Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales

04/08/1999

cop7logo.jpg (6783 bytes)"Los pueblos y los humedales: un nexo vital"
7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de
la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971),
San José (Costa Rica), 10 al 18 de mayo de 1999

Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales

(Resolucion VII.6, Anexo)

Compilación de Clayton Rubec, con aportaciones de: David Pritchard, Paul Mafabi, Nadra Nathai-Gyan, Bill Phillips, Maryse Mahy, Pauline Lynch-Stewart, Roberta Chew, Gilberto Cintron, Joseph Larson y Sundari Ramakrishna

Índice

Prefacio
I. Determinación del Marco de la Política de Humedales
II. Elaboración de una Política Nacional de Humedales
III. Organización del Documento de Política
IV. Aplicación de la Política
V. Obras citadas
Apéndice 1: Prioridades para instituir una Política Nacional de Humedales
Apéndice 2: Texto de la Recomendación 6.9: Marco para la elaboración y aplicación de políticas nacionales de humedales
Apéndice 3: Resumen de las políticas y los planes de acción/estrategias nacionales de humedales de las Partes Contratantes en Ramsar
Estudios de caso


Prefacio

1. La Política Nacional de Humedales es uno de los aspectos clave para la aplicación del concepto de uso racional de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971). Sin embargo, a muchas Partes Contratantes en la Convención de Ramsar les sigue resultando difícil alcanzar la meta de definir, elaborar y aplicar políticas nacionales que favorezcan la conservación y el manejo de los humedales. Para prestar asistencia en este sentido los autores han hecho lo que se pedía en la Recomendación 6.9 adoptada por la 6a. Reunion de la Conferencia de las Partes Contratantes en marzo de 1996, en Brisbane, Australia. En esta Recomendación se pidió que las Partes Contratantes, la Oficina de Ramsar y otros colaboradores cooperaran en la preparación de un un marco de políticas nacionales de humedales.

2. Los siguientes Lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales han sido preparados por un grupo de colaboradores con experiencia de trabajo en organismos gubernamentales y no gubernamentales y conocimientos técnicos sobre elaboración de políticas de humedales. El grupo estuvo integrado por redactores que trabajan en la Autoridad Administrativa de Ramsar de Australia, el Canadá, los Estados Unidos de América, Trinidad y Tabago y Uganda. Participaron también varios colaboradores de entidades no gubernamentales, a saber, BirdLife International, la Universidad de Massachusetts y Wetlands International.

3. Entre los principales colaboradores figuraron Clayton Rubec (quien se desempeñó como coordinador del proyecto y jefe de redacción), Nadra Nathai-Gyan, Paul Mafabi, David Pritchard y Bill Phillips. Roberta Chew, Gilberto Cintron y Joseph Larson contribuyeron ensayos atendiendo a invitaciones en ese sentido, teniendo en cuenta la experiencia de los Estados Unidos, como lo hizo también Sundari Ramakrishna tomando como base la iniciativa de la Política Nacional de Humedales de Malasia. Maryse Mahy, de la Oficina de Ramsar, aportó información sobre muchos documentos relativos a políticas nacionales, particularmente de Europa. Pauline Lynch-Stewart, del Canadá, formuló sugerencias útiles y textos preliminares para varias secciones. Delmar Blasco, Secretario General de la Convención, Michael Smart, Ken Cox, del North American Wetlands Conservation Council (Canadá), y Lyle Glowka, del Centro de Derecho Ambiental de la UICN, y otros hicieron también sugerencias útiles para mejorar el texto.

4. Los autores reconocen que algunos enunciados y los términos empleados en este documento han sido tomados sobre todo del sistema gubernamental del Commonwealth Británico, el marco de la experiencia nacional de varios de ellos. Cabe esperar que lectores con experiencia de otros sistemas de gobierno puedan "leer entre líneas" y sustituir términos y palabras por los que hagan falta cuando proceda.

5. Se ha de subrayar que este documento no es un modelo para redactar una Política Nacional de Humedales. Antes bien, es una recopilación de las observaciones hechas por los autores sobre la base de experiencias directas. En primer lugar los autores elaboraron un esquema para el documento teniendo en cuenta las experiencias que en su opinión podrían ser más útiles. Luego, en 1998 se prepararon varios borradores, que se transmitieron a los participantes en las reuniones regionales panamericana, panafricana, panasiática y de Oceanía de las Partes Contratantes en la Convención. Estas reuniones sirvieron de encuentros preparatorios para la Séptima Reunión de las Partes Contratantes en la Convención (Costa Rica, mayo de 1999), donde estos Lineamientos fueron adoptados luego de ser discutidos y enmendados en la Sesión Técnica II de la Conferencia.

6. Es posible que estos Lineamientos sean más provechosos para los países que se están elaborando, o contemplando la posibilidad de reformular, la política o las estrategias nacionales de humedales. En sus secciones se abordan sucesivamente los pasos recomendados y las cuestiones susceptibles de plantearse, como especificar la finalidad de una iniciativa de esta clase, organizar un proceso apropiado, decidir cómo presentar el contenido del documento de política, y elaborar estrategias de aplicación y monitoreo. No obstante, cualquiera de estos temas puede revestir también interés en los países que ya han tomado medidas sobre estos asuntos, ya que puede ocurrir que algunos de los temas examinados en este documento no formen parte aún de tales enfoques o que esta síntesis aclare en mayor grado cómo estos esfuerzos en particular se perciben en un contexto general.

7. Como se indica en el párrafo 3, siete ensayos sobre políticas de humedales complementan el texto. Los títulos de estos ensayos son: Función de las organizaciones no gubernamentales en una estrategia nacional de conservación de los humedales, de Joseph Larson, de la Universidad de Massachusetts, Estados Unidos de América; Identificar a los interesados directos en una Política Nacional de Humedales, de Nadra Nathai-Gyan, de Trinidad y Tabago; Consultas para elaborar una política de humedales, de Clayton Rubec, del Canadá; Las políticas de humedales en un Estado federal, de Bill Phillips, de Australia; Examen de las políticas y leyes sectoriales de humedales, de Paul Mafabi, de Uganda; Estrategias de observancia, de Roberta Chew y Gilberto Cintron, de los Estados Unidos de América; y Proceso de elaboración y coordinación de la política de humedales de Malasia, de Sundari Ramakrishna, de Wetlands International Asia-Pacific, Malasia.

8. Cabe esperar que estos Lineamientos constituyan un punto de referencia que aliente a todas las Partes Contratantes en la Convención de Ramsar a revisar sus políticas y estrategias nacionales para que sea posible maximizar los beneficios y el intercambio de experiencias inherentes a la Convención.


§I. DETERMINACIÓN DEL MARCO DE LA POLÍTICA DE HUMEDALES

§1.1 Introducción

9. Se considera que los humedales son uno de los sistemas clave de sustento de la vida en este planeta, juntamente con las tierras agrícolas y los bosques. Éste ha sido uno de los temas clave en la evolución del apoyo y compromiso mundiales con el desarrollo sostenible y la conservación del medio ambiente expresados en el Plan Estratégico 1997-2002 de la Convención de Ramsar, la Estrategia Mundial para la Conservación, Cuidar la Tierra, el informe de la Comisión Brundtland y el Programa 21. La función de los humedales se ha convertido en un elemento clave de la conservación de la biodiversidad de las aguas interiores y de los ecosistemas costeros en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Nuestros humedales son importantes no sólo como hábitat de muchas especies vegetales y animales amenazadas. Son un elemento vital de los ecosistemas y las economías nacionales y mundiales.

10. La gravedad de la pérdida continua de humedales requiere un nuevo enfoque de manejo de los mismos. Una proporción importante de las extensiones de humedales de las zonas habitadas ha sido transformada para destinar las tierras a otros usos, incluidas actividades agrícolas, de urbanización, industriales y recreativas. Los humedales han sido degradados también por prácticas de uso de la tierra que han redundado en la destrucción de la vegetación, la acumulación de nutrientes y toxinas, sedimentación, turbidez y la modificación del régimen de las aguas. El dragado, la acuicultura intensiva, la explotación forestal y la lluvia ácida han afectado también al equilibrio natural de los humedales.

11. El trastorno de las funciones de los humedales tiene un costo económico, social y ecológico elevado. La perturbación de su equilibrio natural puede destruir reservas genéticas requeridas para finalidades médicas y agrícolas, afectar a su capacidad para mejorar de forma natural la calidad del agua e imposibilitar su aprovechamiento con propósitos educativos y recreativos. La perturbación de humedales valiosos debe cesar, la diversidad de los humedales que quedan debe conservarse y donde sea posible se ha de procurar rehabilitar, restaurar y rehacer humedales. Más adelante se reseñan las posibles soluciones al problema de la pérdida de humedales en términos cuantitativos y cualitativos y los factores que las entorpecen.

12. Resulta pues crítico demostrar que los humedales revisten una importancia esencial para el bienestar de los habitantes de un país. La conservación de los humedales es vital para alcanzar los objetivos de conservación de la biodiversidad previstos en los tratados internacionales y las obligaciones conexas que se derivan de ellos. Los humedales desempeñan una función importante en el logro de estos objetivos, como ejemplifican los elementos de la Estrategia Mundial de Conservación:

  • Mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y los sistemas que sustentan la vida: los humedales desempeñan estas funciones de diversas maneras; algunos mantienen y mejoran la calidad del agua, algunos regulan los caudales y reducen las inundaciones y pueden incrementar el caudal de los cursos de agua durante el verano; y algunos recargan los reservorios de aguas subterráneas. Los humedales son importantes como lugares de reproducción y descanso de aves acuáticas migratorias, como zonas de desove y cría de peces, y como hábitat de muchos invertebrados, reptiles, anfibios y plantas.
  • Preservación de la diversidad genética: los humedales desempeñan una función esencial en el mantenimiento de poblaciones de especies silvestres al servir de hábitat a una fauna y flora variadas. Cerca de un tercio de las especies silvestres amenazadas, en peligro o raras identificadas viven en los humedales.
  • Aprovechamiento sostenible de especies y ecosistemas: Muchas economías locales y provinciales o estatales y territoriales dependen directamente de los recursos de los humedales, como peces y especies silvestres, productos de origen vegetal y madera. Los recursos naturales asociados a los humedales ocupan un lugar central en la vida tradicional de subsistencia de las poblaciones aborígenes e indígenas de un país. Además, los humedales representan importantes posibilidades turísticas y recreativas, incluidas la caza, la pesca, la observación de aves y la fotografía de naturaleza.

13. Para responder al reto de conservar los humedales de importancia internacional y nacional hacen falta políticas nacionales que sirvan de base para la acción interna y de marco para la cooperación internacional y nacional. Estas políticas de humedales pueden ser útiles cuando los países procuran atender a las necesidades de manejo y hábitat de las especies silvestres y otros recursos biológicos, así como a las necesidades de las generaciones actuales y venideras.

14. En el párrafo 1 del artículo 3 del texto de la Convención de Ramsar adoptada en 1971, se estipula que "Las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista [de Humedales de Importancia Internacional] y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio."

15. Una de las actividades recomendadas que las Partes Contratantes consideran al adherirse a la Convención sobre los Humedales es formular políticas nacionales que favorezcan la conservación de los humedales. Se ha comprobado que en diversos casos de política nacionales ya adoptadas, su elaboración lleva mucho tiempo y supone un proceso complicado. Mientras se halla en marcha el proceso de formulación de estas políticas, intervienen obstáculos jurisdiccionales, institucionales, jurídicos y financieros que afectan a dicha formulación, a los que se suman los factores sociales y económicos que siguen contribuyendo a la pérdida de humedales mientras se está elaborando la política.

16. Es importante reconocer que el proceso de instituir y aplicar una política de humedales a nivel nacional puede llevar tiempo y requiere sostener consultas apropiadas para sortear obstáculos como la escasez de recursos financieros o la renuencia de las instituciones gubernamentales y otras a modificar sus métodos de trabajo. Para que una Política Nacional de Humedales sea globalmente eficaz, su alcance ha de ser amplio y no ha de representar una política de protección de las especies silvestres únicamente, o ser percibida como tal. Es posible que una Política Nacional de Humedales centrada exclusivamente en los aspectos de la flora y fauna silvestres reduzca al mínimo su utilidad para la sociedad y el país. En la práctica, la elaboración de una política de esta clase representa una oportunidad inmejorable para promover la cooperación y la acción a muchos niveles. La política puede elaborarse en un contexto de incertidumbre y no hace falta un inventario ni información científica exhaustiva para actuar.

§1.2 Oportunidades para lograr la conservación de los humedales

17. A continuación se señalan diversas oportunidades de resolver problemas y conservar humedales.

Fijación de objetivos de conservación de humedales en las políticas gubernamentales

18. Las autoridades federales, provinciales, estatales, territoriales y municipales han reconocido rara vez los valores de la conservación de los humedales en sus políticas y programas. La falta de dirección gubernamental redunda en:

  • pérdidas continuas y acumulativas de humedales porque las decisiones de convertir humedales determinados para destinar las tierras a otros usos no están sujetas a las políticas generales de conservación ni relacionadas con ellas;
  • la falta de responsabilidad plena de los organismos nacionales y subnacionales encargados de custodiar los recursos naturales tales como los humedales;
  • la falta de prominencia de las cuestiones concernientes a los humedales, lo que hace que no se preste la debida atención a los valores de los humedales cuando se toman o revisan decisiones sobre el uso de la tierra;
  • la ausencia de orientaciones dirigidas a los decisores (organismos federales, provinciales, estatales, territoriales y municipales y propietarios de la tierra), que deben establecer un equilibrio entre las ventajas y los inconvenientes de las decisiones sobre el uso de la tierra; y
  • la incapacidad hacer cumplir la legislación y las políticas en vigor, cuando ellas existen.

19. Una Política Nacional de Humedales puede ayudar a estos organismos a asumir la responsabilidad de sus acciones y a reformar las políticas sectoriales en beneficio de los ecosistemas de humedales.

Fortalececimiento de la coordinación y la comunicación entre los organismos gubernamentales

20. En la mayor parte de los países la jurisdicción sobre los humedales está repartida entre los gobiernos federal, provinciales (estatales), territoriales y municipales y distintos departamentos y organismos gubernamentales. Es probable que ningún componente de esta miríada de departamentos y organismos tenga a su cargo todos los aspectos relativos al manejo, la conservación y el uso sostenible de los humedales. Si bien se han hecho esfuerzos limitados, la coordinación y la comunicación en el seno de los gobiernos y entre ellos siguen siendo inadecuadas. Lo que hace falta no es un organismo que custodie los humedales, sino hacer hincapié en mejorar las comunicaciones y en una política coherente que se haga cumplir y que todos los organismos acaten. Una Política Nacional de Humedales puede constituir el mecanismo que fortalezca y promueva una coordinación y comunicación eficaces entre tales organismos.

