de proposer des solutions. Ces ateliers peuvent se tenir à plusieurs niveaux. Dans certains cas, des réunions locales et informelles seront indispensables, les membres des petites communautés étant souvent intimidés par les réunions centralisées plus importantes, ou ne pouvant pas s’y rendre. Dans d’autres cas, il conviendra plutôt d’organiser une réunion de travail plus formelle.

97. L’objectif est d’orienter la formulation des concepts et l’optique globale d’une Politique pour les zones humides. Il s’agit aussi d’offrir un forum pédagogique, durant lequel on discutera de la conception du matériel à prévoir en fonction du niveau et de la complexité des questions, ainsi que des intérêts et des compétences des participants, du niveau local au niveau national. Ces ateliers visent à aider le(s) gouvernement(s) du pays à rédiger et mettre en œuvre une politique efficace pour les zones humides dans leurs juridictions respectives. Les atouts de ce type d’ateliers sont examinés ci-après.

98. L’intérêt du gouvernement fédéral ou national et son engagement à diriger l’élaboration d’une Politique nationale pour les zones humides (ou, dans certains pays, un ensemble de politiques «état par état») peuvent donner un élan considérable à un tel atelier. Des orientations doivent être données sur la formulation des prises de position et l’atelier peut jouer un rôle important à cet égard, compte tenu du large éventail d’organisations gouvernementales et/ou non gouvernementales et de groupes d’intérêts qu’il rassemble.

99. Une autre fonction d’un tel atelier consiste à offrir un centre de liaison pour les discussions sur les questions d’occupation des sols et autres sujets d’intérêt communautaire liés aux ressources des zones humides. Dans un contexte national, ces discussions peuvent se dérouler entre le gouvernement national, l’industrie, des organisations non gouvernementales nationales, et d’autres niveaux de gouvernement, provincial et d’état. À l’échelon local, l’atelier peut rassembler des représentants des organisations communautaires et du gouvernement local, en coopération avec un organisme national. Les consultations peuvent être menées par un Comité national pour les zones humides (voir 2.2, ci-dessus).

§2.8 Créer un Groupe de rédaction de la Politique pour les zones humides

100. L’organisme responsable désigné doit assumer la rédaction des avant-projets de la Politique et des autres documents de consultation et d’information. On établira un groupe restreint de personnes connaissant bien le sujet, possédant les ressources nécessaires pour produire un rapport et les compétences rédactionnelles voulues. Certaines d’entre elles pourront aussi mener le dialogue avec les principaux intéressés et les groupes de consultation. Ce groupe pourra s’appuyer sur d’autres organismes et secteurs qui mettront temporairement à sa disposition un certain nombre de collaborateurs pour l’aider à établir un Groupe de rédaction. Le travail se fera à la lumière des résultats des consultations nationales. Le mandat du Groupe de rédaction prendra fin lorsque la rédaction de la Politique sera achevée. Certaines personnes seront appelées à faire de nombreux déplacements à travers le pays et ne rencontreront les autres membres du Groupe qu’à l’occasion des réunions périodiques. Il faut savoir que des déplacement trop nombreux reviennent cher et peuvent devenir une charge pour les personnes concernées. Le large éventail de compétences et de connaissances scientifiques, politiques et décisionnelles des membres du Groupe sera très utile à la préparation de l’avant-projet de Politique.

101. Il serait utile qu’un membre au moins du Groupe de rédaction ait travaillé pour un organisme de l’administration centrale, et connaisse parfaitement les rouages propres au(x) service(s) administratif(s) chargé(s) de diriger l’opération.

§2.9 S’assurer un appui politique pour les étapes suivantes

102. À chaque étape (c’est-à-dire les principaux avant-projets), on pourra mettre à profit l’interaction avec des hauts fonctionnaires gouvernementaux ainsi que la publication de communiqués de presse au niveau du ministre, du premier ministre ou du président, pour démontrer que le gouvernement soutient la procédure en cours et, au bout du compte, son adoption. Les communiqués de presse ou les discours politique du ministre ou du chef de gouvernement (premier ministre, etc.) sont autant d’outils qui permettent de faire savoir que le gouvernement s’engage à mener à terme l’élaboration de la Politique et à la soutenir financièrement si elle convient, ce dans un délai fixé à l’avance.

103. Tout au long de ce processus, le ministre responsable de l’élaboration de la Politique devrait entretenir des contacts réguliers avec les autres ministres, ainsi que leurs départements et leurs services. Ses collaborateurs devraient s’attacher à les tenir informés et faire en sorte qu’ils les soutiennent, afin de garantir la bonne diffusion du document jusqu’au niveau du Conseil des ministres. Pour que la politique soit adoptée, il est essentiel de tenir compte, le plus vite possible, des préoccupations exprimées par les ministres durant ces consultations.

§2.10 Calendrier

104. Comme indiqué plus haut, le facteur temps est important dans l’élaboration d’une politique pour les zones humides. Toutes les étapes du processus nécessitent une compréhension et un engagement raisonnables en termes de temps. Il convient, dès le début, de prévoir et de planifier judicieusement le temps que le personnel devra consacrer pour mener ce processus à terme. On établira à cet effet (en prévoyant une mise à jour régulière) un organigramme détaillé pour la rédaction, ainsi que pour les réunions et les consultations interorganisations à prévoir jusqu’à l’annonce prévue de la Politique par le gouvernement.

105. Une fois adoptée, il faut encore prévoir du temps pour l’introduction de la Politique, qui ne doit pas devenir un document statique et dépassé. Une clause régularisée portant sur la révision et la réhomologation peut faciliter la mise à jour et l’apport de nouveau matériel à la Politique. La mise en œuvre de la Politique doit donc suivre un plan de travail et un calendrier précis des mesures à prendre et des résultats escomptés.

§2.11 Achever les consultations et préparer des projets de politique supplémentaires

106. À chaque fois qu’un nouveau projet de Politique est terminé, une série limitée de consultations peut se révéler utile ou être juridiquement requise. Ces projets successifs seront ou non soumis au public et/ou aux organismes non gouvernementaux pour examen. D’autres consultations avec les ministères concernés et des secteurs ayant émis des préoccupations sont également à prévoir. De nouvelles versions du texte devront être élaborées à la lumière de ces consultations, de conseils juridiques et des réponses aux orientations et aux vœux du gouvernement.

§2.12 Formuler un mémorandum à l’adresse du Conseil des ministres

107. Une fois que toutes les consultations avec les autres ministères sont terminées, le système gouvernemental du pays concerné décidera de la suite à donner. Dans certains pays, il conviendra d’adresser un mémorandum officiel au Conseil des ministres, un livre blanc ou d’autres documents, en respectant le mode de présentation officiel; ce document sera entériné par tous les ministres, en concertation avec des experts confirmés et des administrateurs de leurs départements respectifs. L’adoption par le parlement, la promulgation d’une nouvelle législation ou la création d’un amendement constitutionnel sont autant de formes d’approbation au niveau national, qui varient selon le système national de gouvernement. Manœuvrer avec précaution au niveau politique permettra d’éviter les conflits lors de l’examen ultime par le Conseil des ministres et facilitera l’adoption du document, le couronnement d’un effort qui aura parfois duré plusieurs années.

§2.13 Approbation du gouvernement, annonce officielle

108. Une fois que le Conseil des ministres (ou le président) a donné son approbation, l’organisme responsable peut envisager des stratégies de communication pour l’annonce publique de la Politique par le gouvernement, par exemple en organisant une manifestation à cet effet. Il s’agit aussi de prévoir un nombre suffisant de copies pour distribution à court et à long terme, des communiqués et des conférences de presse, des entretiens à la radio et la télévision, des articles dans la presse à grande diffusion et des réunions avec un certain nombre de partenaires en vue de la mise en œuvre de la Politique. Tout ce matériel de communication doit être concis, facile à comprendre et bien présenté.


§III. ORGANISATION DU DOCUMENT DIRECTIF

§3.1 Les différentes rubriques du document de la Politique

109. Une Politique nationale pour les zones humides peut contenir certaines (ou la totalité) des rubriques suivantes:

  • Rappel des faits - contexte historique, récapitulatif des mesures prises;
  • Avant-propos - comment en est-on arrivé là et pourquoi, l’engagement du Gouvernement;
  • Vue d’ensemble - un aperçu des ressources des zones humides nationales et de leurs valeurs économiques/sociales et écologiques;
  • Rôle du gouvernement national - dans le contexte de la juridiction constitutionnelle et des autorités de planification;
  • Rôle des partenariats - avec d’autres niveaux de gouvernement, des organisations non gouvernementales et le secteur privé;
  • Définitions - des zones humides et des termes utilisés;
  • But de la Politique - bref et compatible avec les objectifs de développement durable et de conservation de la diversité biologique;
  • Principes directeurs - par exemple, reconnaissance des parties prenantes et aspirations du gouvernement, besoins des populations locales et des propriétaires fonciers, préoccupations mondiales et besoins locaux;
  • Objectifs particuliers - cinq objectifs constitue un nombre raisonnable;
  • Stratégies politiques - 10 à 15 stratégies suivies par des lignes d’action, adaptées aux besoins nationaux.