21. En muchos países, los organismos gubernamentales con posibilidades de dirigir programas de conservación de humedales cuentan con poco respaldo y están dotados de escasos recursos humanos y financieros. Además, es posible que ocupen un lugar subalterno de poca influencia en la jerarquía gubernamental y que dependan de uno o más ministerios principales. Con frecuencia los gobiernos tienen dificultades para considerar los nexos necesarios para actuar con eficacia, como coordinar los programas beneficiosos para los humedales con las prioridades relativas al manejo del agua, la agricultura y el desarrollo en general.

Creación de más incentivos a la conservación de los humedales

22. Los programas de incentivos (gubernamentales y otros) a menudo chocan con los esfuerzos para conservar los humedales. En algunos países los incentivos en forma de reducciones de los impuestos sobre la renta y el patrimonio, así como los incentivos a la desecación y construcción de diques y los contigentes de producción agrícola representan un fuerte aliciente para que el agricultor convierta humedales en tierras de cultivo. Sin este aliciente, por regla general el agricultor no tendría motivos económicos para convertir los humedales en tierras agrícolas. A la inversa, existen pocos incentivos para que los propietarios de tierras mantengan los humedales en su estado natural. Dado que los humedales son por lo general beneficiosos para el público, se justifica que los esfuerzos de conservación estén respaldados por incentivos financiados o patrocinados por el Estado. La Política Nacional de Humedales puede ser un instrumento para fomentar la aplicación de nuevos y mejores incentivos económicos y sectoriales, y para suprimir los factores e incentivos que provocan la merma de los humedales.

Fomento de un mejor manejo de humedales después de su adquisición o retención

23. Las organizaciones no gubernamentales, las comunidades locales, los propietarios de tierras y los organismos gubernamentales tienen con frecuencia dificultades para manejar los humedales que han adquirido o mantenido bajo su dominio con fines de conservación. Los impuestos sobre el patrimonio y los gastos de personal suelen ser elevados y los administradores no están familiarizados con los métodos para recaudar fondos empleando los humedales de forma respetuosa con el medio ambiente. El manejo a largo plazo, que puede ser facilitado por la generación de ingresos, es algo que preocupa cada vez más a todos los organismos de conservación. La Política Nacional de Humedales ofrece una oportunidad de abordar estas cuestiones y de hallar soluciones.

Conocimientos más acabados y su aplicación

24. Existe un volumen limitado de información sobre la situación, el funcionamiento ecológico y los valores (como los hidrológicos o económicos) de los humedales. En muchos países se han conseguido avances en la clasificación e inventario de los humedales, pero en términos globales esta tarea dista mucho de haber sido ultimada. Es necesario incrementar los esfuerzos para fijar metas en cuanto al número y a los tipos de humedales que se necesitan. La Política Nacional de Humedales puede facilitar el establecimiento de prioridades de información y de una estrategia para conseguir y emplear mejor informaciones que sirvan para manejar los humedales.

25. Los índices de conversión de humedales y su valor económico no se han cuantificado adecuadamente. Los costos y beneficios económicos, sociales y ecológicos de la conversión de humedales todavía no se conocen bien, pero existen cada vez más pruebas de que los humedales son económica, ecológica y socialmente importantes. Los conocimientos existentes sobre los humedales no están bien distribuidos y no se emplean eficazmente para influenciar las decisiones respecto del uso de la tierra. Si bien las lagunas del conocimiento sobre los humedales siguen siendo un obstáculo importante, las acciones de conservación deben llevarse adelante sin esperar los resultados de las actividades de investigación en curso.

26. En muchos países donde el desarrollo económico sigue siendo difícil o en aquellos donde la economía se halla actualmente en transición, los obstáculos existentes a los programas ambientales son apreciables. Mientras los nexos con el bienestar económico y el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y naturales sigan siendo poco claros, se continuará asignando una prioridad baja a la conservación de los humedales. Como es lógico, en los países diezmados por desastres naturales y conflictos civiles o fronterizos, se ha asignado una baja prioridad a las necesidades ambientales nacionales en la acción del gobierno.

Educación dirigida al público en general, a los decisores, los propietarios de tierras y al sector privado

27. Los programas de educación sobre los humedales no cuentan con un respaldo fuerte, son incoherentes y no han subrayado la importancia de la custodia y el uso racional de los recursos naturales. A nivel nacional y subnacional se ha demostrado en muchos casos que el público suele apoyar en mayor grado los programas de conservación si está mejor informado acerca de los humedales. Esto se consigue mediante iniciativas de concienciación del público que permiten comprender mejor los valores, las funciones y los beneficios de los humedales y las consecuencias de la pérdida continua de los mismos.

28. Los propietarios de tierras necesitan saber cómo manejar mejor sus recursos renovables para conseguir beneficios económicos sostenibles. Los decisores tienen que informarse acerca de la importancia de las cuestiones concernientes a los humedales, de la estrecha relación entre la conservación y el desarrollo económico sostenible y sobre cómo aplicar la ecológica a la planificación y ordenación de los recursos. La educación es un proceso interactivo: los dirigentes políticos, los funcionarios públicos, los científicos, los propietarios de tierras y los usuarios de humedales por igual pueden aprender mucho unos de otros sobre los humedales y su conservación. De igual manera, los trabajos de construcción y de desarrollo turístico, por ejemplo, si bien potencialmente pueden ejercer aún más presión sobre los humedales, también pueden ofrecer oportunidades para hacer participar a los interesados directos en enfoques que promueven el manejo sostenible.

29. Una Política Nacional de Humedales ofrece una oportunidad importante para establecer conjuntamente las prioridades y los mecanismos para promover la concienciación de una nación respecto de los recursos de los humedales.

Fomento de la participación de las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales

30. Los gobiernos no han reconocido plenamente las aptitudes de recaudación de fondos y conservación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las comunidades locales, ni el potencial de estos grupos para colaborar en la conservación de los humedales y la formulación de políticas. Estas organizaciones y las comunidades locales suelen estar bien situadas para recaudar fondos de particulares interesados y aportar contribuciones en especie para sufragar gastos relacionados con la conservación de los humedales, y pueden convertirse en asociados eficaces del gobierno en la ejecución de proyectos de conservación de humedales, particularmente en lo que respecta al monitoreo y a la custodia a nivel local y nacional. Los gastos administrativos generales de estas organizaciones y de las comunidades locales suelen ser más bajos que los de los gobiernos. Las ONG dignas de crédito y las comunidades locales son a menudo capaces de galvanizar el respaldo popular necesario para superar obstáculos políticos y burocráticos. (Estudio de caso Nro. 1)

§1.3 Contexto histórico dentro de la Convención respecto del uso racional y de las políticas de humedales

31. El concepto de uso racional se ha convertido en uno de los distintivos de la Convención sobre los Humedales. El uso racional está previsto en el párrafo 1 del artículo 3 de la Convención, en que se insta a las Partes Contratantes "a elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca . . . en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio". El uso racional es uno de los conceptos de la Convención más difíciles de aplicar. En vista de ello, la Convención ha formulado Directrices y orientaciones adicionales para ayudar a las Partes Contratantes a aplicar este concepto.

32. El "uso racional" se aplica no sólo a los sitios incluidos en la Lista de Ramsar, sino a todos los humedales del territorio de cada Parte Contratante. Las Directrices sobre el uso racional de los humedales se adoptaron en la 3a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes, celebrada en el Canadá en 1987. En la Recomendación 3.3 se pide a las Partes Contratantes que apliquen la definición de "uso racional" contenida en ella y las Directrices que figuran en su anexo.

La Recomendación 3.3. define el uso racional de los humedales como "su uso sostenible para beneficio de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema".

33. Las Directrices elaboradas por la Convención han ayudado a varias Partes Contratantes a formular políticas nacionales de humedales. En las Directrices se describe a grandes rasgos, como componentes de una Política Nacional de Humedales, la necesidad de mejorar las disposiciones institucionales y de organización, atender a las necesidades legislativas y de políticas, incrementar la comprensión y la conciencia de los valores de los humedales, levantar inventarios y monitorear la situación de los humedales, determinar las prioridades de los programas y elaborar planes de acción para sitios determinados.

34. En la 4a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes (COP4), celebrada en Suiza en 1990, las Partes adoptaron las Directrices para la Aplicación del Concepto de Uso Racional en la Recomendación 4.10 (que reemplazó a la Recomednación 3.3) y reconfirmaron que dicho concepto abarca todos los aspectos de la conservación de los humedales. En esta Recomendación se indica que en lo posible las políticas nacionales de humedales deben abordar un amplio espectro de problemas y actividades relacionados con los humedales en un contexto nacional. Se propusieron cinco categorías de acción a nivel nacional (explicadas en detalle en el apéndice1):

(a) mejorar las disposiciones de organización institucionales y de gobierno;

(b) revisar la legislación en vigor y futura y otras políticas nacionales que afecten a los humedales;

(c) promover la conciencia y la comprensión de las funciones y los valores de los humedales;

(d) preparar inventarios y valoraciones económicas de los humedales para fijar las prioridades de manejo de los sitios; y

(e) instituir medidas en sitios específicos, como mecanismos de protección jurídica y restauración de hábitat.

35. En las Directrices, se estimó que, independientemente de si se están preparando o no políticas nacionales de humedales, debe prestarse atención de inmediato a varias cuestiones a nivel nacional. Ésto podría facilitar la preparación de políticas nacionales de humedales y evitar demoras en la puesta en práctica de la conservación y el uso racional de los humedales. Naturalmente, las Partes Contratantes están optando por tomar medidas en función de sus propias prioridades nacionales. Algunas están aplicando medidas institucionales, legislativas o educativas y al mismo tiempo están empezando a levantar inventarios o poniendo en marcha actividades científicas. Además, se ha instado a las Partes Contratantes que tengan interés en favorecer el uso racional de los humedales a que, sin esperar a que se elabore una Política Nacional de Humedales:

(i) determinen las cuestiones que requieran una atención más urgente;

(ii) tomen medidas respecto de una o más de estas cuestiones;

(iii) identifiquen los humedales donde más urja tomar medidas; y

(iv) tomen medidas en uno o más de estos humedales en los términos enunciados en relación con las "medidas prioritarias en humedales determinados".

36. La Convención ha promovido pues desde su firma en 1971, y especialmente durante los últimos 12 años, el uso racional de los recursos de los humedales, contribuyendo así al logro de los objetivos de desarrollo sostenible de cada país. El concepto de uso racional tiene por objeto tanto la formulación y aplicación de políticas generales de humedales como el uso racional de humedales específicos. Estas actividades forman parte integrante del desarrollo sostenible.

37. No obstante, según se reconoció en el Informe del Seminario sobre Uso Racional de la COP3, la elaboración de políticas nacionales de humedales puede entrañar un proceso a largo plazo. Teniendo en cuenta que las restricciones políticas y de otro tipo son factores importantes que dificultan la formulación de tales políticas, la COP4 recomendó que todas las Partes Contratantes procuraran formular amplias políticas nacionales de humedales en el largo plazo y que tales políticas se formularan tal como lo permitieran las instituciones y la situación en cada país.

38. En 1993, la COP5, celebrada en Kushiro (Japón), se preguntó por qué los Estados miembros no habían adoptado políticas nacionales de humedales y cómo tales políticas se podían integrar en las políticas nacionales de medio ambiente y las estrategias nacionales de conservación. Es más, la COP5 hizo notar que los factores sociales y económicos eran las principales causas de la pérdida de humedales y que debían tomarse en consideración en el proceso de preparar políticas nacionales de humedales.

39. En la COP6, celebrada en Brisbane (Australia) en 1996, se adoptó el Plan Estratégico 1997-2002. En armonía con otras decisiones de la Conferencia de las Partes Contratantes, en el Objetivo Operativo 2.1 del Plan Estratégico se insta a los Estados miembros a proceder a un examen de la legislación nacional y supranacional, las instituciones y las prácticas y a revisarlas para garantizar la aplicación de las Directrices para el Uso Racional. Se exhorta a cada Parte Contratante a alcanzar este objetivo examinando la legislación y las prácticas en su territorio e indicando en el Informe Nacional a la Conferencia siguiente cómo se están aplicando las Directrices.

40. Además, en 1996 se pidió a cada Parte Contratante que procurara en mucha mayor medida que se establecieran políticas nacionales de humedales, bien de forma independiente o bien como elementos claramente identificables de otras iniciativas nacionales de planificación de la conservación, tales como los planes nacionales de acción sobre el medio ambiente, estrategias nacionales de biodiversidad o estrategias nacionales de conservación. En la Recomendación 6.9 (ver el Apéndice 2), la COP6 hace referencia a la necesidad de preparar un marco para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales que pudieran ser utilizados por las Partes Contratantes que no dispusieran aún de este tipo de política. En ella se pide también que se faciliten ejemplos e ilustraciones basados en dichas políticas. En la misma Recomendación se encargó a la Oficina de Ramsar que coordinara las tareas específicas de preparación de los presentes lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales.

§1.4 ¿Por qué se necesitan políticas nacionales de humedales?

41. Son raros los casos en que los humedales quedan comprendidos explícitamente en otras políticas existentes de ordenación de los recursos naturales como las relativas al agua, los bosques, la tierra, la agricultura u otros sectores a nivel nacional. La elaboración de una declaración de política general y/o una estrategia especial o independiente respecto de los humedales puede ser un paso importante hacia el reconocimiento de los problemas que afectan a los humedales y de una acción focalizada para encararlos. Una política de humedales específica brinda una oportunidad clara de reconocer que los humedales son ecosistemas que requieren enfoques de manejo y conservación diferentes, que no deben ser soterrados bajo otros objetivos de gestión sectorial.

42. En muchos casos las políticas o estrategias de humedales son componentes de las políticas nacionales de desarrollo sostenible, hidrológicas u otras políticas ambientales sectoriales. Los mensajes relacionados con los humedales se pueden volver difusos o ser relegados a un segundo plano por estos objetivos más amplios del gobierno. En muchos países donde los funcionarios de los organismos de manejo de recursos naturales son pocos y deben hacer frente a muchas exigencias y a nuevos expedientes a diario, es posible que el número de funcionarios/hora asignado al cumplimiento de los compromisos concernientes a los humedales o al logro de los objetivos en este sentido se reasigne fácilmente para hacer frente a la presión creada por otros asuntos de carácter más amplio. Esto dificulta el logro de cualquier objetivo de conservación de los humedales.

43. Una política independiente y específica consagrada exclusivamente a los humedales hace que se presten mucha atención a las cuestiones concernientes a los humedales, sobre todo por parte de los legisladores y el público. El hecho de anunciar objetivos y metas claros para estos ecosistemas pone de manifiesto responsabilidades gubernamentales definidas y hace prever que el gobierno cumplirá tales compromisos.

§1.5 ¿Qué es una política de humedales?

44. Es importante tener claro lo que una "política" es y, quizá más importante aún, lo que no es. Una "política" ha sido definida como "un conjunto de principios que señalan actividades previstas y aceptables o la orientación de una organización o gobierno." Se ha observado también que una política "es como un elefante, al que se reconoce cuando se le ve, pero no es fácil de definir". Por cierto, cualquier "política" ha de ser percibida como una relación de las consideraciones que orientarán tanto las decisiones como las acciones racionales. Los lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales con arreglo a la Convención sobre los Humedales propuestos más adelante se enmarcan en esta definición.


§II. ELABORACIÓN DE UNA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES

69. En los pasajes siguientes de la sección II y en toda la sección IV de este documento se examinan posibles consideraciones y pasos para elaborar y en definitiva aplicar una Política Nacional de Humedales. En la figura 2 aparece un diagrama general de algunos de los pasos en dos fases que redundan en la adopción y aplicación de una Política Nacional de Humedales: Fase 1 – Elaboración de la Política; y Fase 2 – Adopción y aplicación de la Política.

§2.1 Designación de un organismo directivo

70. Tiene que haber un organismo que conduzca la elaboración y aplicación de una Política Nacional de Humedales. La preparación de un documento inicial en el que se expongan los problemas, así como la planificación de reuniones primero y, en definitiva, la redacción de la política o estrategia propiamente dicha, requieren coordinación y han de estar respaldadas por recursos (v. gr., personal, oficinas de apoyo, presupuesto para gastos de viaje).

71. Un organismo gubernamental nacional debe coordinar y facilitar la fase de elaboración en cooperación con las autoridades regionales y locales competentes. En muchos casos conviene contemplar sin más la posibilidad de hacer intervenir a los sectores no gubernamental y privado en las fases de planificación. En algunos casos una organización no gubernamental nacional o internacional ha sido contratada por el gobierno para que facilite este proceso.

72. Sin embargo, es enteramente posible que el organismo que haya conducido la fase de elaboración no sea el mismo que esté a cargo de la de aplicación. Quién deba tener la responsabilidad de esta fase y qué tipo de responsabilidad se le asigne dependerá en grado apreciable de los resultados de las consultas nacionales y de la voluntad del gobierno.

§2.2 Consideraciones para establecer un Comité Nacional de Humedales

73. En sus diversas reuniones la Convención sobre los Humedales ha dado orientaciones para establecer Comités Nacionales de Humedales que pueden o no desempeñar funciones directas con vistas al logro de los objetivos de la Convención. En algunos países se ha demostrado que la creación de un comité de este tipo es un instrumento útil que facilita al gobierno la elaboración de una Política Nacional de Humedales.

Figura 1: Diagrama de las principales etapas de elaboración y aplicación de una Política Nacional de Humedales

Fase 1: Elaboración de la política Fase 2: Adopción y aplicación de la política
Iniciativas preparatorias

Establecimiento de un grupo de redacción

Creación un Comité Consultivo Nacional sobre Humedales

Preparación de uno más documentos de antecedentes y una Declaración relativa a los problemas nacionales

Distribución de los documentos y de la Declaración

Examen de la legislación

Consultas interministeriales

Elaboración de un proyecto de política

Consultas focalizadas y seminario(s) nacional(es) y local(es)

Consultas intergubernamentales

Proyectos revisados de la política

Nuevas consultas entre organismos

Redacción de un proyecto definitivo de política

Examen interdepartmental

Preparación del plan de aplicación y presupuesto

Preparación de un documento para el Consejo de Ministros

Presentación al organismo central/consejo de hacienda

Aprobación por el Consejo de Ministros/Gobierno

Anuncio público

Ejecución del plan de trabajo

Creación del organismo nacional de aplicación/directivo

Determinación de las funciones continuas del Comité Nacional de Humedales

Elaboración de lineamientos de aplicación

Armonización con otras políticas

Elaboración de un programa de formación para los organismos concernidos

Aplicación o revisión de la legislación

74. El caso de Trinidad y Tabago, donde un Comité Nacional de Humedales facilitó muchísimo el debate nacional sobre su proyecto de Política Nacional de Humedales durante varios años, es un ejemplo de esto. El Gobierno invitó a representantes de varios sectores (gubernamental, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, industrial) a desempeñarse como órgano consultivo en la planificación y redacción de una política nacional, así como en la celebración de consultas al respecto. Se ha observado que un Comité de esta clase integrado por miembros cuidadosamente elegidos en el que esté representado un espectro de disciplinas y conocimientos técnicos es útil en el proceso de elaborar la política (Pritchard, 1997).

75. El Comité podrá estar integrado por representantes del gobierno federal y de las distintas autoridades (v. gr., gobiernos regionales, provinciales, estatales y locales), encargadas del uso de la tierra y la política al respecto en cada jurisdicción. La inclusión estratégica de uno o más representantes gubernamentales de alto nivel puede contribuir eficazmente a hacer avanzar la política en el sistema de gobierno.

76. El Comité Nacional de Humedales podrá contar también con representantes de organizaciones no gubernamentales y de otros intereses, como las industrias que en opinión del gobierno nacional sean importantes para el éxito del proceso. Miembros con una variedad de conocimientos técnicos puede promover la eficacia de un Comité de este tipo y respaldar al Grupo de Redacción de la Política. Conforme el Comité se vuelva más activo en el intercambio de información y la coordinación de programas, políticas e investigación y en la cooperación al respecto, se encargará más directamente de los problemas nacionales concernientes a los humedales. Los resultados de un seminario consultivo nacional (véase la sección 2.7) pueden ser útiles y orientar al Comité Nacional de Humedales en su examen de un posible marco de una política de humedales.

77. En algunos casos se ha creado un Comité Nacional de Humedales de resultas de la adopción de una Política Nacional de Humedales o la ejecución de amplios programas nacionales de humedales. Estos comités consultivos pueden coadyuvar al gobierno o a los gobiernos en el manejo de los recursos de los humedales del país y en la preparación y puesta en práctica de iniciativas de políticas, científicas y de manejo.

78. En uno y otro caso, la creación de un Comité Nacional de Humedales antes o después de la adopción de la política es una medida hábil del Gobierno para promover y conseguir el apoyo de numerosos sectores y de los interesados directos. El Comité puede a todas luces ayudar a evitar y resolver conflictos relativos a la conservación de los humedales.

§2.3 Declaración relativa a los problemas nacionales y documento de antecedentes

79. Se ha comprobado que para lograr un consenso nacional sobre la necesidad de contar con una política o estrategia de humedales es útil redactar una corta declaración exponiendo los problemas nacionales o una visión de los mismos que sirva de base para iniciar consultas nacionales sobre un proyecto de política. En el Figura 2 se presenta un ejemplo de una declaración que expresa una visión respecto de los humedales de un país, basada en una declaración de esta clase preparada en el Canadá (North American Wetlands Conservation Council, Canadá, 1998). Una declaración de este tipo podrá expresar las preocupaciones del Gobierno y los intereses nacionales respecto de la conservación de los humedales y servir de documento de reflexión preliminar para promover debates en reuniones consultivas o en un seminario nacional.

80. Un documento de antecedentes pormenorizado sobre la extensión y la situación de los humedales del país puede ser un instrumento útil para facilitar un debate nacional conducente a una política o estrategia de humedales. Un documento de este tipo debe incluir:

(a) las funciones y los valores de los humedales del país;

(b) los tipos de humedales existentes en el país y los recursos disponibles en ellos;

(c) una reseña histórica de los usos y el impacto del desarrollo en los humedales;

(d) una reseña de los inventarios y estadísticas sobre la pérdida de humedales;

(e) un examen de las relaciones entre los humedales y otras cuestiones sectoriales de ordenación de recursos;

(f) un resumen de las responsabilidades legislativas y gubernamentales respecto de los humedales;

(g) un examen de las posibilidades de establecer programas y asociaciones de colaboración y de conseguir apoyo; y

(h) el valor de los humedales para el medio ambiente y la población, inclusive valores económicos cuantificados.

Figura 2: Ejemplo de declaración sobre una visión de la conservación de los humedales de un país

Visión: El Gobierno y los sectores no gubernamental y privado trabajarán conjuntamente y en cooperación en pro de la protección a largo plazo de los ecosistemas de humedales para que sean utilizados de forma sostenible por la población y las especies silvestres del país. Para hacer realidad esta visión, se fijan seis objetivos.

1er Objetivo. Aplicar políticas amplias de conservación de los humedales

  • Elaborar y aplicar políticas y estrategias de conservación y manejo de los humedales en todas las jurisdicciones del país.
  • Elaborar y aplicar políticas de manejo de los humedales en las industrias de transformación de recursos naturales.
  • Incluir metas de conservación de humedales en las políticas gubernamentales de aprovechamiento del agua y la tierra.
  • Convocar una conferencia nacional de humedales para evaluar y examinar los objetivos nacionales de conservación de los mismos.

2º Objetivo. Mejorar la cooperación con las jurisdicciones nacionales e internacionales

  • Establecer un Comité Nacional de Humedales dotado de un mandato amplio de promover la cooperación para conservar los recursos y la biodiversidad de los distintos tipos de humedales en todas las regiones del país.
  • Compartir los conocimientos técnicos y las experiencias en los planos nacional e internacional.
  • Apoyar las iniciativas y los tratados internacionales de conservación del medio ambiente (v. gr., la Convención sobre los Humedales, el Convenio sobre la Diversidad Biológica) y los programas de la Unión Mundial para la Naturaleza y Wetlands International.

3er Objetivo. Garantizar la gestión de los datos relativos a los humedales

  • Establecer un enfoque nacional uniforme de clasificación, inventario e integración de datos.
  • Realizar periódicamente un estudio sobre la situación y las tendencias de los humedales nacionales.
  • Establecer protocolos nacionales uniformes para describir las funciones y los valores de la biodiversidad de los ecosistemas de humedales.
  • Establecer una exhaustiva base de datos sobre la ubicación y la situación de los humedales.

4º Objetivo . Promover una labor científica eficaz en relación con los humedales

  • Establecer prioridades nacionales de investigación científica sujetas a revisión periódica.
  • Relacionar entre sí a los organismos científicos encargados de los humedales, los investigadores y administradores en una red nacional de comunicaciones eficaz que esté al servicio de los objetivos de manejo y de política.
  • Patrocinar periódicamente simposios y seminarios científicos nacionales y regionales sobre los humedales.
  • Establecer programas catalizadores para promover investigaciones nacionales y regionales prioritarias sobre los humedales y centros especializados.
  • Establecer becas nacionales de humedales para fomentar la innovación científica, la investigación socioeconómica y tecnológica sobre cuestiones concernientes a los humedales importantes para la población del país.
  • Apoyar investigaciones fructíferas sobre los humedales acordes con las prioridades e iniciativas nacionales de conservación de la biodiversidad y las tierras y aguas sensibles del país.

5º Objetivo. Conservar los humedales en el plano local

  • Apoyar programas para proteger los hábitat de humedales en todas las regiones del país.
  • Establecer o ampliar una red nacional de extensiones de humedales protegidos en los parques nacionales, estatales, territoriales y regionales, las zonas reservadas para especies silvestres, los refugios de aves migratorias y otras áreas protegidas o reservas naturales.
  • Garantizar que los objetivos de conservación en todo el país se apliquen a los humedales prioritarios.

6º Objectivo. Educar a la población respecto de los valores de los humedales

  • Establecer un amplio programa nacional de educación y concienciación sobre los humedales basado en tecnologías innovadoras en cooperación con todos los gobiernos y los sectores no gubernamental y privado.
  • Poner de relieve las funciones económicas, sociales y terapéuticas que los humedales desempeñan para la sociedad.

81. El documento de antecedentes puede comprender una versión aproximada de las metas, los objetivos, los principios y las orientaciones estratégicas posibles de una Política Nacional de Humedales. El documento se ha de concebir con vistas a su publicación y difusión pública y amplio empleo como instrumento de comunicación y educación. Será útil incluir muchas ilustraciones gráficas y fotográficas. El documento se puede preparar con la cooperación de educadores y organizaciones ambientalistas de todo el país.

§2.4 Definición nacional de "humedales"

82. El significado del término "humedal" debe hacer definirse claramente, bien sobre la base de la definición de la Convención de Ramsar o bien de una que se adapte al país. La definición de "humedales" adoptada por la Convención dice lo siguiente: "extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros", incluyendo áreas que sean "sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal". (Artículos 1.1 y 2.1)

83. La voz "humedal" se emplea de forma genérica para describir tierras permanente o temporalmente húmedas, aguas poco profundas y los márgenes tierra-agua. Se pueden hallar humedales en aguas de toda clase, ya sean dulces o salinas, y en su estado natural se caracterizan por una flora, suelos y una fauna que, por regla general, se han adaptado a condiciones húmedas.

84. Donde se ha adoptado una definición nacional de "humedales" y ésta descansa firmemente en conocimientos científicos, resulta apropiado emplearla. Esto es particularmente útil si se relaciona con un sistema nacional de clasificación de los humedales que establece un punto de referencia detallado para los inventarios de humedales y los programas de conservación de los mismos. La concepción del Sistema para la Clasificación del Tipo de Humedales adoptado por la Convención de Ramsar es deliberadamente general y resulta útil cuando no se cuenta con un sistema nacional más preciso.

85. En países como el Canadá, los Estados Unidos o Noruega hace muchos años que existen definiciones de "humedales" y éstas están consagradas con frecuencia en la legislación o en las políticas. Estas definiciones suelen ser compatibles con la amplia definición enunciada en la Convención (ver el párrafo 82) y sirven de base para los programas de humedales de dichos países, aunque es posible que difieran de la definición de Ramsar en cuanto a su alcance o a lo que abarcan, especialmente por lo que respecta a los sistemas costeros y marinos. Tales definiciones y sistemas de clasificación de humedales elaborados en el plano nacional son un elemento importante de la flexibilidad de la Convención de Ramsar. Las diferencias no constituyen una limitación, pues lo único que importa es reconocer que existen y garantizar que los organismos de manejo competentes sean conscientes de esto.

86. A continuación se citan varios ejemplos de diferencias entre los criterios de base nacional para definir humedales y los empleados en otros países y en el marco de la Convención. Se podrían citar muchos ejemplos más.