§3.2 But(s) et principes

110. La Politique comportera un ou plusieurs exposé(s) simple(s) et concis de buts et de principes compatibles avec les autres Politiques nationales et le contexte culturel. Nombre de politiques pour les zones humides élaborées à ce jour présentent un tel exposé. Le libellé varie d’un pays à l’autre mais s’articule autour de deux thèmes: la garantie d’une utilisation durable des zones humides nationales pour le bien des générations actuelles et futures et l’importance de leur conservation pour le bien-être écologique et économique de la nation.

111. Quant aux principes, il s’agit essentiellement de déclarations d’engagement précisant la façon dont le gouvernement envisage ses responsabilités à l’égard de la mise en œuvre de la Politique nationale pour les zones humides, conformément à la juridiction constitutionnelle et aux pratiques culturelles du pays. Il convient de prévoir huit à dix principes rédigés de façon aussi concise que possible. L’un de ces principes pourra être le fait qu’aucune mesure gouvernementale appliquée par le truchement de cette Politique ne portera atteinte aux droits des gouvernements provinciaux ou des états de la nation et que ces mesures garantiront une collaboration avec eux. On pourra prévoir un principe similaire concernant les populations aborigènes ou autochtones et les collectivités locales. Les principes peuvent faire état des liens existant entre la Politique et l’engagement du gouvernement vis-à-vis du développement durable, de l’environnement ou de la conservation de la diversité biologique.

§3.3 Les objectifs d’une Politique nationale pour les zones humides

112. Souvent appelés à devenir «l’image de marque» de la Politique, ces objectifs devront s’articuler autour de plusieurs concepts clés. On pourra prévoir une liste d’objectifs (on en compte cinq à dix dans plusieurs Politiques nationales pour les zones humides adoptées à ce jour), sachant qu’ils seront tous d’égale importance dans l’annonce de la Politique. Cependant, la mise en œuvre pratique de la Politique pourra faire apparaître qu’un ou deux seulement de ces objectifs suscitent réellement l’attention du public. Par exemple, l’annonce par le Canada de sa politique fédérale relative aux zones humides, en 1992, contenait sept objectifs axés sur le maintien des fonctions des zones humides, les plans d’occupation des sols en rapport avec les zones humides, une perte «zéro» pour les fonctions des zones humides situées sur les terres fédérales, l’amélioration et la remise en état des zones humides, la protection des sites d’importance nationale, l’atténuation des impacts de toutes les activités fédérales sur toutes les zones humides du pays, et l’utilisation rationnelle des ressources des zones humides. En fin de compte, l’aspect le plus remarqué de cette Politique fut incontestablement l’objectif de «perte zéro».

113. Lors de l’élaboration d’une Politique nationale pour les zones humides, les objectifs ci-après seront envisagés:

  • Veiller à ce qu’une Politique nationale pour les zones humides ainsi que tout programme formulé à ce titre soient liés à d’autres politiques relatives aux sols, à l’eau, à l’air, à la conservation des espèces sauvages ainsi qu’au développement économique, afin de garantir l’utilisation rationnelle des zones humides du pays et de remplir les engagements internationaux en matière de conservation des zones humides.
  • Promouvoir les mesures visant à enrayer la destruction des zones humides nationales et encourager leur remise en état, tout en préservant leur intégrité et leur diversité génétique et en veillant à ce que la jouissance et l’utilisation économique des zones humides soient durables.

114. Un atelier rassemblant les principaux intéressés (voir 2.7, plus haut) permettra d’étudier les moyens de promouvoir ces objectifs et de les mettre en pratique aux différents niveaux de gouvernement - fédéral, provincial (d’état), territorial et municipal - en appliquant une série de stratégies de mise en œuvre.

§3.4 Stratégies de mise en œuvre de la Politique

115. La Politique devrait comprendre des stratégies de mise en œuvre spécifiques, privilégiant des domaines clés représentatifs des priorités gouvernementales tout en encourageant un degré de coopération et de participation suffisant de la part d’autres groupes d’intérêts. Une stratégie peut couvrir différents thèmes, comme le montre la liste ci-après, qui est loin d’être exhaustive et ne constitue qu’un cadre général.

116. Il conviendra d’approfondir les liens entre ces stratégies et d’autres initiatives de Politiques nationales concernant l’eau, la diversité biologique et le développement durable. Certaines Politiques nationales pour les zones humides incluront des thèmes qui ne figurent pas sur la liste présentée ci-dessous. Le paragraphe 3.5 examine différents thèmes choisis par quelques gouvernements pour leur Politique nationale relative aux zones humides. La discussion ci-après porte sur une sélection de huit thèmes parmi tous les thèmes possibles qui peuvent être inclus dans une Politique nationale.

I. Créer des objectifs communs pour la conservation des zones humides en élaborant et en coordonnant les politiques fédérales, provinciales (d’états), territoriales et municipales relatives aux zones humides; et relier ces dernières à d’autres politiques sur les sols, l’eau, l’air, la conservation des espèces sauvages, et le développement économique pour que la conservation des zones humides fasse partie intégrante d’un plan national global d’aménagement du territoire.

• Reconnaître que les zones humides sont constituées à la fois de terre et d’eau.

• Préciser les responsabilités juridictionnelles et juridiques du gouvernement (à tous les niveaux) à l’égard des zones humides, notamment de type intertidal et marin.

• Associer les initiatives gouvernementales et les politiques ou lignes directrices existantes (par exemple, politique agricole fédérale, provinciale et d’état, politique sur les habitats des poissons, sur la gestion des oiseaux d’eau et des limicoles, accords sur la foresterie et le secteur agro-alimentaire) à la conservation des zones humides.

• Établir, au sein de chaque province, état ou territoire, une procédure ou des voies de communication afin que les recommandations politiques puissent être traduites pour tous les organismes participant à la prise de décision sur l’occupation des sols au niveau local.

• Inciter tous les états, provinces et territoires à élaborer une politique ou une stratégie globale de conservation des zones humides.

• Faire en sorte que la conservation des zones humides fasse partie intégrante des stratégies nationales de conservation (par exemple protection des eaux et diversité biologique).

• Mettre au point des pratiques exemplaires et des directives concrètes pour la gestion des zones humides bénéficiant d’un statut de protection.

• Tirer un meilleur parti des accords relatifs à la conservation et au développement durable, ainsi que des modèles de politique pour les zones humides établis par d’autres pays, en tirant des exemples du Concept Ramsar d’utilisation rationnelle.

II. Améliorer la coordination et la communication entre les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux.

• Désigner, au niveau national (et, s’il convient, aux niveaux provincial, des états et territorial), des organismes responsables ayant un mandat général pour la gestion des ressources naturelles, pour orchestrer la coordination et la communication concernant les zones humides.

• Mettre au point une méthode structurelle pour la mise en œuvre coordonnée de programmes nationaux sur les zones humides susceptibles d’encourager des actions concrètes en faveur des zones humides, par exemple, par le truchement d’un Secrétariat ou d’un Comité national pour les zones humides.

• Établir un forum de communication national sur la conservation des zones humides afin de systématiser les références ainsi que les données écologiques sur les zones humides, et établir un centre d’échange d’information.

III. Reconnaître et encourager le rôle et les efforts des communautés locales et des organisations non gouvernementales en matière de conservation des zones humides; les communautés locales et les ONG de toutes disciplines peuvent jouer un rôle important dans l’élaboration et la mise en œuvre de programmes de conservation des zones humides.

• Fournir à ces groupes des ressources financières pour les aider à élaborer des politiques et/ou programmes venant s’inscrire dans une stratégie de conservation des zones humides.

• Faciliter toute initiative d’appel de fonds en faveur de la conservation des zones humides.

• Promouvoir les projets menés en partenariat avec des communautés locales et des organisations non gouvernementales locales, nationales et internationales compétentes en matière de zones humides.

• Faciliter le rôle du secteur privé dans la gestion avisée, non réglementaire et librement consentie des ressources des zones humides et en tant que partenaire dans les projets de conservation menés avec des communautés locales, le gouvernement local et des ONG de l’environnement.

IV. Coordonner et rationaliser les programmes gouvernementaux afin de réduire au minimum leurs effets défavorables sur les zones humides et d’encourager la conservation des zones humides; et créer des programmes incitant les propriétaires fonciers et les organismes de conservation à maintenir les zones humides dans leur état naturel.

• Identifier tous les programmes gouvernementaux qui ont un impact sur les zones humides et évaluer leur influence sur les zones humides et les zones agricoles et forestières.