(a) Límites de profundidad de las aguas de los sistemas de humedales — la Convención fija el límite en seis metros, en tanto que algunos países fijan el límite de profundidad de los humedales de aguas poco profundas en dos metros en marea baja, sobre todo en las zonas marinas;

(b) Límites basados en la presencia anual de aguas — en algunos países el número de días/año en que hay aguas presentes en la superficie del humedal se emplea como instrumento diagnóstico. La Convención de Ramsar no ha dado ninguna orientación en este sentido, en tanto que en algunos países se exigen 7, 14 o un número no determinado pero mensurable de días por año en que se puedan observar aguas libres de una profundidad mínima; y

(c) Definición de turberas teniendo en cuenta la profundidad de la materia orgánica — 30, 40 y 100 cm son ejemplos de parámetros mundiales, adoptados en el plano nacional para velar por que los datos sean compatibles con los estudios edafológicos nacionales. La Convención no ha dado orientaciones en este ámbito.

§2.5 Determinación de los interesados directos ("stakeholders")

87. Uno de los pasos clave de cualquier iniciativa relacionada con una Política Nacional de Humedales es determinar quiénes podrían resultan afectados o participar en su concepción, examen y aplicación. Esto es importante para garantizar que todos los grupos con intereses adquiridos o capaces de hacer que el resultado final sea lo más viable y positivo posible participen en las consultas. Entre los interesados directos figuran los organismos, las instituciones y los grupos que tienen un interés o que se verán afectados por una Política Nacional de Humedales, tales como dependencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, gobiernos locales y muchos otros. El espectro de interesados directos variará apreciablemente de un país a otro. (Estudio de caso 2)

§2.6 Iniciación de consultas nacionales

88. La amplitud de las consultas nacionales previas a una Política Nacional de Humedales será distinta en cada país. El organismo conductor debe determinar qué alcance darles en cuanto a interesados directos, duración, viajes y complejidad. Por ejemplo, en los Estados federales es posible que la competencia para manejar los humedales recaiga de hecho claramente en autoridades de un nivel inferior al del gobierno nacional. En un país extenso los organismos encargados de estas consultas enfrentarán una tarea más complicada al tener que desplazarse de un extremo del territorio a otro para recabar aportaciones.

89. La práctica de tratar de obtener aportaciones convocando un seminario nacional de interesados directos es uno de los métodos eficaces en este sentido (véase la sección 2.7). Un seminario de esta clase reúne a representantes de las principales entidades gubernamentales, empresariales y no gubernamentales, de las poblaciones aborígenes o indígenas y las comunidades locales, así como a particulares cuando procede, y su finalidad es crear una base de apoyo. Es también útil crear una red de colaboradores informados capaces de difundir información sobre la política y sus propuestas. Estas personas pueden organizar y dirigir consultas locales, particularmente a nivel de la comunidad. En este contexto, la reunión nacional de consulta puede servir en algún grado de seminario de formación.

90. Las consultas directas pueden entrañar asimismo muchas reuniones pequeñas a nivel local o con grupos u organizaciones elegidos como objetivo. Se pueden preparar textos para distribución, así como una presentación audiovisual uniforme. Estas reuniones "cara a cara" son con frecuencia esenciales para sostener consultas interministeriales e intergubernamentales y con los gobiernos locales o las organizaciones no gubernamentales clave.

91. En los contactos indirectos sin desplazamientos u organización de reuniones locales se pueden emplear los mismos materiales de consulta, pero recurriendo al correo o al teléfono. En este caso se requieren contactos de seguimiento más frecuentes para garantizar que las personas u organismos consultados respondan, pero en general supone menos gastos de viaje y horas/funcionario.

92. Las consultas interministeriales con participación de los organismos gubernamentales potencialmente afectados o influyentes revisten una importancia apreciable en esta etapa y se pueden iniciar mediante intercambios de correspondencia entre los ministros competentes o pidiéndoles que sus ministerios participen o hagan aportaciones.

93. Es posible que las consultas públicas requieran programas de medios de comunicación que pueden ser muy onerosos. Para que estas consultas sean eficaces hacen falta muchos viajes, una planificación logística minuciosa y personal idóneo. Sin embargo, en muchas jurisdicciones la ley prescribe que el gobierno debe sostener tales consultas para tomar nuevas iniciativas y por ende esto es inevitable. Las consultas públicas pueden requerir asimismo muchos tipos de material impreso o electrónico para reuniones y muchas reuniones públicas potencialmente difíciles.

94. La cuestión clave en este sentido es establecer un equilibrio acertado presentando con anticipación propuestas lo bastante flexibles como para que las opiniones consultivas recibidas sean beneficiosas. Es esencial que las personas y los grupos consultados se consideren partícipes influyentes (es decir, que no se han de presentar hechos consumados) y al mismo tiempo contar con información lo bastante razonada como para poner claramente de relieve las distintas consecuencias de las opciones de política.

95. Es útil presentar un esquema básico a fin de definir la amplitud del proceso y focalizar los debates. A veces conviene repetir algunos de estos procesos, por ejemplo, preparando sucesivas versiones revisadas del proyecto de texto. Esto se debe mantener dentro de ciertos límites para que el proceso sea eficaz en función de los recursos y se lleve a término. (Estudio de caso 3)

§2.7 Seminarios sobre la política de humedales a nivel nacional y local

96. En varios países se ha demostrado que los seminarios sobre la Política Nacional de Humedales con participación de los interesados directos representan un mecanismo eficaz de lograr un consenso. Tales seminarios se pueden organizar para alcanzar un entendimiento común de las cuestiones relacionadas con la conservación y el manejo de los humedales, identificar los obstáculos y problemas existentes y proponer soluciones o medios de resolverlos. Estos seminarios se pueden organizar a diversos niveles. En algunos casos, las reuniones locales e informales son esenciales, toda vez que los integrantes de comunidades pequeñas pueden sentirse intimidados por las reuniones centralizadas con muchos participantes o no hallarse en posición de asistir a ellas. En otros casos un seminario formal sobre la política nacional puede resultar apropiado.

97. La meta es elaborar orientaciones para formular los conceptos y el enfoque general de la política de humedales. Una de las metas secundarias es que el seminario sirva de foro educativo y para esto es necesario preparar materiales de debate acordes con el nivel de que se trate, desde el local al nacional, y la complejidad de las cuestiones y los intereses y los conocimientos de los asistentes. La finalidad de estos seminarios es facilitar al gobierno o a los gobiernos la tarea de redactar y aplicar eficazmente la política de humedales en su jurisdicción respectiva. Las ventajas de un seminario de este tipo se examinan a más adelante.

98. El interés del gobierno federal o nacional por dirigir la elaboración de una Política Nacional de Humedales (o, en algunos países, una política por estado) y su consagración a ello puede dar un impulso decisivo a un seminario. Se necesitan orientaciones para formular un conjunto de declaraciones de política. El seminario, que reúne a un amplio abanico de organizaciones gubernamentales y/o no gubernamentales y grupos de inetereses, puede ser una fuente importante de esta clase de orientaciones.

99. Otro aspecto consiste en establecer un mecanismo de coordinación de los debates sobre la planificación del uso de la tierra y las cuestiones de base comunitaria que afectan a los recursos de los humedales. A escala nacional, tales debates pueden desarrollarse entre el gobierno nacional, los representantes de la industria, las organizaciones no gubernamentales nacionales y otros gobiernos provinciales o estatales. En el plano local, intervendrán las comunidades y el gobierno locales en cooperación con un organismo nacional. Las consultas pueden ser dirigidas por Comité Nacional de Humedales (véase la sección 2.2 supra).

§2.8 Establecimiento de un grupo de redacción de la Política Nacional de Humedales

100. El organismo directivo designado debe encargarse de redactar versiones preliminares de la política y los demás materiales de consulta o información necesarios. Es preciso crear un grupo de funcionarios informados y con dotes de redacción, que ha de contar con los recursos necesarios para producir informes. Todas esta personas o algunas de ellas pueden dirigir también la interacción con los interesados directos y los grupos consultados. El grupo puede apoyarse en otros organismos y sectores, que podrán adscribirle personal temporalmente para que colabore en el establecimiento de un Grupo de Redacción. Su labor descansará en los resultados de las consultas nacionales. Una vez establecido, el Grupo de Redacción debe permanecer intacto hasta que se haya acabado de redactar todo aquello que la política requiera. Puede que algunos funcionarios sólo se reúnan con otros miembros en las reuniones periódicas del grupo, pues tal vez tengan que ir y venir de otro sitio. Un número excesivo de viajes se vuelve oneroso y crea dificultades a los participantes. Cada integrante del grupo debe poseer un espectro de conocimientos técnicos sobre políticas, así como científicos y políticos para redactar la primera versión preliminar de la Política.

101. Por lo menos un integrante del Grupo de Redacción debe tener experiencia en organismos del gobierno central y por ende una visión clara del funcionamiento de la(s) dependencia(s) gubernamental(es) que dirija(n) la iniciativa.

§2.9 Garantizar el apoyo político para los pasos siguientes

102. A cada paso (v. gr., las principales versiones preliminares) es posible interactuar con altos funcionarios gubernamentales y recurrir a comunicados de prensa a nivel del Ministro, el Primer Ministro o el Presidente para demostrar que el Gobierno respalda el proceso en curso y en definitiva la aprobación de la Política. Los comunicados de prensa a cargo del Ministro o un importante discurso político a cargo del Ministro o el Jefe de Gobierno (el Primer Ministro, etc.) son instrumentos que ponen de manifiesto el compromiso del Gobierno de ultimar la Política y de apoyarla con los recursos financieros necesarios en un plazo determinado.

103.En todas estas etapas el Ministro encargado de elaborar la Política (es decir el Ministro ejecutor) debe comunicarse periódicamente con los demás integrantes del Gabinete y sus ministerios u organismos. El personal ha de estar preparado para mantener a estos organismos y a sus ministros informados y "a bordo" a fin de garantizar que el documento se tramite sin contratiempos hasta que llegue al Consejo de Ministros. El hecho de responder a las preocupaciones manifestadas por los ministros en tales consultas es crítico para que la política se adopte.

§2.10 Calendarios

104. Según se indicó anteriormente, el tiempo es un factor importante en la elaboración de una política de humedales. En todas las etapas del proceso hacen falta un entendimiento y un compromiso razonables en este sentido. Se ha de prever y planificar adecuadamente desde un principio tiempo suficiente para que el personal participe, así como para llevar el proceso a término. Es preciso preparar y actualizar periódicamente un cronograma que especifique los pasos para la elaboración del texto, la celebración de reuniones y de consultas, hasta el momento del anuncio de la Política por parte del Gobierno.

105. Una vez adoptada, es necesario incorporar el factor tiempo en la Política propiamente dicha y ésta no debe convertirse en un documento estático y desactualizado. Un examen periódico y una cláusula de renovación pueden ser útiles para que sea posible actualizarla y añadirle elementos en el futuro. La aplicación de la Política ha de descansar también en un plan de trabajo que fije plazos para llevar a cabo acciones y conseguir los resultados previstos en tiempos claramente establecidos.

§2.11 Finalización de las consultas y preparación de nuevos borradores de la Política

106. Conforme se acaben de preparar las distintas versiones preliminares, puede ser útil sostener otra ronda de consultas o es posible que la ley prescriba que esto se haga. Se puede permitir o no que el público y/o los organismos no gubernamentales examinen estas versiones. Deberán preverse nuevas consultas específicas con los ministerios concernidos y otros sectores interesados que buscan respuestas a sus preocupaciones. Se deben contemplar la preparación de otros borradores preparados como resultado de las nuevas consultas, así como de las opiniones jurídicas y en respuesta a las orientaciones y a la voluntad del Gobierno.

§2.12 Preparación de un memorándum para el Consejo de Ministros

107. Una vez finalizadas las consultas con otros ministerios, el sistema de gobierno del país concernido determinará los pasos siguientes. En algunos países, un memorándum oficial para el Consejo de Ministros, un Libro Blanco u otros documentos serán preparados en la forma prescrita y han de ser aprobados por todos los ministros atendiendo a una recomendación de expertos y administradores de rango superior de distintas dependencias. Esta aprobación a nivel nacional admite diversas variaciones acordes con sistemas de gobierno determinados, como la aprobación por el Parlamento o la promulgación de una ley o de una enmienda a la Constitución. Una orquestación política meticulosa evitará posibles diferencias en el Consejo de Ministros en esta etapa final de examen ministerial y garantizará la adopción del documento sin contratiempos, que será la culminación de varios años de esfuerzo.

§2.13 Refrendo y aprobación por el Gobierno, anuncio

108. Una vez que el Consejo de Ministros (o el Presidente, etc., si procede) ha dado su aprobación, el organismo directivo puede examinar estrategias de comunicación con vistas a la distribución pública de la Política. Esto comprende imprimir suficientes ejemplares para distribuirlos a corto y largo plazo, materiales para la prensa, conceder entrevistas a medios informativos, artículos en medios informativos de gran audiencia y reuniones con algunos de los asociados que colaborarán en la aplicación. Hacen falta notas informativas concisas, fáciles de leer y bien presentadas.


§III. ORGANIZACIÓN DEL DOCUMENTO DE POLÍTICA

§3.1 Secciones del documento de política

109. Una Política Nacional de Humedales puede comprender algunas o todas las secciones siguientes:

  • Reseña de antecedentes – contexto histórico, medidas tomadas hasta la fecha;
  • Prefacio – orígenes de la Política y motivos para adoptarla, el compromiso del Gobierno;
  • Reseña general – visión de conjunto de los recursos de los humedales del país y de sus valores socioeconómicos y ambientales;
  • Función del Gobierno Nacional - en el contexto de las facultades que le confiere la Constitución y las autoridades de planificación;
  • La colaboración – con otros niveles del gobierno, organizaciones no gubernamentales y el sector privado;
  • Definiciones – de "humedales" y otros términos empleados;
  • Meta de la Política – descripción concisa, relacionada con los objetivos del desarrollo sostenible y de biodiversidad;
  • Principios rectores – ellos deben incluir, entre otras cosas las aspiraciones de los interesados directos y del Gobierno, de las poblaciones aborígenes e indígenas, los derechos de los propietarios de tierras, las preocupaciones mundiales y las necesidades locales;
  • Objetivos específicos – una relación de cinco objetivos es un número razonable; y
  • Estrategias de la Política - 10 a 15 estrategias, seguidas de acciones específicas acordes con las necesidades del país.

§3.2 Meta(s) y principios

110. La Política debe enunciar una o a lo sumo unas pocas metas simples, y una serie de principios apropiados respecto de otras políticas nacionales y consideraciones culturales. En muchas de las políticas de humedales elaboradas hasta ahora las metas se han enunciado de forma sencilla y concisa. Los enunciados varían, pero giran en torno a dos temas: que los humedales del país se utilizarán de forma sostenible para las generaciones actuales y futuras y que su conservación es esencial para el bienestar ambiental y económico de la nación.