• Mettre l’accent sur l’utilisation rationnelle des ressources naturelles des zones humides et les avantages économiques qu’elles procurent aux propriétaires fonciers, en faisant participer ces derniers à la conservation des zones humides.

• Supprimer les programmes d’incitation financés par le gouvernement qui entraînent l’endiguement, le drainage ou le remblayage inutiles de zones humides.

• Veiller à ce que des études d’impact sur l’environnement soient réalisées pour les grands projets gouvernementaux et non gouvernementaux.

• Envisager des dégrèvements fiscaux en faveur des zones humides protégées, notamment par une action volontaire, au niveau local, des propriétaires fonciers; et par le biais de programmes fédéraux, provinciaux, d’état et municipaux inspirés d’exemples réussis dans d’autres juridictions.

• Développer l’utilisation de mécanismes juridiques non contraignants, notamment les accords de conservation passés avec les propriétaires fonciers, pour des sites particuliers.

• Évaluer les obligations légales et les répercussions en terme de compensation versée aux propriétaires fonciers, sur le maintien de zones humides en différentes localités.

V. Garantir une gestion et un entretien adéquats des zones humides protégées après leur désignation, acquisition et/ou maintien.

• Veiller à prévoir des ressources financières et humaines suffisantes, dans les budgets fédéraux, provinciaux, des états, territoriaux et municipaux, pour la gestion des zones humides protégées.

• Financer un programme national pour les zones humides grâce aux efforts coordonnés et conjugués du gouvernement, des ONG, du secteur privé et des propriétaires fonciers privés du pays.

• Concevoir des projets «sans perte nette ni bénéfice net», axés sur les fonctions et valeurs des zones humides (y compris leur superficie lorsque cela est requis d’un point de vue administratif) s’inscrivant dans des programmes nationaux, régionaux ou municipaux pour les zones humides.

• Élaborer, s’il convient, une politique et une législation d’habilitation pour faciliter les initiatives d’appel de fonds prises par le gouvernement et les organisations non gouvernementales pour conserver les zones humides.

• Encourager les organisations non gouvernementales qui souhaitent conserver la propriété des zones humides qu’elles achètent, à étudier les possibilités, compatibles avec le maintien des caractéristiques écologiques du site, de mener des activités rémunératrices. Les recettes proviendront, par exemple, de la poursuite de la production agricole, en particulier avec des collectivités locales, ou encore de terres louées à bail pour l’agriculture, la chasse, le piégeage, le tourisme, ou la recherche scientifique sur la faune et la flore.

• Soutenir la formation du personnel scientifique, technique et administratif afin d’encourager la mise au point de mécanismes novateurs de conservation et de gestion des zones humides.

• Encourager et faciliter la participation des femmes, des communautés locales et des bénévoles à la gestion des zones humides.

VI. Combler les lacunes qui persistent en matière de classification, d’inventaire, d’étude et d’évaluation des zones humides, et garantir la synthèse, le stockage et la recherche des données nécessaires pour accéder à ces connaissances.

• Les stratégies d’application porteront sur des domaines ou priorités d’intérêt national et international, tels que:

a) évaluation socio-économique, inventaire et classification des zones humides;

b) hydrologie et impacts des changements climatiques;

c) comptabilité environnementale et écologique des coûts et avantages;

d) impacts des programmes gouvernementaux;

e) restauration, remise en état, atténuation et compensation des pertes en zones humides;

f) maintien des caractéristiques écologiques des zones humides.

VI. Améliorer la sensibilisation du public.

• Présenter la conservation des zones humides en l’associant à la conservation des sols, de l’eau, de l’air et des espèces sauvages, et présenter les principes de développement durable et d’utilisation rationnelle dans un contexte écologique plutôt qu’isolément.

• Démontrer et expliquer qu’il existe une corrélation entre la conservation des zones humides, l’utilisation rationnelle des ressources naturelles et les questions liées à la quantité et à la qualité des ressources aquatiques.

• Outre les programmes pédagogiques en milieu scolaire, privilégier les programmes d’éducation du public et des décideurs.

• Utiliser les moyens de communication nationaux (par exemple, Journée mondiale des zones humides, annonces des services publics, vidéos, affiches dans les bus, Internet) pour faire de la publicité sur la conservation des zones humides.

• Élargir les programmes axés sur l’agriculture, l’eau et autres programmes sectoriels afin de promouvoir la sensibilisation à la conservation des zones humides.

• Encourager l’établissement de réseaux en utilisant des programmes de participation des propriétaires fonciers, des signes de reconnaissance et autres techniques de sensibilisation.

VIII. Veiller à ce que les engagements internationaux soient honorés

• Encourager une coopération de part et d’autre des frontières internationales en faveur de la gestion des bassins versants/bassins hydrographiques partagés et de leurs zones humides.

• Établir des mécanismes nationaux permettant de diffuser les principes et les engagements des gouvernements auprès de la Convention de Ramsar.

• Étudier les moyens d’harmoniser les objectifs de la conservation des zones humides avec les buts et intérêts des traités internationaux sur l’eau, la diversité biologique et le développement durable.

§3.5 Exemples de stratégies nationales

117. L’Annexe 3 présente des exemples de politiques et stratégies gouvernementales et non gouvernementales de conservation des zones humides en vigueur ou en préparation aux quatre coins du globe, y compris des initiatives nationales et infranationales. Le Tableau 2 résume les thèmes des stratégies d’application tirées de neuf exemples de documents de Politique nationale pour les zones humides existants. Il s’agit entre autres de Politiques/Plans d’action nationaux pour les zones humides adoptés ou à l’état de projet en Australie, au Canada, au Costa Rica, en France, à la Jamaïque, en Malaisie, en Ouganda, au Pérou et à la Trinité-et-Tobago. Certains de ces exemples ne sont que des ébauches ou des documents «de consultation» non gouvernementale mais ont été choisis pour illustrer les possibilités qui existent en matière d’approche stratégique.

118. Tous les exemples présentés ci-après ont en commun les approches stratégiques suivantes: améliorer la sensibilisation et l’éducation du public; développer la coopération et le partenariat entre les différents niveaux de gouvernement (national à local); élaborer une législation d’appui et des politiques et programmes apparentés, relatifs à utilisation des terres et de l’eau; définir les responsabilités en matière de gestion des zones humides au niveau des sites; établir des fondements scientifiques solides pour la politique (recherche et expertise); renforcer les capacités logistiques et financières pour l’élaboration de la politique; et remplir les engagements internationaux. Dans les exemples que présente le Tableau 2, on trouve entre cinq et treize stratégies, destinées à donner une vison précise du sujet et à gagner l’approbation de l’ensemble de la nation.

Tableau 2: Stratégies de mise en œuvre de Politiques/plans nationaux pour les zones humides proposés ou adoptés

Australie:

1. gestion des terres et des eaux du Commonwealth

2. application d’une politique et d’une législation interdépendantes

3. mobilisation de la population en faveur de la gestion des zones humides

4. travail en partenariat

5. base scientifique

6. engagements internationaux

Canada:

1. sensibilisation du public

2. gestion des terres fédérales

3. conservation de sites particuliers

4. coopération

5. réseau national de sites

6. appui scientifique

7. engagements internationaux

Costa Rica:

1. questions d’intérêt général

2. classification des zones humides

3. classification des paysages

4. organisation administrative

5. aspects financiers

6. protection des zones humides

7. activités autorisées dans les zones humides

8. gestion des zones humides publiques et appartenant à des organismes d’État

9. zones humides sur terrains privés

10. intégration des avantages publics des zones humides

11. exclusions et activités autorisées

France:

1. justification

2. inventaire des zones humides et renforcement des outils d’évaluation

3. harmonisation des politiques publiques

4. restauration de zones humides

5. programme d’information et de sensibilisation

Jamaïque:

1. planification des zones humides de mangroves et côtières

2. protection et consolidation des fonctions et valeurs des sites

3. solutions aux impacts locaux

4. rôle et responsabilités des principaux organismes

5. application et respect de la réglementation

6. révision de la législation et des règlements

Malaisie:

1. coordination et liens intersectoriels

2. législation et autres politiques

3. mesures économiques d’incitation et de dissuasion

4. plans d’aménagement des terres et de l’eau

5. gestion des sites

6. utilisation rationnelle

7. évaluation et surveillance continue

8. information, sensibilisation et formation

9. actions internationales

10. renforcement institutionnel et soutien financier

Pérou:

1. aspects institutionnels

2. aspects juridiques

3. recherche

4. développement durable

5. éducation

6. sensibilisation du public

7. renforcement des capacités

8. coopération internationale

Trinité-et-Tobago:

1. éducation, sensibilisation du public et formation

2. gestion des zones humides publiques

3. zones humides protégées

4. protection concertée des zones humides

5. études sur les zones humides

6. considérations institutionnelles et juridiques

Ouganda:

1. drainage de zones humides

2. gestion rationnelle de l’environnement

3. utilisation durable

4. conservation

5. approvisionnement en eau et traitement de l’eau

6. utilisation des terres, régime foncier

7. restauration de sites

8. études d’impact sur l’environnement, surveillance continue

9. sensibilisation du public

10. recherche et inventaire

11. renforcement des capacités

12. actions internationales

13. législation, mesures institutionnelles


§IV. MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE

§4.1 Définir qui est responsable de la mise en œuvre

119. Il est essentiel qu’un consensus se dégage du processus de consultation sur l’organisme appelé à diriger la mise en œuvre de la Politique nationale pour les zones humides. Il pourra s’agir d’une organisation ou d’un département national, faisant office de coordonnateur et de médiateur et chargé d’assurer une étroite collaboration avec les ministères, les partenaires et autres intéressés. Il importe également de définir le rôle des autres organismes assumant des responsabilités en matière de gestion des zones humides. (Quatrième étude de cas - Australie)

§4.2 Élaborer des lignes directrices pour la mise en œuvre de la Politique

120. Quelle que soit la solution adoptée, il est clair que les agences d’exécution ont besoin d’un appui et d’une formation pour comprendre, entre autres, la signification et la portée de la Politique, savoir qui en est responsable, quelles sont les compétences spécialisées disponibles et où elles se trouvent, comment les rôles et responsabilités sont répartis. Un Guide d’application peut être élaboré, soit en même temps que la Politique proprement dite soit, dans certains cas, au bout de sept à huit ans de pratique.

121. Le Guide doit être utile aux principales parties prenantes et aux utilisateurs des zones humides. Il sera donc ciblé sur les gestionnaires des zones humides - organismes gouvernementaux, propriétaires fonciers publics ou privés et autres parties intéressées. Dans le cas d’organismes gouvernementaux, il pourra s’agir de tous les responsables de l’aménagement du territoire et décideurs soumis à la juridiction du gouvernement qui adoptera la Politique. Un Guide peut être utile dans les domaines suivants:

a) interprétation des termes et des objectifs contenus dans le texte de la Politique;

b) description des sources de connaissances spécialisées disponibles, de la nature des partenariats et du rôle des principaux organismes;

c) compréhension des rôles et responsabilités des organismes intéressés et chargés de la mise en œuvre.

122. Dans le cadre d’un Guide d’application, il est possible de produire des outils de sensibilisation du public afin d’indiquer sans ambiguïté à qui s’adresse la Politique.

§4.3 Définir les ressources nécessaires

123. Il peut arriver que la définition des ressources nécessaires entrave toute discussion sur les buts et objectifs ou sur la conception d’une Politique nationale pour les zones humides. Au sein d’un organisme gouvernemental manquant de ressources, la désignation de la personne la mieux placée pour gérer les ressources supplémentaires prévues pour la mise en œuvre de la politique suscite souvent des discussions interminables. Dans ce cas, il conviendra éventuellement de discuter séparément de ce qu’il faut faire et de qui le fera et comment. Cette démarche peut permettre de trouver plus facilement un consensus national.

124. Il se peut que le budget de mise en œuvre d’une Politique nationale pour les zones humides ne soit requis qu’au moment où la politique doit être soumise au gouvernement pour approbation, c’est-à-dire à l’issue des consultations sur ce qui doit être fait. Il est conseillé de présenter les aspects financiers de la mise en œuvre de la Politique dans une rubrique séparée plutôt que tout au long du document. L’«évaluation des ressources nécessaires», effectuée au début du processus, devra éventuellement être mise à jour pendant la durée d’application de la politique, aussi n’est-il pas forcément indiqué d’établir des coûts détaillés dans le document lui-même.

125. À cet égard, un «Plan d’action» peut être utile. Il s’agit, par définition, d’une liste des mesures à prendre pour atteindre les buts et objectifs de la Politique dans les délais prévus. Lorsque le personnel et les ressources financières budgétisés viennent s’y ajouter, on peut considérer qu’il s’agit d’un «plan de travail» ( voir 4.8, ci-après). Ce plan peut s’articuler autour des thèmes des stratégies de mise en œuvre adoptées.

126. L’essentiel de la Politique sera mis en œuvre à travers toute une gamme de secteurs et d’activités déjà prévus — c’est-à-dire dans lesquels les composantes spécifiquement liées aux zones humides pourront se révéler difficiles, voire impossibles, à isoler. Dans ce cas, il vaut donc mieux faire une description plutôt qu’une quantification exhaustive des ressources nécessaires. Ainsi, il est utile de prévoir une brève description des ressources supplémentaires éventuellement nécessaires à la mise en œuvre de la politique. Il conviendrait également de définir le type d’économies que l’on peut attendre d’une mise en œuvre efficace de la Politique.

§4.4 Normes législatives requises

127. Le Concept d’utilisation rationnelle de la Convention prévoit, entre autres, que les Parties contractantes procèdent à un examen périodique de la législation régissant des activités pouvant avoir un impact défavorable sur les zones humides et établissent, au besoin, une nouvelle législation pour encourager l’utilisation rationnelle et la protection des zones humides. Il s’agit d’un point d’importance cruciale pouvant conduire à une série d’études complexes dans le but d’évaluer et de proposer des solutions de rechange pour les programmes, politiques et législations en vigueur qui comportent des mesures freinant la conservation et portant préjudice aux zones humides.

128. Afin de contribuer à la révision et à l’élaboration de la législation nationale favorable à la conservation des zones humides, la Convention sur les zones humides et le Centre UICN du droit de l’environnement ont collaboré à la préparation de la Résolution VII.7 intitulée Lignes directrices pour l’étude des lois et des institutions en vue de promouvoir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides et de son annexe qui ont été adoptées par la COP7, en mai 1999. Ces documents sont issus d’un atelier international organisé en juillet 1998 et intitulé Formuler des méthodologies pour réviser les lois et les institutions relatives aux zones humides, durant lequel des études de cas nationales (Australie, Canada, Costa Rica, Inde, Pérou, Ouganda et Secrétariat pour la mer des Wadden) ont été présentées.

129. Dans certains pays, une nouvelle législation relative aux zones humides est nécessaire ou attendue; dans nombre de pays africains, par exemple, des lois et des sanctions clairement définies pour non-application sont invoquées. Dans d’autres pays, il semble qu’il serait moins efficace d’élaborer une législation nouvelle ou complémentaire que de favoriser des solutions non réglementaires encourageant un respect librement consenti et des méthodes de gestion avisée des sols. Les organismes non gouvernementaux et les organisations locales peuvent être des partenaires efficaces pour l’application de telles politiques. Il n’existe pas de solution ou de formule universelle car les besoins et les dispositions juridiques varient d’un pays à l’autre. (Cinquième et sixième études de cas – Ouganda et États-Unis d’Amérique)

130. Une analyse des compatibilités, des synergies et des incompatibilités qui existent entre les législations et les politiques s’impose (pour résoudre tout conflit éventuel). On aura recours, dans la mesure du possible, aux instruments juridiques existants et, au besoin, on envisagera de promulguer une nouvelle législation. Une révision législative entraîne également une modification et l’abrogation des lois et politiques gouvernementales incompatibles ou dépassées compte tenu des objectifs de conservation des zones humides fixés par le gouvernement. Il s’agit là d’un exercice complexe qui peut entraîner des conflits d’intérêts au sein du système gouvernemental.

131. On sait que les possibilités et les besoins législatifs varient d’un pays à l’autre, notamment entre pays développés et en développement ayant des systèmes économiques et politiques radicalement différents. Il est fréquent que l’introduction d’une nouvelle législation et sa mise en œuvre soit une véritable épreuve d’endurance pour les personnes concernées.

132. On préfère, en principe, une action volontaire à une approche imposée par la législation. Toutefois, la faculté élémentaire de parvenir au bon résultat doit être garantie en prévoyant des pouvoirs coercitifs applicables en dernier ressort, si les parties ne font pas preuve de bonne volonté.

§4.5 Harmonisation interministérielle

133. La mise en œuvre de la politique doit se faire en consultation et en harmonie avec les priorités et politiques (parfois en conflit) des autres organismes gouvernementaux. Pour qu’il soit couronné de succès, ce processus doit être dirigé par un organisme influent ou doté d’une autorité suffisante. Il pourrait s’agir, par exemple, d’un Comité interministériel sur la Politique pour les zones humides, rendant directement compte au Conseil des ministres, où siégeraient des représentants de haut niveau.