111. Los principios son, en esencia, declaraciones sobre un compromiso respecto de cómo el Gobierno percibe sus responsabilidades por lo que respecta a la aplicación de la Política Nacional de Humedales en consonancia con las facultades que le confiere la Constitución y las prácticas culturales de la nación. Un conjunto de ocho a 10 principios enunciados en forma concisa es razonable. Entre ellos puede figurar el de que ninguna medida adoptada por el Gobierno en aplicación de la Política infringirá los derechos de los gobiernos provinciales o estatales y que estas medidas garantizarán el espíritu de cooperación con ellos. Se puede enunciar un principio análogo respecto de las poblaciones aborígenes o indígenas y de las comunidades locales. Los principios pueden señalar las relaciones entre la Política y el compromiso del Gobierno con el desarrollo sostenible, el medio ambiente o la conservación de la biodiversidad, según proceda.

§3.3 Objetivos de una Política Nacional de Humedales

112. Los objetivos deberán destacar diversos conceptos clave, pues a veces éstos se convierten en la imagen de la Política. Cabe prever una lista de objetivos (se han observado de cinco a 10 en las políticas nacionales de humedales adoptadas hasta la fecha) a los que se asignará la misma importancia cuando se anuncie la Política. Sin embargo, es posible que cuando la Política se lleve a la práctica se compruebe que uno de ellos acapara la atención del público. Por ejemplo, la política federal de humedales anunciada por el Canadá en 1992 incluía siete objetivos centrados en el mantenimiento de las funciones de los humedales, la planificación anticipada del uso de la tierra que afectara a los humedales, la pérdida neta nula de funciones de los humedales situados en tierras federales, el fomento y la rehabilitación de humedales, la protección de los sitios de importancia nacional, la mitigación del impacto de todas las actividades federales en cualquier humedal del país, y el uso racional de los recursos de los humedales. Con todo, se ha comprobado que la meta de la pérdida neta nula ha pasado a ser el lema de la Política y es el aspecto de ella que más ha llamado la atención.

113. Al elaborarse una Política Nacional de Humedales conviene contemplar los siguientes objetivos posibles:

  • Velar por que la Política Nacional de Humedales y cualesquiera programas formulados en el marco de ella se relacionen con otras políticas de conservación de tierras, suelos, aguas, el aire, la vida silvestre y las políticas de desarrollo económico, a fin de garantizar el uso racional de los humedales del país y cumplir las obligaciones internacionales de conservación de los mismos.
  • Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.

114. Un Seminario Nacional de Interesados Directos sobre la Política Nacional de Humedales (véase la sección 2.7) podrá examinar cómo promover estos objetivos y qué medidas las autoridades gubernamentales federales, provinciales (estatales), territoriales y municipales competentes podrían adoptar al respecto en el marco de un conjunto de estrategias de aplicación de dicha Política.

§3.4 Estrategias para aplicar la Política

115. La propia Política debe comprender estrategias específicas y mensurables de aplicación. Estas estrategias deben corresponder a ámbitos clave que pongan de relieve las prioridades del Gobierno, pero han de fomentar también el nivel apetecido de cooperación y participación de otros interesados. Más adelante se examinan varios aspectos posibles de estas estrategias. Se trata de una lista no exhaustiva y su única finalidad es aportar ideas generales.

116. Los vínculos con otras iniciativas de política hidrológicas, de biodiversidad y desarrollo sostenible en el marco de estas estrategias han de ser examinados más a fondo. Para algunas políticas nacionales de humedales revestirán importancia temas distintos de los señalados más adelante. En la sección 3.5 se examinan los títulos de los temas adoptados por varios gobiernos nacionales en sus políticas nacionales de humedales. Las observaciones siguientes se concentran en sólo ocho de los ámbitos susceptibles de contemplarse, es decir que no abarcan todos los temas posibles.

I. Fijar objetivos comunes de conservación de los humedales elaborando y coordinando políticas federales, provinciales (estatales), territoriales y municipales de humedales y relacionando las políticas de humedales con otras políticas de conservación de la tierra, los suelos, el agua, el aire y la flora y fauna silvestres, así como de desarrollo económico, a fin de garantizar que la conservación de los humedales forme parte de la planificación general del uso de la tierra.

  • Reconocer que los humedales se componen de tierras y aguas.
  • Aclarar las responsabilidades jurisdiccionales y legales del gobierno (a todos los niveles) respecto de los humedales, particularmente de los que se hallen en zonas marinas e intermareales.
  • Relacionar las iniciativas del gobierno y las políticas o directrices en vigor (v. gr., políticas agropecuarias federales, provinciales y estatales, las políticas relativas a los hábitat de peces, manejo de aves acuáticas y costeras, silvicultura y acuerdos agroalimentarios) con la conservación de los humedales.
  • Establecer en cada provincia, estado o territorio un proceso o canales de comunicación para convertir las recomendaciones de política dirigidas a todos los organismos concernidos en decisiones razonables de uso de la tierra en el plano local.
  • Instar a la totalidad de las provincias, los estados y los territorios a elaborar una política o estrategia amplia de conservación de los humedales.
  • Integrar la conservación de los humedales como elemento integrante en las estrategias nacionales de conservación de la biodiversidad y el agua y en otras estrategias de conservación.
  • Poner a punto prácticas tipo de manejo ejemplares y orientaciones prácticas para el manejo de los humedales protegidos.
  • Aprovechar mejor los acuerdos internacionales para la conservación y el desarrollo sostenible, así como las políticas modelo basadas en políticas eficaces de humedales elaboradas en otros países, con ejemplos derivados del Concepto de Uso Racional de Ramsar.

II. Mejorar la coordinación y la comunicación entre los organismos gubernamentales y los organismos no gubernamentales.

  • Identificar a nivel nacional (y provincial, estatal y territorial, cuando proceda) los organismos directivos con un mandato amplio de ordenación de recursos naturales para orquestar la coordinación y la comunicación a propósito de los humedales.
  • Asegurar una aplicación coordinada de los distintos programas de humedales a fin de promover proyectos eficaces, como por ejemplo por conducto de una secretaría o un comité nacional de humedales.
  • Establecer un foro nacional consagrado a la comunicación respecto de la conservación de los humedales para sistematizar los materiales de referencia y los datos sobre los humedales y crear un servicio de intercambio de información.

III. Reconocer y alentar la función y los esfuerzos de las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales en la conservación de los humedales; las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales de todas las disciplinas pueden asumir una función importante en la elaboración y ejecución de programas de conservación de humedales.

  • Proveer recursos financieros para estos grupos a fin de que puedan coadyuvar en la elaboración de políticas y/o programas en el marco de la estrategia de conservación de los humedales.
  • Facilitar otras actividades de recaudación de fondos para la conservación de los humedales.
  • Promover proyectos en asociación con comunidades locales y organizaciones no gubernamentales locales, nacionales e internacionales con conocimientos técnicos sobre los humedales.
  • Facilitar la función del sector privado en la custodia voluntaria y no regulada de los recursos de humedales y en proyectos de conservación de humedales en asociación con comunidades locales, organismos gubernamentales y organizaciones no gubernamentales.

IV. Coordinar y racionalizar los programas gubernamentales a fin de reducir al mínimo sus efectos perjudiciales en los humedales y alentar en cambio la conservación de éstos; crear incentivos que estimulen a los propietarios de tierras y organismos de conservación a mantener humedales en su estado natural.

  • Identificar todos los programas gubernamentales que influyan en los humedales o los afecten y evaluar su influencia sobre los mismos y las tierras agrícolas y boscosas.
  • Hacer hincapié en el uso racional de los recursos de los humedales y los beneficios que la participación en la conservación de los mismos reporta a los propietarios de tierras y usuarios.
  • Suprimir los programas de incentivos financiados por el Estado que redunden en el represado, desecación o relleno innecesario de humedales.
  • Velar por que se evalúe el impacto ambiental de los proyectos gubernamentales y privados importantes.
  • Examinar reducciones fiscales para humedales protegidos, particularmente en el contexto de acciones voluntarias a cargo de propietarios de tierras y programas federales, provinciales, estatales y municipales, teniendo en cuenta programas eficaces de otras jurisdicciones.
  • Promover acuerdos de conservación con propietarios de tierras y otros mecanismos jurídicos voluntarios respecto de sitios determinados.
  • Evaluar las prescripciones legislativas que contemplen el mantenimiento de humedales en muchos sitios, y las implicaciones que ello tenga en cuanto a la compensación a otorgar a los propietarios de tierras.

V. Garantizar el mantenimiento y manejo apropiados de los humedales protegidos después de su designación, adquisición y/o retención.

  • Velar por que se consignen recursos financieros adecuados, incluso para contratar personal, en los presupuestos federales, provinciales, estatales y municipales para manejar humedales protegidos.
  • Financiar un programa nacional de humedales mediante esfuerzos coordinados y la cooperación entre el gobierno, organizaciones no gubernamentales, el sector privado y propietarios de tierras del país.
  • Concebir proyectos que redunden en pérdidas netas nulas o beneficios netos centrados en las funciones y los valores de los humedales (incluso en extensiones de humedales cuando las disposiciones administrativas así lo requieran) en el contexto de los programas nacionales, regionales o municipales de humedales.
  • Elaborar, cuando proceda, políticas y leyes para facilitar actividades de recaudación de fondos que las entidades gubernamentales y no gubernamentales puedan emplear para conservar humedales.
  • Alentar a las organizaciones no gubernamentales que deseen conservar bajo su dominio los humedales que adquieran a que examinen las posibilidades de generar ingresos, cuando esto sea compatible con las características ecológicas del sitio, incluidos ingresos derivados de la producción continua de cultivos comerciales, en particular con las comunidades locales o ingresos por concepto de arrendamiento agrícola o caza, incluida la caza con trampas, el turismo y estudios científicos de plantas y animales.
  • Apoyar la formación de personal científico, técnico y administrativo a fin de promover mecanismos innovadores para manejar y conservar tierras.
  • Alentar y facilitar la participación de la mujer, las comunidades locales y voluntarios en el manejo de los humedales.

VI. Colmar las lagunas del conocimiento existentes por lo que respecta a la clasificación, los inventarios, la investigación y evaluación de humedales y velar por que tales conocimientos se resuman y almacenen en debida forma a fin de que sea posible recuperarlos y acceder a ellos sin dificultad.

  • Las estrategias de aplicación deben abarcar los ámbitos prioritarios o de interés nacional e internacional, como los siguientes, entre otros:

(a) valoración socioeconómica, inventario y clasificación de humedales;

(b) hidrología y efectos en el cambio climático;

(c) contabilidad de costos/beneficios ambientales y ecológicos;

(d) impactos de los programas gubernamentales;

(e) restauración, rehabilitación, mitigación e indemnización de pérdidas de humedales; y

(f) características ecológicas de los humedales.

VII. Fomentar la conciencia pública.

  • Presentar la conservación de los humedales juntamente con la de los suelos, la tierra, el agua, el aire y la flora y fauna silvestres, así como con los principios de desarrollo sostenible y uso racional, dentro de un contexto ecológico en lugar de hacerlo por separado.
  • Poner de relieve y explicar la relación entre el uso racional de los recursos naturales y las cuestiones concernientes a la calidad y cantidad del agua por una parte, y la conservación de los humedales por otra.
  • Poner énfasis en programas de educación, no sólo de los niños de las escuelas, sino también del público y de los decisores.
  • Aprovechar las posibilidades de comunicación existentes en el país (v. gr., anuncios de servicios públicos, vídeos, anuncios en medios de transporte, Internet) para difundir información sobre la conservación de los humedales.
  • Ampliar el enfoque de los programas agrícolas, hidrológicos y otros programas sectoriales para incluir en ellos la concienciación sobre la conservación de los humedales.
  • Alentar la creación de redes de colaboración con ayuda de programas de participación de los propietarios de tierras, muestras de reconocimiento y otras técnicas de concienciación.

VIII. Garantizar el cumplimiento de los compromisos internacionales.

  • Promover la cooperación transfronteriza respecto de las cuencas hidrográficas compartidas y sus humedales con los Estados vecinos.
  • Crear mecanismos nacionales para hacer cumplir los principios y compromisos del Gobierno en relación con la Convención de Ramsar.
  • Examinar la integración de las metas relacionadas con los humedales en armonía con los objetivos y las cuestiones previstas en los tratados internacionales sobre el agua, la biodiversidad y el desarrollo sostenible.

§3.5 Ejemplos de Estrategias Nacionales

117. En el Apéndice 3 figuran ejemplos de políticas y estrategias gubernamentales y no gubernamentales de conservación de humedales en vigor o en preparación en distintas partes del mundo, incluidas iniciativas nacionales y subnacionales. En el Cuadro 2 se resumen los títulos de las estrategias de aplicación previstas en los documentos relativos a nueve ejemplos de políticas nacionales de humedales en vigor. Se trata de las politicas/los planes de acción nacionales aprobados o en preparación de Australia, el Canadá, Costa Rica, Francia, Jamaica, Malasia, Perú, Trinidad y Tabago y Uganda. En algunos casos, estos documentos sólo corresponden a versiones preliminares o a documentos no gubernamentales de consulta, pero los autores los recogen en el presente documento para poner de relieve las posibilidades de elaborar enfoques estratégicos.

118. En los ejemplos citados salta a la vista el énfasis común en varios enfoques estratégicos, inclusive la necesidad de concienciar y educar al público; promover la cooperación y asociaciones de colaboración entre las autoridades a todos los niveles, desde el gobierno nacional hasta el nivel local; elaborar leyes sustentadoras y políticas y programas de aprovechamiento de la tierra y el agua; hacer efectivas las responsabilidades de manejo de humedales; crear bases sólidas para la Política mediante la investigación científica y recurriendo a expertos; promover la capacidad logística y financiera para ejecutar políticas; y cumplir los compromisos internacionales. Según se indica en los ejemplos citados en el Cuadro 2, se han elaborado entre cinco y 13 estrategias y en todas ellas se ha procurado expresar una visión clara del tema pertinente y facilitar su aceptación en todo el país.