134. Il n’existe pas de réponse toute faite à la question de savoir «ce qui est prioritaire» dans la Politique. Les responsabilités, le mandat ou l’autorité législative d’autres organismes peuvent être en contradiction avec les objectifs gouvernementaux en matière de conservation et d’utilisation rationnelle des zones humides. Dans certains pays, un organisme central est habilité à élaborer et exécuter la Politique et dans d’autres pays, cet organisme a un rôle moins officiel, plutôt consultatif. La mesure dans laquelle un organisme dirige et réagit est souvent fonction des forces et des faiblesses d’organismes individuels du gouvernement national et de leurs pouvoirs constitutionnels.

135. Comme indiqué plus haut, il est essentiel que tous les ministres concernés et leurs services participent dès le début aux phases d’élaboration et de consultation. Un Comité interministériel sur la Politique pour les zones humides peut jouer un rôle efficace avant et après l’adoption de la Politique. Il peut faciliter le consensus sur certaines questions, le règlement des différends et les procédures de mise en œuvre entre les divers ministères.

136. Naturellement, beaucoup de stratégies relevant de la Politique peuvent être appliquées en coopération, dans le cadre de programmes et d’organismes gouvernementaux (et non gouvernementaux) existants. Un remaniement mineur de ces programmes peut se révéler nécessaire. Il est à remarquer que cette approche, grâce à une utilisation efficace des budgets et des effectifs, peut permettre une réduction significative des nouvelles mesures budgétaires prévues pour la mise en œuvre de la Politique. Elle peut aussi aider un pays à mieux focaliser ses demandes d’aide internationale, en établissant clairement et distinctement ses besoins.

137. Parmi les techniques qui permettent de remodeler les programmes en place figurent l’évaluation des priorités existantes, la réorientation des responsabilités de certains membres du personnel, et l’intégration prudente et rationnelle de nouvelles méthodes et technologies en prévoyant la formation du personnel. Les moyens employés doivent recueillir l’adhésion des fonctionnaires concernés et non pas leur crainte d’une surcharge de travail ou de l’inconnu.

§4.6 Coordination requise

138. Un organe national doit être désigné pour diriger la mise en œuvre et doté des ressources nécessaires pour un personnel scientifique et politique spécialisé et permanent. Cet organe serait chargé de coordonner et/ou d’orienter la formation et les interactions entre ministères. L’idéal serait de désigner un organisme disposant de spécialistes des zones humides et d’une expérience institutionnelle, aux niveaux national et international, dans le domaine des zones humides et de la conservation de la nature. Très souvent, il s’agira de l’organisme responsable de l’exécution des obligations contractées par le pays au titre de la Convention sur les zones humides. (Septième étude de cas – Malaisie)

§4.7 Élaborer un Plan d’application

139. Un Plan d’application («Plan de travail») peut décrire le mode d’application, à court et long terme, de chaque stratégie et préciser qui sera responsable de l’application. Au cas où de nouvelles ressources seraient mises à disposition, il définira le budget et le personnel nécessaires dans une perspective de planification adaptée au pays, par exemple cinq à dix ans. Ces dispositions budgétaires sont évidemment inutiles si aucune ressource n’est prévue; dans ce cas, il conviendra d’élaborer une stratégie qui chargera des organismes individuels de mettre en œuvre la Politique, dans les limites des budgets et programmes existants.

140. Ce sont souvent les circonstances qui dictent la présentation à adopter pour un plan et un programme de travail — ils peuvent, par exemple, être directement intégrés dans le document de la Politique (éventuellement en tant qu’annexe) ou dans des documents préexistants des organismes responsables.

141. L’essentiel, pour la Politique nationale relative aux zones humides, c’est de garantir que le gouvernement remplira ses engagements: il faut donc préciser clairement «qui fera quoi», dans quels délais, selon quelles normes, et où trouver cette information. Les personnes qui assument cette fonction de «garantie d’exécution» devraient, à ce stade, vérifier s’il y a correspondance entre les mesures qui se trouvent dans le Plan d’application et celles qui sont inscrites dans la Politique, afin de combler toute lacune éventuelle. L’échelonnement et l’enchaînement de ces mesures devront être précisés. Un Plan de travail devrait indiquer ce qu’il convient de faire si les mesures ne sont pas appliquées comme prévu.

§4.8 Formation

142. Une formation destinée aux gestionnaires des zones humides, sur l’étude d’impact sur l’environnement, ou au personnel chargé de la planification, sur la portée de la Politique, et une formation axée sur les zones humides en général sont essentielles à la réussite d’une Politique pour les zones humides. Cette formation n’est pas facultative: outre qu’il s’agisse d’une question de simple bon sens, favoriser la formation de personnels compétents pour l’étude, la gestion et la surveillance des zones humides est une obligation découlant de l’Article 4.5 de la Convention de Ramsar.

143. Les exemples d’initiatives prises dans ce sens sont nombreux. On citera notamment les nombreux cours et ateliers régionaux et nationaux organisés par diverses organisations. Par exemple, la Japanese Foreign Aid Agency (JICA) a mis sur pied un cours de formation national sur la conservation des zones humides et les oiseaux migrateurs en 1994, pour une durée initiale de cinq ans. Le Cours international de gestion des zones humides, dirigé par le Wetland Advisory and Training Centre de Lelystad, aux Pays-Bas, organise chaque année un programme de formation d’une durée de six semaines. Le Bureau Ramsar a mené une enquête internationale sur les cours de formation relatifs aux zones humides, dont les résultats ont été publiés dans un rapport intitulé Directory of Wetland Management Training Opportunities, qui répertorie plus de 67 initiatives de formation dans 16 pays (Bureau Ramsar 1998b).

144. Rares sont les pays qui ont mis au point un guide d’application et un cours de formation spécifiquement orientés vers une Politique ou Stratégie nationale pour les zones humides. Parmi les exemples figure le Implementation Guide for Federal Land Managers (Lynch Stewart et al. 1996). Le Gouvernement canadien et le Conseil nord-américain sur la conservation des terres humides (Canada) organisent un cours intitulé Working with Wetlands (Travailler avec les zones humides), qui a été proposé au Canada sous diverses formes, adaptées aux organismes fédéraux gouvernementaux. Il est destiné à des groupes de 20 gestionnaires au minimum et comprend des conférences, des études de cas et des visites de zones humides. Le Gouvernement australien étudie la possibilité d’organiser un cours semblable. Un Programme d’application de la Politique nationale pour les zones humides a également été établi en Ouganda.

145. Dès qu’une Politique nationale pour les zones humides a été adoptée, une «évaluation des besoins» de formation en matière de zones humides peut être effectuée dans un contexte national. Il n’est pas nécessaire qu’elle soit très détaillée mais elle doit décrire, dans les grandes lignes, les principaux besoins et lacunes en termes de sujets et de centres de formation. Il convient également d’envisager une évaluation des possibilités de formation existant à l’échelon national, comprenant entre autres un inventaire des ressources, des cours, des institutions et des consultants susceptibles de répondre aux besoins déterminés.

§4.9 Partager l’expérience entre les nations

146. L’un des aspects les plus intéressants de la Convention de Ramsar est sa capacité d’encourager le partage d’expériences. Des échanges et des visites de spécialistes des politiques pour les zones humides sont déjà organisés à l’échelle internationale. Plusieurs auteurs des présentes Lignes directrices ont partagé leur expérience avec des pays qui étaient en train de lancer une Politique nationale pour les zones humides. Le Canada, par exemple, a aidé, de manière informelle, la Malaisie, l’Australie et plusieurs autres Parties contractantes à élaborer leur Politique nationale pour les humides. L’Australie et l’Ouganda ont fait de même pour le Botswana et BirdLife International a, de façon informelle, mis un conseiller à la disposition de la Trinité-et-Tobago.

147. Ces échanges peuvent revêtir la forme de visites ou de congés sabbatiques de courte durée, dans certains cas et, dans d’autres cas, d’échanges informels de documents, y compris des conseils confidentiels et des examens de projets de politique. Autres exemples d’échanges d’expérience qui se sont révélés intéressants, utiles et positifs: suggestions concernant l’organisation de groupes de travail consultatifs, collaboration avec des groupes non gouvernementaux, réunions avec des hauts fonctionnaires gouvernementaux, recherche de mécanismes de financement, et rédaction de textes. À ce jour, ces échanges ont été plutôt informels, ce qui a permis à des spécialistes d’une Partie contractante d’être invités par d’autres pays, pour de courtes missions de consultation et de conseils. Ainsi, certains pays qui avaient déjà élaboré une Politique nationale pour les zones humides ont pu partager leur expérience avec d’autre pays et l’expertise locale a pu être renforcée. Dans tous les cas, une grande capacité d’adaptation aux circonstances et aux besoins locaux est requise. Le Bureau Ramsar peut jouer un rôle utile en encourageant de tels échanges entre Parties contractantes à la Convention de Ramsar.

§4.10 Établir un Programme national de surveillance continue

148. Un élément particulier mais essentiel de l’application d’une Politique nationale pour les zones humides et de tout programme associé est l’établissement de deux types de surveillance continue: (a) la surveillance continue de la santé des zones humides et des modes d’occupation des sols et (b) le suivi de la réussite du programme. Ces deux types de surveillance permettent de mieux orienter les initiatives en faveur des zones humides à la lumière du contexte/des principes de base de la Politique.

149. La surveillance continue des zones humides permet de constater des changements dans les caractéristiques écologiques, c’est-à-dire la faune et la flore, l’hydrologie ou la chimie, suite aux changements climatiques, à la pollution et à d’autres impacts à long terme. Des études sur l’habitat/l’utilisation des terres menées dans un contexte national ou régional permettent d’évaluer le succès des initiatives de conservation — y a-t-il encore des pertes de zones humides et, si oui, pourquoi?

150. Le suivi de la réussite de la Politique se fait généralement au niveau des institutions et des programmes, par exemple: les ressources dépensées en temps de travail sont-elles bien ciblées? Les systèmes de gestion de l’information en place permettent-ils au gouvernement d’obtenir des données pertinentes sur le fonctionnement du programme (où et comment)? Les objectifs de la Politique ont-ils été atteints? La Politique doit comporter des critères permettant d’évaluer son fonctionnement, d’assurer une auto-surveillance permanente et, enfin, de procéder aux ajustements nécessaires.

§4.11 Bibliographie

151. Un des derniers éléments de la Politique est la bibliographie. Le document de politique peut aussi comporter une annexe complète avec une sélection de références d’intérêt national ou international venant compléter la littérature citée. Dans tous les cas, on se limitera aux documents accessibles au public. Les références dont l’accès est limité ou qui sont épuisées ne présentent que peu d’intérêt.


V. RÉFÉRENCES

Conseil nord-américain sur la conservation des terres humides (Canada). 1998. Une Vision pour la conservation des terres humides du Canada. Ottawa, 8 p.

Bureau Ramsar. 1987. Compte-rendu sur les rapports nationaux soumis par les Parties contractantes et examen des progrès accomplis depuis la Deuxième Session de la Conférence des Parties Contractantes, Groningue, Pays-Bas, en mai 1984. Document C.3.6, Procès-verbaux, Troisième Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. Regina, Canada.

Bureau Ramsar. 1990. Compte-rendu sur les rapports nationaux soumis par les Parties contractantes et examen des progrès accomplis depuis la Troisième Session de la Conférence des Parties Contractantes, Regina, Canada, en mai/juin 1987. Document C.4.18, Procès-verbaux, Quatrième Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. Montreux, Suisse.

Bureau Ramsar. 1993. Compte-rendu sur les rapports nationaux soumis par les Parties contractantes et examen des progrès accomplis depuis la Quatrième Session de la Conférence des Parties Contractantes, Montreux, Suisse, en juin/juillet 1990. Document C.5.16, Procès-verbaux, Cinquième Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. Kushiro, Japon.

Bureau Ramsar. 1998a. Rapports de synthèse régionaux sur l’application de la Convention depuis la 6e Session de la Conférence des Parties contractantes, Brisbane, Australie, mars 1996. Seront publiés dans les Procès-verbaux de la 7e Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. San José, Costa Rica.

Bureau Ramsar Bureau. 1998b. Directory of Wetland Management Training Opportunities. 1ère édition. Octobre 1998.

Bureau Ramsar. 1998c. Rapports nationaux des Parties contractantes remis pour la COP7. Disponibles sur le site Ramsar http://ramsar.org; également, résumés (en anglais) des Coordonnateurs régionaux pour la réunion du Comité permanent Ramsar, octobre 1998.

Lynch-Stewart, P, P. Niece, C. Rubec et I. Kessel-Taylor. 1996. La Politique fédérale sur la conservation des terres humides. Guide de mise en œuvre à l’intention des gestionnaires des terres humides. Service canadien de la faune, Environnement Canada. Ottawa. 32 p.

Pritchard, D. 1997. Implementation of the Ramsar Convention in Trinidad and Tobago. Royal Society for Protection of Birds and BirdLife International. RSPB Sabbatical Report. Bedfordshire, Royaume-Uni.

Rubec, C.D.A. 1996. Status of National Wetland Policy Development in Ramsar Nations. Procès-verbaux, 6e Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. Vol. 10/12A: pp. 22-29. Brisbane, Australie.

Shine, C. et L. Glowka. 1999. Lignes directrices pour l’étude des lois et des institutions en vue de promouvoir la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides, par Clare Shine. Bureau Ramsar. Rapport du Centre UICN du droit de l’environnement à la COP7 de la Convention de Ramsar. San José, Costa Rica.

Smart, M. 1993. Summary of Comments in National Reports: Guidelines for the Establishment of National Wetland Policies. Procès-verbaux, Cinquième Session de la Conférence des Parties contractantes. Convention sur les zones humides. Vol. 2: pp. 152. Kushiro, Japon.


Annexe 1: Priorités à respecter dans l’élaboration des Politiques pour les zones humides

Une des attentes majeures découlant de la Convention sur les zones humides est l’application des principes d’utilisation rationnelle des zones humides par le biais d’une Politique nationale pour les zones humides. Les mesures liées à une telle politique ont été regroupées dans cinq catégories pour étayer l’application du concept d’utilisation rationnelle (cf. Lignes directrices pour la mise en œuvre du concept d’utilisation rationnelle, Recommandation 4.10):

Mesures prioritaires en vue de l’établissement de Politiques nationales pour les zones humides

1. Mesures destinées à améliorer les dispositions relatives aux institutions et à l’organisation, notamment:

a) établissement de mécanismes institutionnels qui permettent aux intéressés de définir comment mener à bien la conservation des zones humides et comment intégrer totalement dans la procédure d’aménagement du territoire les priorités concernant les zones humides;

b) établissement de mécanismes et de procédures qui permettent d’introduire une approche intégrée et pluridisciplinaire dans la planification et l’exécution des projets relatifs aux zones humides et aux systèmes qui les entretiennent, dans le but d’assurer la conservation des zones humides et le développement durable.

2. Mesures relatives à la législation et aux politiques gouvernementales, notamment:

a) examen de la législation et des politiques en vigueur (y compris les subsides et les avantages fiscaux) qui affectent la conservation des zones humides;

b) application, selon qu’il convient, de la législation en vigueur et des politiques importantes pour la conservation des zones humides;

c) adoption, au besoin, de nouvelles lois et politiques;

d) utilisation des fonds d’aide au développement pour des projets favorisant la conservation et l’utilisation rationnelle des ressources des zones humides.

3. Mesures destinées à augmenter les connaissances sur les zones humides et l’appréciation de leur valeur, notamment:

a) partage de l’expérience acquise, ainsi que des informations sur la politique relative aux zones humides, leur conservation et leur utilisation rationnelle, entre pays qui préparent et/ou mettent en œuvre des Politiques nationales pour les zones humides ou qui pratiquent la conservation des zones humides;

b) augmentation de la conscience et de la compréhension que les décideurs et le public ont de tous les avantages et valeurs des zones humides, dans le cadre du concept d’utilisation rationnelle. Parmi ces avantages et valeurs, que l’on peut trouver à l’intérieur et à l’extérieur des zones humides, on peut citer:

• la maîtrise de la sédimentation et de l’érosion,

• la maîtrise des crues,

• le maintien de la qualité de l’eau et l’atténuation de la pollution,

• le maintien de l’approvisionnement en eau de surface et souterraine,

• le soutien de la pêche, du pâturage et de l’agriculture,

• les loisirs et l’éducation,

• la sauvegarde des habitats de la faune, en particulier des oiseaux d’eau,

• la contribution à la stabilité du climat;

c) examen des techniques traditionnelles d’utilisation rationnelle des zones humides, et élaboration de projets pilotes sur l’utilisation rationnelle de types de zones humides représentatifs;

d) formation du personnel adéquat, dans les disciplines qui permettront la mise en œuvre d’activités et de politiques pour la conservation des zones humides.

4. Évaluation du statut de toutes les zones humides dans un contexte national, et identification des mesures prioritaires à prendre, notamment:

a) réalisation d’un inventaire national des zones humides comprenant la classification de chaque site;

b) identification et évaluation des avantages et des valeurs de chaque site inventorié (voir 3b, ci-dessus);

c) pour chaque zone humide, définition des priorités de conservation et de gestion, selon les besoins et les conditions de chaque Partie contractante.