Cuadro 2: Estrategias de ejecución de políticas/planes nacionales de humedales propuestos o adoptados

Australia:

1. manejo de tierras y aguas del Commonwealth

2. aplicación de políticas y leyes interrelacionadas

3. participación de la población

4. acción colaborativa

5. base científica

6. compromisos internacionales

Canadá:

1. conciencia pública

2. manejo de tierras federales

3. conservación de sitios especiales

4. cooperación con otros interesados

5. red nacional de sitios

6. apoyo científico

7. compromisos internacionales

Costa Rica:

1. cuestiones generales

2. clasificación de los humedales

3. clasificación de los paisajes

4. organización administrativa

5. aspectos financieros

6. protección de humedales

7. actividades autorizadas en los humedales

8. manejo de humedales situados en tierras propiedad del Estado o de organismos públicos

9. humedales situados en tierras propiedad de particulares

10. integración de los beneficios públicos de los humedales

11. actividades autorizadas y prohibidas

Francia:

1. justificación

2. inventario de humedales y fortalecimiento de los instrumentos de evaluación

3. armonización de políticas públicas

4. restauración de humedales

5. programa de información y concienciación

Jamaica:

1. planificación respecto de los manglares y los humedales costeros

2. protección y fomento de las funciones y valores de los sitios

3. medidas para hacer frente a los impactos locales

4. funciones y responsabilidades de los organismos clave

5. ejecución y observancia

6. examen de la legislación y la reglamentación

Malasia:

1. coordinación y vínculos intersectoriales

2. legislación y otras políticas

3. incentivos y desincentivos económicos

4. planificación del uso de la tierra y el agua

5. manejo de sitios

6. uso sostenible

7. evaluación y monitoreo

8. información, concienciación y capacitación

9. actividades internacionales

10. desarrollo institucional y apoyo financiero

Perú:

1. consideraciones institucionales

2. aspectos jurídicos

3. estudios de investigación

4. desarrollo sostenible

5. educación

6. concienciación de la población

7. creación de capacidad

8. cooperación internacional

Trinidad y Tabago:

1. educación, concienciación y capacitación de la población

2. manejo de humedales propiedad del Estado

3. humedales protegidos

4. protección cooperativa de humedales

5. estudios sobre humedales

6. consideraciones institucionales y jurídicas

Uganda:

1. desecación de humedales

2. manejo racional del medio ambiente

3. uso sostenible

4. conservación

5. abastecimiento y tratamiento de agua

6. uso y propiedad de la tierra

7. restauración de sitios

8. evaluación y monitoreo del impacto ambiental

9. concienciación de la población

10. investigación e inventario

11. creación de capacidad

12. actividades internacionales

13. prescripciones legislativas e institucionales


IV. APLICACIÓN DE LA POLÍTICA

§4.1 Determinación de la entidad encargada de la aplicación

119. Es esencial que el proceso de consultas redunde en un acuerdo claro respecto de la entidad que se encargará de dirigir la aplicación de la Política Nacional de Humedales. Esta tarea puede recaer en un ministerio u organización nacional que dirija la coordinación y la labor de facilitación y actúe en estrecha colaboración con muchos otros ministerios, asociados e interesados directos. Es también importante definir las funciones de los demás organismos que intervengan en el manejo de los humedales. (Estudio de caso Nro. 4)

§4.2 Elaboración de lineamientos de aplicación

120. Las opciones son múltiples, pero todas apuntan a un hecho, a saber, que los organismos de aplicación necesitan asistencia y capacitación para entender lo que la política dice y significa, quién está a cargo, de qué personal técnico se dispone y dónde y cómo distribuir las funciones y muchas cuestiones afines. Se puede preparar una publicación titulada Guía de Aplicación mientras se elabora la política propiamente dicha. En algunos casos puede que resulte más fácil preparar esta Guía al cabo de varios años de experiencia práctica de aplicación de la Política.

121. La Guía ha de resultar útil a los interesados directos y usuarios de los recursos de los humedales. Por tanto, irá dirigida a los administradores de humedales, tales como organismos gubernamentales, comunidades locales o propietarios de tierras y otros interesados. En el caso de los organismos gubernamentales, pueden quedar comprendidos todos los encargados de manejo de recursos y los encargados de formular políticas sujetos a la jurisdicción del gobierno responsable de la adopción de la Política. Una Guía puede ser útil en los siguientes ámbitos:

(a) interpretación de la terminología y de los objetivos enunciados en el texto de la Política;

(b) descripción de las fuentes de conocimientos técnicos disponibles, la naturaleza de los arreglos de colaboración y la función de los organismos clave; y

(c) comprensión de las funciones y responsabilidades de los interesados directos y los organismos de aplicación.

122. La Guía de Aplicación puede servir de base para promover unas comunicaciones claras mediante distintos mensajes que expliquen a quiénes se aplica la Política.

§4.3 Determinación de las necesidades de recursos

123. En algunos casos la determinación de las necesidades de recursos puede interferir en la capacidad misma de debatir las metas y los objetivos o la concepción de una Política Nacional de Humedales. Cuando los organismos gubernamentales cuentan con escasos recursos, es posible que haya mucho tira y afloja, así como discusiones en torno a cuál de ellos se halla en mejor posición para administrar cualesquiera recursos nuevos asignados a la aplicación. En tales casos la práctica de separar el examen de lo que es necesario hacer del quién y el cómo puede dar buenos resultados. Si la elaboración de la política se separa del debate en torno a la entidad encargada de ella y a cómo se ha financiar, es posible evitar problemas que dificultan la formación de un consenso nacional.

124. Es posible que sólo haga falta un presupuesto para aplicar la Política Nacional de Humedales cuando ésta se presente al Gobierno para que la apruebe, es decir, una vez terminadas las consultas sobre lo que se ha de hacer. La mejor manera de exponer los aspectos de provisión de recursos para una política de esta clase es incluirlos en una única sección fácil de localizar, en lugar de abordarlos en distintas partes del texto. Como es posible que mientras esté vigente la política haga falta actualizar la evaluación de las necesidades de recursos hecha inicialmente, puede que no convenga incluir un cálculo pormenorizado de los costos en el documento propiamente dicho.

125. Un "Plan de Acción" puede ser un instrumento apropiado. Como norma general, esto supone una lista de acciones para alcanzar los objetivos y las metas de la política dentro de plazos calculables. Una vez que se consignan recursos financieros, incluso para la dotación de personal, éste puede considerarse un "Plan de Trabajo" (véase más adelante la sección 4.8), cuya estructura puede seguir la de los títulos de las estrategias de aplicación adoptadas.

126. Muchos aspectos de la política se pondrán en práctica en diversos sectores y mediante diversas actividades ya previstas – en las que será difícil aislar los componentes relacionados específicamente con los humedales. En este sentido es preferible describir que procurar cuantificar exhaustivamente. Por tanto, una relación resumida de los recursos nuevos susceptibles de hacer falta para dar efectividad a la política será útil. Se ha de incluir asimismo una relación de los recursos que podrían economizarse con una aplicación eficaz de la política.

§4.4 Requisitos en lo referente a legislación

127. Uno de los componentes del Concepto de Uso Racional de la Convención es que las Partes Contratantes reformen la legislación que tenga efectos adversos en los humedales y que elaboren, cuando proceda, nuevas disposiciones legislativas para promover el uso racional y la protección de los humedales. Esta es una acción crucial y puede suponer una serie de estudios complicados para evaluar los programas, las políticas y la legislación en vigor que entrañen desincentivos a las prácticas de conservación y afecten a los humedales adversamente y proponer alternativas.

128. En 1998 la Convención sobre los Humedales y el Centro de Derecho Ambiental de la UICN cooperaron en la elaboración de la Resolución VII.7 sobre Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fin de promover la conservación y uso racional de los humedales, y su anexo, que fueron adoptados por la COP7 de la Convención en mayo de 1999. Para ello, en julio de 1998 se había convocado un seminario internacional sobre Designación de metodologías para examinar leyes e instituciones relacionadas con los humedales en que se presentó un conjunto de estudios de casos de Australia, el Canadá, Costa Rica, la India, el Perú, Uganda y el Secretariado del Mar de Wadden.

129. En algunos países hacen falta o se prevén nuevas leyes sobre los humedales. Por ejemplo, en muchos países africanos se están promoviendo nuevas leyes y sanciones claramente definidas en caso de incumplimiento. En otros países, se estima que la promulgación de leyes nuevas o complementarias es menos eficaz que la promoción de soluciones no preceptivas con métodos de observancia y custodia voluntarios. Las entidades no gubernamentales y las organizaciones locales pueden ser asociados eficaces en la aplicación de estas políticas. No existe una vía única susceptible de considerarse mundialmente aceptable para decidir entre estas opciones, pues el procedimiento variará de un país a otro. (Estudios de caso Nro. 5 y Nro. 6)

130. Es preciso analizar los aspectos compatibles y las sinergias, así como las contradicciones entre la legislación y la política con vistas a resolver cualesquiera conflictos que se pudieran identificar. Donde quiera que resulte posible, cabe emplear los mecanismos jurídicos existentes y de ser necesario se ha de contemplar la posibilidad de promulgar leyes nuevas. El examen de la legislación significa también reformar y derogar la legislación y las políticas oficiales que pudieran ser incompatibles con los objetivos del gobierno en cuanto a conservación de los humedales, o anticuadas en ese sentido. Esto es difícil y puede provocar rivalidades entre distintos intereses dentro del sistema de gobierno.

131. Se reconoce que las necesidades y oportunidades legislativas variarán de un país a otro, particularmente entre los países desarrollados y en desarrollo con economías y sistemas políticos radicalmente diferentes. La promulgación de nuevas leyes y su puesta en vigor y aplicación eficaces pueden representar duras pruebas de paciencia para quienes intervienen en la tarea de darles efectividad.

132. En principio, con frecuencia la acción voluntaria se considera preferible a los enfoques obligatorios impulsados por la legislación. Sin embargo, una capacidad básica de alcanzar el resultado correcto, incluso cuando las partes no lo consigan voluntariamente, debe garantizarse previendo facultades ejecutivas de último recurso.

§4.5 Armonización interministerial

133. La Política ha de aplicarse en consulta y armonía con las prioridades y políticas posiblemente contrapuestas de otros organismos gubernamentales, bajo la dirección de un organismo con suficiente influencia y/o autoridad como para que el proceso dé resultados. Una Comisión Interministerial de la Política de Humedales integrada por representantes de alto nivel (por ejemplo, viceministros), que informe directamente a los miembros del Consejo de Ministros puede ser eficaz en este sentido.

134. No hay ninguna respuesta fácil a la cuestión de saber "¿qué tiene precedencia?" en la Política. Las responsabilidades, los mandatos o las autoridades normativas de otros organismos pueden chocar con los objetivos de conservación y uso racional de los humedales que el gobierna desee alcanzar. En algunos países se faculta a un organismo central para desarrollar y hacer cumplir la política y en otros esta tarea incumbe a una entidad consultiva menos formal. El grado en que cualquier organismo dirige y reacciona depende de los puntos fuertes y flacos de las distintas ramas del gobierno nacional y de las facultades conferidas a estas organizaciones por la Constitución.

135. Según se indicó anteriormente, es esencial que todos los ministros concernidos participen desde un principio en las fases de elaboración y consulta respecto de la Política Nacional de Humedales. En algunos casos una Comisión Interministerial de la Política de Humedales creada antes o después de la adopción de la Política ha sido eficaz en este sentido. Una Comisión de esta clase puede servir para consensuar las cuestiones, resolver diferencias y facilitar el entendimiento entre los ministros respecto de los procedimientos de aplicación.

136. Se ha de reconocer también que muchas de las estrategias de la Política se pueden aplicar en el marco de los programas y organismos gubernamentales existentes mediante la cooperación. Esto puede suponer pequeñas revisiones de tales programas. Uno de los aspectos clave de este enfoque es que puede entrañar una apreciable redimensión a la baja de las nuevas medidas presupuestarias para aplicar la Política, gracias a la administración eficiente de los presupuestos y el personal existentes. Puede ayudar también a los países a concentrar sus solicitudes de asistencia internacional únicamente en necesidades claras y precisas que haga falta atender con dicha asistencia.

137. Las técnicas para revisar los programas en marcha comprenden la evaluación de las prioridades existentes, la reorientación de las responsabilidades de funcionarios determinados y la incorporación de nuevos enfoques y tecnologías de una forma racional y prudente que haga posible capacitar al personal. Todos estos medios han de contribuir a conseguir el apoyo de la administración pública en lugar de hacerle temer un volumen excesivo de trabajo o lo desconocido.

§4.6 Coordinación de necesidades

138. Es necesario designar a un órgano nacional para que dirija la aplicación y dotarlo de recursos para personal científico/especializado en políticas, que coordinará y/o dará asesoramiento y formación y velará por la interacción entre ministerios. Lo ideal es que se trate de un organismo con sus propios expertos en humedales y experiencia institucional de humedales y conservación del medio ambiente en los planos nacional e internacional. En muchos casos, dicho órgano será el mismo que se desempeña como organismo directivo en lo concerniente al cumplimiento de las obligaciones del país con arreglo a la Convención sobre los Humedales. (Estudio de caso Nro. 7)

§4.7 Elaboración de un plan de aplicación

139. Un Plan de aplicación (" Plan de trabajo") puede describir cómo y quién llevará a cabo cada estrategia a corto y largo plazo. Si se cuenta con recursos nuevos, definirá el presupuesto y las necesidades de personal en un horizonte de planificación idóneo para el país, por ejemplo de cinco a 10 años. En algunos casos no se proveen recursos y por ende esta etapa de presupuestación no es necesaria. En este caso hace falta una estrategia que prescriba que los distintos organismos apliquen la Política en el marco de sus presupuestos y programas existentes.

140. Las circunstancias señalarán a menudo la mejor forma de presentar los planes y programas de trabajo – por ejemplo, es posible que se presente como parte del documento de Política propiamente dicho (v. gr., como anexo) o que lo más indicado sea incorporarlo en los instrumentos existentes de los organismos responsables.

141. La clave de la Política Nacional de Humedales es que garantice el cumplimiento de los compromisos del Gobierno. Esto supone aclarar quién debe hacer qué, dentro de qué plazos y con arreglo a qué criterios e informar dónde esto se puede averiguar. En esta etapa los encargados de esta "función de garantizar el cumplimiento" deben verificar que el Plan de Aplicación sea exhaustivo, esto es, determinar si cada una de las acciones señaladas en la Política se puede hallar efectivamente en alguna parte del mismo, y tomar medidas para corregir cualquier omisión. El escalonamiento de las acciones y su secuencia deben señalarse claramente cuando proceda. Los planes de trabajo deben indicar (en algún nivel) qué ha de ocurrir si las acciones no se llevan a cabo conforme a lo previsto.

§4.8 Capacitación

142. La capacitación de los administradores de humedales, así como del personal de evaluación del impacto ambiental o de planificación, respecto del alcance de la Política, y de los humedales en general, es esencial para que la política de humedales tenga éxito. Esta cuestión no debe considerarse facultativa; además de tener mucho sentido, el fomento de la capacitación en materia de investigaciones sobre los humedales y manejo y custodia de éstos es un deber con arreglo al Artículo 4.5 de la propia Convención.