5. Mesures permettant d’aborder les problèmes affectant des zones humides particulières, notamment:

a) intégration, dès le début de l’élaboration de tout projet qui pourrait affecter une zone humide, d’une prise en considération de l’environnement (y compris l’évaluation de tous les impacts sur l’environnement avant approbation du projet, leur évaluation continue pendant son exécution, et la mise en œuvre complète des mesures nécessaires de conservation de l’environnement). Cette forme d’élaboration, d’étude et d’évaluation devra s’appliquer aux projets exécutés en amont de la zone humide, ou dans la zone humide elle-même, ainsi qu’à tout autre projet pouvant influencer la zone humide, et devra attacher une importance particulière au maintien des avantages et des valeurs mentionnés sous 3b ci-dessus;

b) réglementation de l’utilisation des éléments naturels des systèmes de zones humides, afin d’éviter leur surexploitation;

c) élaboration, mise en œuvre et, au besoin, révision périodique des plans de gestion en favorisant la participation des populations locales et en tenant compte de leurs besoins;

d) inscription sur la Liste de Ramsar des zones humides identifiées comme étant d’importance internationale;

e) création de réserves naturelles dans les zones humides, que celles-ci soient ou non inscrites sur la Liste de Ramsar;

f) examen sérieux de la possibilité de restaurer les zones humides dont les avantages et les valeurs ont diminué ou été dégradés.


Annexe 2: Texte de la Recommandation 6.9


Annexe 3 : Résumé des Politiques et Stratégies/Plans d’action nationaux pour les zones humides, par pays ou par région

La liste des documents de politique pour les zones humides présentée ci-après donne un aperçu des nombreuses références disponibles, mais ne saurait être exhaustive étant donné que de nouvelles initiatives sont annoncées régulièrement par de nombreux pays. Elle a été mise à jour à la lumière des informations complémentaires fournies dans les 106 Rapports nationaux soumis pour la COP7 et disponibles sur le site Internet du Bureau Ramsar. Les auteurs présentent leurs excuses pour toute omission ou erreur qui aurait pu se glisser dans les informations présentées ici. Le Bureau Ramsar se tient à la disposition des lecteurs pour les aider à obtenir l’adresse des auteurs des rapports qui les intéressent. Les documents sont organisés par pays ou par région. Une clé d’identification figure pour chaque rapport mentionné, permettant de savoir s’il s’agit de:

PGO politique gouvernementale;

SGO document de stratégie / Plan d’action gouvernemental(e) ou document de planification;

NGO document de politique ou stratégie non gouvernementale proposée

Afrique du Sud — une Politique nationale pour les zones humides comportant huit stratégies de mise en œuvre est à l’examen, coordonnée par le ministère des Affaires environnementales et du Tourisme.

Algérie — a sollicité l’aide du Fonds pour l’environnement mondial pour l’élaboration de sa Stratégie nationale de la biodiversité, qui comportera un Plan d’action pour les zones humides.

Allemagne — le processus de préparation d’une Politique nationale pour les zones humides a démarré. Certains états gèrent de nombreux sites de tourbières et de zones humides.

Argentine — une Stratégie nationale de la biodiversité se trouve au dernier stade de préparation et comporte des mesures de conservation et d’utilisation rationnelle des zones humides.

Arménie — le gouvernement a élaboré le Plan d’action pour le lac Sevan qui comporte des mesures en faveur des zones humides.

Australie — a établi un Comité consultatif sur la Politique nationale pour les zones humides, laquelle a été annoncée en février 1997. Engage tous les Départements du Commonwealth à réaliser une série d’objectifs communs, dans le cadre d’un seul exposé commun des objectifs. Possède également un plan d’action national et des programmes des états. Plusieurs états sont en train d’élaborer ou de mettre en œuvre des politiques pour les zones humides.

PGO Wetlands Policy of the Commonwealth Government of Australia. January 1997. Wetlands, Waterways and Waterbirds Unit, Biodiversity Group, Environment Australia.Canberra, Australia. 38 p. and appendix.

PGO New South Wales Wetlands Management Policy: Management Guidelines. 1996. Department of Land and Water Conservation. Sydney, Australia.

SGO Strategy for Conservation of the Biological Diversity of Wetlands in the Northern Territories. 1999. Projet de rapport, en consultation publique. Government of the Northern Territories. Australia.

SGO Strategy for the Conservation and Management of Queensland's Wetlands. 1999. Draft Report. Government of Queensland. Australia.

PGO South Australia Wetland Policy. 1999. Projet de rapport, en consultation publique. Government of South Australia. Australia.

PGO Tasmanian Wetland Policy. 1999. Projet de rapport, en consultation publique. Government of Tasmania. Australia.

PGO Wetlands Conservation Program for Victoria. 1988. Department of Conservation, Forests and Lands. Water Victoria and Ministry of Planning and Environment. Victoria, Australia. 43 p.

SGO Victoria Biodiversity Strategy. Directives on Management, Part II: Wetlands. 1997. Department of Conservation, Forests and Lands. Water Victoria and Ministry of Planning and Environment. Victoria, Australia.

PGO A Wetlands Conservation Policy for Western Australia. 1997. Department of Conservation and Land Management and Water and Rivers Commission. Perth, Australia. 23 p.

Autriche — une Stratégie nationale pour les zones humides est en préparation, laquelle sera incorporée dans le Plan d’action national pour l’environnement et la Stratégie nationale de la biodiversité.

Bahamas — une Stratégie nationale pour les zones humides sera élaborée, en même temps que le Plan d’action national pour la diversité biologique.

Bahreïn – la région de Tublibay est proposée comme Réserve de zone humide dans un but de recherche, éducation du public et observation des oiseaux, placée sous l’égide du Département des affaires environnementales du ministère du Logement, des Municipalités et de l’Environnement.

Bangladesh — une Politique nationale pour les zones humides a été préparée par l’IUCN pour le ministère de l’Environnement et des Forêts; ce projet inclut des stratégies d’utilisation rationnelle des zones humides.

Bélarus — une proposition régionale a été soumise à des organisations partenaires.

NGO The Pripyat and Yaselda Wetlands — Natural Heritage of Polesia. 1997. Brochure. Académie des Sciences du Bélarus et Fondation Michael Otto pour la protection de l’environnement, Minsk, Bélarus.

Belgique — la gestion des zones humides, à l’exception de la mer du Nord, est sous juridiction régionale. Une Loi sur la mer du Nord a été adoptée en 1997; elle est axée sur le milieu marin et la conservation de la nature. La Région flamande a adopté, en 1997 une législation sur les réserves dans les zones humides. La Région wallonne a promulgué, en 1989, des lois portant création de Zones humides d’intérêt biologique. Un Plan d’action pour la nature et un programme contenant des éléments relatifs aux zones humides sont en voie d’achèvement pour être mis en œuvre en 1999. Dans la Région bruxelloise, les zones humides sont globalement inscrites dans le programme de planification intégré de la région de la capitale, en ce qui concerne les cours d’eau.

Bolivie — la Stratégie nationale de la biodiversité comprendra des éléments de programme pour la conservation des zones humides.

Botswana — la Politique et la Stratégie nationales pour les zones humides sont en préparation et devraient être achevées en 1999.

Brésil — une Stratégie nationale pour les zones humides est en préparation, conjointement avec des programmes législatifs.

Bulgarie — un Plan d’action national pour les zones humides a été élaboré en 1995. Des mesures de conservation ont été élaborées au niveau local pour 14 sites clés sur 15. La nécessité d’élaborer un Plan d’action national complet pour les zones humides comprenant un inventaire national est reconnue. À cet effet, il faudra une importante aide étrangère et non gouvernementale au développement.

SGO National Action Plan for the Conservation of the Most Important Wetlands of Bulgaria. 1995. Ministère de l’Environnement. Sofia, Bulgarie. 55 p.

Burkina Faso — a lancé un Programme national pour les zones humides en association avec le Programme de l’UICN pour l’Afrique de l’Ouest et le ministère de l’Environnement et de l’Eau. Il comporte une série de mesures nationales allant dans le sens de l’utilisation rationnelle des zones humides. La préparation de la Politique nationale pour les zones humides devrait s’achever en 1999.

Cambodge — un Plan d’action national et une politique pour les zones humides sont à l’examen.

NGO/SGO Wetlands Action Plan for the Kingdom of Cambodia. October 1995. Draft Report. Wetlands International. Kuala Lumpur, Malaisia. 81 p.

Canada — a établi une politique fédérale complète pour les zones humides, approuvée par le Conseil des ministres en 1991. Plusieurs des dix provinces sont en train de rédiger ou de mettre en œuvre des politiques provinciales de conservation et de gestion des zones humides (l’Alberta, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, le Manitoba et l’Ontario ont publié des politiques approuvées au niveau du Conseil des ministres provincial).

PGO Politique fédérale sur la conservation des terres humides. 1991. Gouvernement du Canada. Environnement Canada. Ottawa, Ontario. 14 p.

SGO Politique fédérale sur la conservation des terres humides. Guide de mise en œuvre à l’intention des gestionnaires des terres humides. Service canadien de la faune, Environnement Canada. 1996. Ottawa. 32 p.

PGO Wetlands. A Statement of Ontario Government Policy. 1992. Order in Council 1448/92. Ontario Planning Law Section 3. Revised 1996, 1997. Ontario Ministry of Natural Ressources. Toronto, Ontario.

PGO (a) Wetland Management in the Settled Area of Alberta. Policy for Alberta’s Agricultural lands. (b) A Policy for Managing Alberta’s Peatlands and Non-settled Area Wetlands. Alberta Water Resources Commission. 1993. Edmonton, Alberta.

PGO Your Guide to Saskatchewan Wetlands Policy. 1995. Government of Saskatchewan. Regina, Saskatchewan.

PGO Draft New Brunswick Wetland Policy. 1999. Government of New Brunswick. Fredericton, New Brunswick.

Chili — une Stratégie nationale pour les zones humides a été proposée et devrait être terminée début 1999, en coordination avec les Politiques nationales sur l’eau et l’environnement également en préparation.

Chine — le Plan d’action pour la conservation des zones humides de Chine est en train d’être préparé par les représentants de 17 organismes gouvernementaux. Des réunions ont eu lieu à ce sujet en 1996 et 1997. Le Plan doit être approuvé par le Conseil d’État ; il comporte une étude des ressources des zones humides nationales réalisée par l’Administration d’État de la Foresterie. Plusieurs autres ministères et institutions participent également. Ce projet est appuyé par le WWF-Chine et Wetlands International.

SGO Plan d’action chinois pour la conservation des zones humides. 1999 Projet de texte en mandarin pour discussion. Administration d’État des forêts. Beijing, Chine.

Colombie — les zones humides marines et côtières sont comprises dans la Stratégie de 1998 pour l’utilisation durable de la zone côtière en Colombie. Un Plan d’action pour les zones humides d’eau douce est également à l’examen et devrait être élaboré en 1999.

Comores — la Politique nationale pour l’environnement de 1993 et le Plan d’action de 1994 incluent plusieurs initiatives en faveur des zones humides, de l’eau et de la diversité biologique côtière. Il est proposé d’incorporer des activités d’évaluation et de protection des zones humides dans le prochain Plan d’action national pour l’environnement.

Congo — les zones humides sont partiellement incorporées dans les plans d’action nationaux pour l’environnement et la foresterie et dans les Directives sur le développement rural. Ces documents sont considérés comme restrictifs pour les zones humides et c’est la raison pour laquelle une Stratégie nationale et Plan d’action pour les zones humides, ayant huit objectifs, est en préparation. L’application est prévue pour la période 1997-2002 en quatre étapes.

Costa Rica — a publié une carte nationale des zones humides et un Plan d’action national pour les zones humides en 1996.

NGO/PGO Estrategia Nacional de Conservación y Desarrollo Sostenible de los Humedales de Costa Rica. Bureau Ramsar, Bureau régional de l’UICN pour la Méso-Amérique et Ministerio del Ambiente y Energia (MINAE), CATIE (Centro Agronomico Tropical para la Investigación y Enseñanza). Projet, février 1997. Inclut un projet de loi sur la conservation des zones humides.

Côte d'Ivoire — des Plans d’action nationaux ou des lois pour l’eau, la nature et l’environnement ont été établis en vue de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles, notamment dans les zones humides. Une Politique nationale pour les zones humides est en projet.

Croatie — un projet de Stratégie nationale et Plan d’action pour la diversité biologique et paysagère devrait être adopté en 1999. Il comprend 16 objectifs, y compris une stratégie de protection des zones humides en 11 points.

Danemark— La Loi sur la protection de la nature s’applique à toutes les zones humides du pays, et contient des réglementations particulières pour les marais salés, les fagnes, les fondrières et les landes. Toutes les zones humides de plus de 0,25 ha sont protégées. Un programme d’envergure visant à restaurer et remettre en état des zones humides, ainsi qu’à prévenir tout projet de développement sur des anciennes zones humides a été adopté en 1998 et comprend un Plan d’action pour le milieu aquatique.

Égypte — une Politique nationale et un Plan d’action national pour les zones humides élaborés sous les auspices de MedWet devraient être lancés en 1999, en même temps que la Stratégie nationale de la biodiversité.

Équateur — intégrera une Stratégie nationale pour les zones humides dans sa Stratégie nationale de la biodiversité, actuellement en préparation.

Espagne — un Plan stratégique pour les zones humides est en préparation.

Estonie — une Politique nationale pour les zones humides a été adoptée en mars 1997 pour les tourbières, les lacs et les zones humides semi-naturelles. Une Stratégie nationale pour les zones humides, préparée avec l’appui de la Banque mondiale, devait être lancée fin 1998.

États-Unis d’Amérique — début 1998, a lancé le Clean Water Initiative and Action Plan (Plan d’action pour une eau salubre), qui comprend une stratégie en vue de réaliser un gain net d’au moins 40 000 hectares de zones humides par an, dès 2005. Le Plan de l’Administration pour les zones humides a réaffirmé en 1993 un objectif intermédiaire de «pas de perte globale nette de zones humides» et un objectif à long terme pour l’amélioration qualitative et quantitative des zones humides nationales. La Politique est étayée par 25 lois fédérales, y compris le Clean Water Act et le North American Wetland Conservation Act (Loi nord-américaine sur la conservation des oiseaux d’eau), qui appuie le North American Waterfowl Management Plan (Plan de gestion nord-américain pour les oiseaux d’eau), avec la participation de 36 organismes fédéraux, de nombreux programmes et lois d’états et locaux, et des initiatives privées et non gouvernementales. Les principaux organismes fédéraux concernés sont les suivants: Army Corps of Engineers, Department of Agriculture’s Farm Service Agency, Natural Ressources Conservation Service, Department of the Interior’s Fish and Wildlife Service, Department of Commerce’s National Oceanic and Atmospheric Administration et Environmental Protection Agency.

PGO Protecting America’s wetlands: a fair, flexible and effective approach. August 1993, White House Office on Environmental Policy. Washington, DC, 26p.

PGO/NGO Protecting America’s Wetlands: An Action Agenda. The final report of the Wetlands Policy Forum. 1989. Michele Leslie, Edwin H. Clark II, and Gail Bingham, Eds. 160p.

PGO Federal Wetlands Policy. Website, United States Environmental Protection Agency. Washington, D.C. http://www.epa.gov/owow/

Fédération de Russie – un projet détaillé de Stratégie nationale pour la conservation des zones humides (joint en annexe au Rapport national de la Fédération de Russie à la COP7) a été élaboré en collaboration avec Wetlands International et a fait l’objet d’un Atelier national sur les zones humides en février 1998. La mise en œuvre de ses stratégies et objectifs dépendra de l’attribution de ressources.

NGO/SGO Strategy for Wetland Conservation in the Russian Federation: a Conceptual Framework. 1998. V.G. Vinogradov. Wetlands International-Asie-Pacifique. Moscou.

Finlande — a lancé un plan national pour définir les zones de tourbière se prêtant à la mise en valeur ou à la protection. La conservation des tourbières est un volet de la Politique nationale de conservation de la Finlande.

SGO Basic Plan for Peatland Nature Conservation in Finland. 1987. Suo 38: 99-103. Paper by E. Kaakinen et P. Salminen. Helsinki, Finland.

France — a adopté un Plan d’action national en mars 1995.


Études de case

Première étude de cas: Le rôle des organisations non gouvernementales dans une stratégie nationale de conservation des zones humides (Joseph Larson, Université du Massachusetts, États-Unis d’Amérique)

Deuxième étude de cas: Définir les parties prenantes à une politique nationale pour les zones humides (Nadra Nathai-Gyan, Service de la faune et de la flore, gouvernement de la Trinité- et-Tobago)

Troisième étude de cas: Consultations relatives à l'élaboration d'une politique pour les zones humides (Clayton Rubec, Département de l’Environnement, Gouvernement du Canada)

Quatrième étude de cas: Les politiques pour les zones humides dans un état fédéral (Bill Phillips, Bureau Ramsar, ex-membre d’Environnement Australie)

Cinquième étude de cas: Examen des politiques sectorielles et de la législation relative aux zones humides (Paul Mafabi, Programme national pour les zones humides, gouvernement de l’Ouganda)

Sixième étude de cas: Stratégies de conformité (Roberta Chew, Département d’État, et Gilberto Cintron, Fish and Wildlife Service, gouvernement des États-Unis d’Amérique)

Septième étude de cas: La politique de la Malaisie pour les zones humides: processus d'élaboration et de coordination (Sundari Ramakrishna, Wetlands International Asie-Pacifique, Malaisie)

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Nombre de » Parties contractantes : 168 Sites sur la » Liste des zones humides d'importance internationale : 2186 Surface totale des sites désignés (hectares) : 208.674.247

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