143. Existen muchos ejemplos de iniciativas de capacitación respecto de los humedales y comprenden numerosos cursos y seminarios nacionales y regionales organizados por distintos organismos. Por ejemplo, en 1994 el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (JICA) organizó un curso de capacitación nacional en conservación de humedales y aves migratorias por un período inicial de cinco años. El Curso Internacional sobre Manejo de Humedales administrado por el Wetland Advisory and Training Centre (Centro de Asesoramiento y Capacitación sobre Humedales) de Lelystad (Países Bajos), ofrece un programa completo de seis semanas cada año. La Oficina de Ramsar ha realizado un estudio sobre los cursos de capacitación sobre los humedales, que se publicó con el título Directory of Wetland Management Training Opportunities (Directorio de posibilidades de capacitación en manejo de humedales) en que se enumeran más de 67 iniciativas de capacitación en 16 países (Oficina de Ramsar, 1998b).

144 Hasta ahora son pocos los países que han preparado una guía que trate específicamente de la aplicación y un curso de capacitación relacionado con una política o estrategia nacional de humedales. Uno de los ejemplos es la Implementation Guide for Federal Land Managers (Lynch Stewart y colaboradores, 1996). El Gobierno del Canadá y su organismo asociado, el North American Wetlands Conservation Council (Canadá), ofrecen un curso titulado Working with Wetlands, cuya estructura se ha adaptado en varias ocasiones a los organismos del gobierno federal del Canadá. El curso se ofrece a grupos de por lo menos 20 administradores y consta de conferencias, estudios de casos y visitas a humedales. El Gobierno de Australia está contemplando un curso parecido. En Uganda se ha publicado también un programa de aplicación de la Política Nacional de Humedales.

145. Poco después de la adopción de una Política Nacional de Humedales se puede realizar una "evaluación de las necesidades" de capacitación en todo el país. No hace falta que ésta sea extremadamente detallada, pero ha de aportar una sinopsis de los problemas, los centros de aplicación e indicar dónde se plantean las principales necesidades y carencias. Otro aspecto que merece la pena contemplar en todo el país es una evaluación de los capacitadores. Esto abarca un inventario de recursos, cursos, instituciones y consultores susceptibles de atender a las necesidades identificadas.

§4.9 Intercambio de experiencias entre países

146. Uno de los aspectos más interesantes de la Convención de Ramsar es su capacidad de promover el intercambio de experiencias. En la actualidad se están realizando intercambios y viajes de especialistas y expertos en políticas de humedales en relación con las políticas nacionales de humedales. Varios de los autores de estos Lineamientos han compartido su experiencia con países que empezaban a elaborar una Política Nacional de Humedales. Por ejemplo, el Canadá ha prestado asesoramiento oficioso a Malasia, Australia y a varias otras Partes Contratantes en Ramsar respecto de la elaboración de sus políticas nacionales de humedales. Análogamente, Australia y Uganda han dado asesoramiento oficioso a Botswana y BirdLife International facilitó un asesor a Trinidad y Tabago de forma oficiosa.

147. En algunos casos estos intercambios han entrañado invitaciones para efectuar visitas de corta duración o períodos sabáticos, y en otros, intercambios de documentos, opiniones consultivas confidenciales y el examen del texto preliminar de una política. Han entrañado también sugerencias para llevar a cabo seminarios consultivos, colaboración con grupos no gubernamentales, reuniones con altos cargos del gobierno, análisis de mecanismos de financiación y la redacción del texto. En opinión de los participantes estas iniciativas han sido interesantes, útiles y positivas. Hasta la fecha han sido relativamente informales, gracias a lo cual especialistas invitados de una Parte Contratante han podido viajar a una o varias otras en calidad de consultores por períodos breves. Es pues posible compartir la experiencia adquirida en la elaboración de políticas de esta clase en un país y acrecentar los conocimientos técnicos locales. Siempre hace falta un grado apreciable de adaptación a las necesidades y circunstancias locales. La Oficina de Ramsar puede prestar asistencia para promover tales intercambios entre las Partes Contratantes.

§4.10 Establecimiento de un programa nacional de monitoreo

148. Un elemento separado, pero crítico de la aplicación de una Política Nacional de Humedales y de todo programa afín es la implantación de dos clases de monitoreo: a) monitoreo de la salud de los humedales y del uso de la tierra; y (b) monitoreo de la eficacia de los programas. Ambos servirán de base para continuar focalizando iniciativas de humedales en el contexto/la razón de ser de la Política.

149. El monitoreo de los humedales puede suponer reconocer su evolución ecológica, esto es, la de su fauna y flora, hidrología o características químicas por efecto del cambio climático, la contaminación y otros impactos de larga duración. Los estudios sobre el hábitat/uso de la tierra de ámbito nacional o regional permitirán evaluar la eficacia de las iniciativas de conservación directas y determinar si se están perdiendo humedales y por qué.

150. La eficacia de la Política suele monitorearse a nivel institucional y de los programas: ¿Están debidamente orientados los recursos asignados por hora/funcionario? ¿Permiten los sistemas de datos existentes suministrar al Gobierno información adecuada sobre los ámbitos en que el programa está dando resultados y por qué los está dando? ¿Se están alcanzando las metas de la Política? La Política debe incorporar medidas para determinar si está dando resultados, para monitorearse a sí misma y, en definitiva, para su revisión si fuera necesario.

§4.11 Bibliografía

151. La última parte del documento de política es una bibliografía de las obras citadas en él. Se podrá incluir también un anexo con una amplia lista de obras de referencia de interés nacional o internacional para ampliar la relación de obras citadas y complementar su lectura. Siempre es útil incluir únicamente los documentos que están al alcance del público. Estas referencias sirven de poco si el acceso a ellas está restringido, el Gobierno las mantiene bajo reserva o están agotadas.


V. OBRAS CITADAS

Lynch-Stewart, P., P. Niece, C. Rubec e I. Kessel-Taylor. 1996. The Federal Policy on Wetland Conservation, Implementation Guide for Federal Land Managers. Canadian Wildlife Service, Environment Canada. Ottawa, Canadá. 32 págs.

North American Wetlands Conservation Council Canada. 1998. A Wetland Conservation Vision for Canada. Folleto. Ottawa, Ontario. 8 págs.

Pritchard, D. 1997. Implementation of the Ramsar Convention in Trinidad and Tobago. Royal Society for Protection of Birds and BirdLife International. RSPB Sabbatical Report. Bedfordshire, Reino Unido.

Oficina de Ramsar. 1987. Review of National Reports Submitted by Contracting Parties and Review of the Implementation of the Convention Since the Second Meeting of theConference in Groningen, Netherlands in May 1984. Document C.3.6, Proceedings, Third Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands.págs. .231 a236. Regina, Canadá.

Oficina de Ramsar, 1990. Review of National Reports Submitted by Contracting Parties and Review of the Implementation of the Convención Since the Third Meeting of the Conference in Regina, Canada in May/June 1987. Document C.4.18, Proceedings, Fourth Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention onWetlands. Vol. 3: págs. 351 a 354. Montreux, Suiza.

Oficina de Ramsar. 1993. Análisis de los Informes Nacionales presentados por las Partes Contratantes y análisis de la aplicación de la Convención desde la Cuarta Reunión de la Conferencia en Montreux, Suiza en junio/julio de 1990. Documento C.5.16, Actas de la Quinta Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes. Convención sobre los Humedales. Vol. 3: págs. 469 a 485. Kushiro, Japón.

Ramsar Bureau. 1998a. Análisis de las síntesis sobre la aplicación de la Convención por regiones desde la 6a. Reunión de la Conferencia, Brisbane, Australia, marzo de 1996. 7a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes. Convención on Humedales. San José, Costa Rica

Oficina de Ramsar. 1998b. Directory of Wetland Management Training Opportunities. First Edition. Octubre de 1998.

Oficina de Ramsar. 1998c. Informes Nacionales de las Partes Contratantes presentados a la COP7 (estos informes figuran en el sitio Ramar en la Web, http://ramsar.org). y documentos resumidos presentados por los Coordinadores Regionales al Comité Permanente de Ramsar de octubre de 1998.

Rubec, C.D.A. 1996. Status of National Wetland Policy Development in Ramsar Nations. Actas de la 6a. Reunión de las Partes Contratantes. Convención sobre los Humedales. Vol. 10/12A: págs. 22 a 29. Brisbane, Australia.

Smart, M. 1993. Summary of Comments in National Reports: Guidelines for the Establishment of National Wetland Policies. Actas de la 5a. Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes. Convención sobre los Humedales. Vol. 2: pág. 152. Kushiro, Japón.

Shine, C. y L. Glowka. 1999. Examen de leyes e instituciones para promover la conservación y el uso racional de los humedales y Anexo 1: Elaboración de metodologías para examinar leyes e instituciones relacionadas con los humedales — Estudios de Casos y Documentos Presentados. Oficina de Ramsar. Informe del Centro de Derecho Ambiental de la UICN a la COP7 de la Convención de Ramsar. San José, Costa Rica.


Apéndice 1: Prioridades para instituir una Política Nacional de Humedales

Una de las principales obligaciones con arreglo a la Convención sobre los Humedales es aplicar principios de uso racional de los humedales mediante una Política Nacional de Humedales. Las acciones con arreglo a estas políticas se agrupan en cinco categorías de apoyo a la puesta en práctica del uso racional (siguiendo las Líneas directrices para la aplicación del concepto de uso racional, Recomendación 4.10):

Acciones prioritarias para instituir políticas nacionales de humedales

1. Acciones para mejorar las disposiciones institucionales y de organización, como:

(a) tomar disposiciones institucionales que hagan posible que las personas competentes determinen cómo se pueden conservar los humedales y cómo las prioridades relacionadas con ellos se pueden integrar plenamente en el proceso de planificación; y

(b) establecer mecanismos y procedimientos para incorporar un enfoque interdisciplinario integral en la planificación y ejecución de proyectos concernientes a humedales y sus sistemas de apoyo, para garantizar la conservación de los humedales y el desarrollo sostenible.

2. Acciones relacionadas con la legislación y las políticas gubernamentales, como:

(a) examinar la legislación y las políticas en vigor (incluidos los subsidios e incentivos) que afecten a los humedales;

(b) aplicar, donde proceda, la legislación y las políticas vigentes que revistan importancia para la conservación de los humedales;

(c) adoptar, según proceda, leyes y políticas nuevas; y

(d) asignar fondos para el desarrollo a proyectos que hagan posible conservar y aprovechar los recursos de los humedales en forma sostenible.

3. Acciones para fomentar el conocimiento y la conciencia respecto de los humedales y sus valores, como:

(a) intercambiar experiencias e información sobre la política de humedales y su conservación y uso racional con países que estén elaborando o aplicando políticas nacionales de humedales o conservándolos;

(b) incrementar la conciencia y la comprensión plenas por los decisores y el público de los beneficios y valores de los humedales derivados de su uso racional. Se trata de los siguientes, entre otros, y se pueden manifestar dentro y fuera de los humedales:

  • control de sedimentos y de la erosión
  • control de inundaciones
  • mantenimiento de la calidad del agua y atenuación de la contaminación
  • mantenimiento del abastecimiento de aguas superficiales y subterráneas
  • apoyo a la pesca, el pastoreo y la agricultura
  • esparcimiento al aire libre y educación
  • provisión de hábitat para la flora y fauna silvestres, sobre todo para aves acuáticas; y
  • contribución a la estabilidad del clima;

(c) examinar técnicas tradicionales de uso racional y elaborar proyectos de demostración del uso racional de tipos de humedales representativos; y

(d) dar capacitación al personal pertinente en disciplinas que faciliten la aplicación de las acciones y políticas de conservación de los humedales.

4. Acciones para examinar la situación de todos los humedales y determinar prioridades al respecto en un contexto nacional, como:

(a) levantar un inventario nacional de humedales que incluya una clasificación de los sitios;

(b) identificar y evaluar los beneficios y valores de cada sitio (véase 3b supra);

(c) fijar prioridades de conservación y manejo para cada sitio teniendo en cuenta las necesidades y condiciones de cada Parte Contratante.

5. Acciones para resolver problemas en humedales determinados, como:

(a) integrar desde un principio consideraciones ambientales en la planificación de proyectos que puedan afectar al humedal (incluida una evaluación exhaustiva de su impacto ambiental antes de su aprobación, que ha de continuar durante su ejecución, y aplicación cabal de las medidas ambientales que pudieran hacer falta). La planificación y evaluación ha de abarcar los proyectos aguas arriba del humedal, los que se ejecuten en él y otros proyectos que pudieran afectarlo, y en este sentido se ha de prestar especial atención al mantenimiento de los beneficios y valores mencionados en 3b supra;

(b) regular el aprovechamiento de los elementos naturales de los sistemas de humedales para que no sean objeto de explotación excesiva;

(c) instituir, aplicar y, de ser necesario, revisar, planes de manejo con la participación de la población local y tener en cuenta sus necesidades;

(d) designar humedales para ser incluidos en la Lista de Ramsar cuando se determine que revisten importancia internacional;

(e) establecer reservas naturales en humedales, figuren o no en la Lista; y

(f) considerar detenidamente la posibilidad de restaurar humedales cuyos beneficios y valores hayan disminuido o hayan sido degradados.


Apéndice 2 – Texto de la Recomendación 6.9

MARCO PARA LA ELABORACIÓN Y APLICACIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES DE HUMEDALES


Apéndice 3

Resumen de las políticas y los planes de acción/estrategias nacionales de humedales de las Partes Contratantes en Ramsar

La lista de documentos que figura a continuación permite formarse una idea preliminar de las numerosos ejemplos disponibles, pero no es exhaustiva, toda vez que se están tomando iniciativas nuevas en muchos países continuamente. La lista ha sido actualizada con los pormenores contenidos en los 106 Informes Nacionales presentados a la COP7 que están disponibles en el sitio Web de la Oficina de Ramsar. Los autores piden disculpas por cualquier omisión o error cometido en los datos facilitados. La Oficina de Ramsar puede ayudar al lector a determinar la dirección del proveedor de los distintos informes. La lista de documentos se han organizado por país o región. En cada caso se ha añadido una abreviatura que indica si se trata de:

PG una política gubernamental;

EG una estrategia gubernamental/plan de acción o un documento de planificación;

ONG un documento de política o estrategia propuesto por una organización no gubernamental.

Alemania — se ha puesto en marcha un procedimiento para elaborar una Política Nacional de Humedales. Los distintos estados de Alemania se encargan de manejar múltiples turberas y humedales.

Argelia — ha pedido financiación al Fondo para el Medio Ambiente Mundial para elaborar una estrategia nacional de biodiversidad que comprenderá un plan de acción de humedales.

Argentina —está acabando de elaborar una estrategia nacional de biodiversidad que prevé acciones para la conservación y uso racional de los humedales.

Armenia — el Gobierno ha elaborado el Plan de Acción del Lago Sevan, que comprende medidas relacionadas con los humedales.

Australia — estableció un Comité Asesor sobre la Política Nacional de Humedales y anunció la Política en febrero de 1997. En virtud de ella todos los Ministerios del Commonwealth asumen un conjunto de objetivos englobados bajo una única meta general. La Política comprende también un plan de acción nacional y programas estatales. Varios estados están elaborando o aplicando políticas de humedales.

PG Wetlands Policy of the Commonwealth Government of Australia. enero de 1997. Wetlands, Waterways and Waterbirds Unit, Biodiversity Group, Environment Australia. Canberra, Australia. 38 págs. y apéndice.

PG New South Wales Wetlands Management Policy: Management Guidelines. 1996. Department of Land and Water Conservation. Sydney, Australia.

PG South Australia Wetland Policy. 1999. Draft Report, under public consultation. Government of South Australia. Australia.

PG Tasmanian Wetland Policy. 1999. Borrador sometido a consulta pública. Government of Tasmania. Australia.

EG Strategy for Conservation of the Biological Diversity of Wetlands in the Northern Territories. 1999. Borrador sometido a consulta pública. Government of the Northern Territories. Australia.

EG Strategy for the Conservation and Management of Queensland's Wetlands. 1999. Draft Report. Government of Queensland. Australia.

EG Victoria Biodiversity Strategy. Directives on Management, Part II: Wetlands. 1997. Department of Conservation, Forests and Lands. Water Victoria y Ministry of Planning and Environment. Victoria, Australia.

Austria — se está elaborando una estrategia nacional de humedales que se incorporará en el Plan Nacional de Acción Ambiental y la Estrategia Nacional de Biodiversidad.

Bahamas — se elaborará una estrategia nacional de humedales de concierto con el Plan Nacional de Acción Ambiental.

Bahrain — la zona de Tublibay está propuesta como el núcleo de una Reserva de Humedales a fin de facilitar la investigación, la educación del público y la observación de aves, bajo la dirección del Departamento de Asuntos Ambientales del Ministerio de Vivienda, Municipalidades y Medio Ambiente.

Bangladesh — la UICN ha elaborado una propuesta de Política Nacional de Humedales para el Ministerio de Medio Ambiente que comprende estrategias de uso racional de los humedales.

Belarús — propuesta regional para ser examinada por las organizaciones asociadas.

ONG The Pripyat and Yaselda Wetlands — Natural Heritage of Polesia. 1997. Cartel folleto. Belarusian Academy of Sciences y Michael Otto Foundation for Environmental Protection. Minsk, Belarús.

Bélgica — el manejo de humedales se encuentra bajo la jurisdicción de los gobiernos regionales a excepción del Mar del Norte. En 1997 se aprobó una Ley del Mar del Norte cuyo énfasis es la conservación de la naturaleza y el medio ambiente marino. La Región de Flandes adoptó en 1997 una legislación sobre reservas de humedales. En 1989 la Región Valona estableció leyes para la creación de zonas de humedales de interés biológico. Se está finalizando un plan de acción y un programa para la naturaleza que incluye componentes de humedales, para ser iniciado en 1999. En la Región de Bruselas los humedales son considerados de manera general por el programa de planificación de la región capital, particularmente en relación con los recursos hídricos.

Bolivia — la estrategia nacional de biodiversidad incluirá elementos para programas de conservación de humedales.

Botswana — está elaborando una Política Nacional de Humedales y Estrategia y se ha propuesto ultimarlas en 1999.

Brasil — se está elaborando una Estrategia Nacional de Humedales en coordinación con programas legislativos.

Bulgaria — se elaboró un Plan de Acción de Humedales en 1995. Todos los 15 sitios principales a excepción de uno se han beneficiado del desarrollo de medidas locales de conservación. Se reconoce la necesidad de contar con un plan nacional de humedales que abarque a todos ellos, incluyendo un inventario nacional. Para su elaboración se requerirá del apoyo no gubernamental y de las agencias de desarrollo extranjeras.

PG National Action Plan for the Conservation of the Mosts Important Wetlands of Bulgaria. 1995. Ministerio de Medio Ambiente. Sofía, Bulgaria. 55p.

Burkina Faso — el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas ha iniciado un Programa Nacional de Humedales en asociación con el Programa para África Occidental de la UICN. El Programa abarca un conjunto de acciones nacionales con vistas al uso racional de los humedales. Se ha empezado a elaborar una política nacional de humedales que debería estar lista en 1999.

Camboya — está contemplando un plan nacional de acción y una Política Nacional de Humedales.

ONG/EG Wetland Action Plan for the Kingdom of Cambodia. Octubre de 1995. Proyecto de Informe. Wetlands International. Kuala Lumpur, Malasia. 81 págs.

Canadá — ha instituido una amplia política de humedales aprobada por el Consejo de Ministro en 1991. Varias de las 10 provincias del país están redactando o aplicando políticas provinciales de conservación y manejo de humedales (Alberta, Saskatchewan, Nuevo Brunswick, Manitoba y Ontario cuentan con políticas publicadas y aprobadas por el correspondiente Consejo de Ministros provincial).

PG The Federal Policy on Wetland Conservation. 1991. Government of Canada. Environment Canada. Ottawa, Ontario. 14 págs.

EG The Federal Policy on Wetland Conservation. Implementation Guide for Federal Land Managers. Government of Canada. Environment Canada. 1996. Ottawa, Ontario. 32 págs.

PG Wetlands. A Statement of Ontario Government Policy. 1992. Order in Council 1448/92. Ontario Planning Act Section 3. Revised 1996, 1997. Ontario Ministry of Natural Resources. Toronto, Ontario.

PG (a) Wetland Management in the Settled Area of Alberta. Policy for Alberta’s Agricultural Lands. (b) A Policy for Managing Alberta’s Peatlands and Non-settled Area Wetlands. Alberta Water Resources Commission. 1993. Edmonton, Alberta.

PG Your Guide to Saskatchewan Wetlands Policy. 1995. Government of Saskatchewan. Regina, Saskatchewan.

PG Draft New Brunswick Wetland Policy. 1999. Government of New Brunswick. Fredericton, New Brunswick.

Chad — consultas sectoriales sobre el medio ambiente y la desertificación en 1994 ayudaron a establecer un Plan de Acción Nacional para el Uso Racional de los Recursos Naturales, el cual incluye el manejo de los humedales. Se está elaborando una estrategia nacional de biodiversidad con elementos de humedales.

Chile — se ha propuesto acabar de preparar una Estrategia Nacional de Humedales a principios de 1999 en coordinación con sendas políticas nacionales de aguas y medio ambiente que se hallan también en proceso de elaboración.

China — representantes de 17 organismos gubernamentales están compilando el Plan de Acción de Conservación de los Humedales de China. Se celebraron reuniones en 1997 y 1998. Se prevé que el Consejo de Estado apruebe el plan, que comprende un estudio de los recursos de los humedales del país preparado por la Dependencia Estatal de Administración Forestal, con la participación de otros ministerios e instituciones. El WWF China y Wetlands International están prestando asistencia a este proyecto.

EG China Wetland Conservation Action Plan. Proyecto de documento para debate en mandarín. State Forestry Administration. Beijing , China.

Colombia — los humedales costeros y marinos están comprendidos en la Estrategia de Desarrollo Sostenible de las Zonas Costeras de 1998. Se está contemplando la posibilidad de elaborar un plan de acción de humedales de aguas dulces en 1999.

Comoras — la Política Nacional de Medio Ambiente de 1993 y el Plan de Acción de 1994 comprenden varias iniciativas relacionadas con la biodiversidad de los humedales, las aguas y las zonas costeras. Se ha propuesto incorporar iniciativas de valoración y protección de los humedales en el próximo Plan Nacional de Acción Ambiental.

Congo — los humedales están parcialmente incorporados en los planes de acción nacionales del medio ambiente y bosques, así como en los Lineamientos de Desarrollo Rural. Estos instrumentos son de alcance limitado respecto a los humedales; es por esto que se está elaborando una estrategia nacional y un plan de acción de humedales con ocho objetivos, para ser aplicado durante el período 1997-2002 mediante un proceso de cuatro fases.

Costa Rica — publicó un mapa nacional de humedales y un Plan Nacional de Acción de Humedales en 1996.

ONG/PG Estrategia Nacional de Conservación y Desarrollo Sostenible de los Humedales de Costa Rica. Oficina de Ramsar, Oficina Regional para Mesoamérica de la UICN y Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), Centro Agronómico Tropical para la Investigación y Enseñanza (CATIE). Proyecto, febrero de 1997. Incluye un proyecto de ley de conservación de los humedales.

Côte d’Ivoire — se han elaborado leyes y planes de acción nacionales sobre los recursos hídricos, la naturaleza y el medio ambiente, para el uso racional de los recursos naturales en general y de humedales en particular. Se ha planeado elaborar una política nacional de humedales.

Croatia — se espera que en 1999 se adopte el borrador de la National Biological and Landscape Strategy and Action Plan, que inlcuye uns estrategia con 11 puntos.

Dinamarca — la Ley de protección de la naturaleza se aplica a todos los humedales del país y comprende normas que tratan específicamente de las marismas, los marjales, las ciénagas y las turberas. Todos los humedales de más de 0.25 hectáreas están protegidos. En 1998 se adoptó un importante programa para restaurar y rehabilitar humedales y prevenir actividades de desarrollo en antiguos humedales, que comprende un Plan de Acción para el Medio Acuático.

Ecuador — incluirá una Estrategia Nacional de Humedales en la Estrategia Nacional de Biodiversidad que se está elaborando.

Egipto — se prevé instituir una política y un plan de acción nacionales de humedales en el marco de MedWet en 1999 juntamente con la Estrategia Nacional de Biodiversidad.

Estonia — se adoptó una Política Nacional de Humedales en marzo de 1997, que incluye las turberas, lagos y humedales cuasi naturales. Se esperaba publicar una Estrategia Nacional de Huemdales en 1998, con apoyo del Banco Mundial.

Eslovenia — en el otoño de 1998 se redactó una Estrategia Nacional de Humedales compuesta de ocho elementos.

España — se está ultimando el Plan estratégico par la conservación y uso racional de los humedales en España.

Estados Unidos de América — a principios de 1998 se pusieron en marcha la Clean Water Initiative (Iniciativa pro agua limpia) que incluye una estrategia para incrementar la superficie de los humedales en 40,000 hectáreas al año a contar del 2005. La plan federal de humedales lanzado en 1993 fijó una meta provisional de "pérdidas netas nulas de humedales", así como la meta a largo plazo de elevar la calidad y cantidad de los humedales del país. La política descansa en 25 leyes federales, incluida la Clean Water Act (Ley del agua limpia), National Environmet Policy Act (Ley de la política del medio ambiete nacional) y la North American Wetlands Conservation Act (Ley de conservación de los humedales norteamericanos), que dan apoyo al Plan de Manejo de las Aves Acuáticas Norteamericanas, a la participación de 36 organismos federales, múltiples leyes y programas estatales y locales e iniciativas privadas y no gubernamentales. Los principales organismos que intervienen son el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, el Servicio de Atención al Agricultor y Conservación de Recursos Naturales del Departamento de Agricultura, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre del Departamento del Interior, la Dependencia Nacional de Asuntos Oceánicos y Atmosféricos del Departamento de Comercio, y el Organismo para la Protección del Medio Ambiente.

PG Protecting America’s wetlands: a fair, flexible and effective approach. Agosto de 1993. Oficina de la Casa Blanca sobre Política del Medio Ambiente. Washington, D.C. 26 págs.

PG/ONG Protecting America’s Wetlands: An Action Agenda. The final report of the Wetlands Policy Forum. 1989. Michele Leslie, Edwin H. Clark II, y Gail Bingham, Eds. 160 págs.

PG Federal Wetlands Policy. Website, United States Environmental Protection Agency. Washington, D.C. http://www.epa.gov/owow/

Estonia — en marzo de 1997 se adoptó una Política Nacional de Humedales que abarca las turberas, los lagos y los humedales seminaturales. Con asistencia del Banco Mundial se preveía anunciar una estrategia nacional de humedales a finales de 1998.

Federación de Rusia — se ha desarrollado un detallado borrador de Estrategia nacional para la Conservación de Humedales en cooperación con Wetlands Internacional (el borrador se incluyó como anexo al Informe Nacional para la COP7 de Ramsar). El borrador fue el elemento central de discusión en un taller nacional celebrado en febrero de 1999. La implementación de los objetivos dependerá de los recursos disponibles.

ONG/ES Strategy for Wetland Conservation in the Russian Federation: a Conceptual Framework. 1998. V.G. Vinogradov. Wetlands International Asia-Pacific. Moscú

Filipinas — se ha ultimado un Plan Nacional de Acción de Humedales. Este Plan consta de tres elementos principales y se ha propuesto adoptarlo como parte de la Estrategia Nacional de Biodiversidad para 1999-2004. Los humedales se tienen en cuenta también en las iniciativas de protección del uso de la tierra del Plan Nacional de Infraestructura.

ONG/EG National Wetland Action Plan for the Republic of the Philippines. Departmento de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Ciudad Quezón (Filipinas), y Wetlands International, Kuala Lumpur.

Finlandia — en la planificación nacional se ha procurado determinar cuáles zonas turbosas son aptas para desarrollar y cuáles no. La conservación de las turberas es uno de los componentes de la política nacional finlandesa de conservación.

EG Basic Plan for Peatland Nature Conservation in Finland. 1987. Suo 38: 99-103. Documento de E. Kaakinen y P. Salminen. Helsinki, Finlandia.

Francia — adoptó un Plan Nacional de Acción en marzo de 1995.


Estudios de Caso

Estudio de caso No. 1: FUNCIÓN DE LAS ORGANIZACIONSES NO GUBERNAMENTALES EN UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE CONSERVACIÓN DE LOS HUMEDALES (Joseph Larson, Universidad de Massachusetts, Estados Unidos de América)

Estudio de caso No. 2: IDENTIFICAR A LOS INTERESADOS DIRECTOS EN UNA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES (Nadra Nathai-Gyan, Dependencia de Especies Silvestres, Gobierno de Trinidad y Tabago)

Estudio de caso No. 3: CONSULTAS PARA ELABORAR UNA POLÍTICA NACIONAL DE HUMEDALES (Clayton Rubec, Departmento de Medio Ambiente, Gobierno del Canadá)

Estudio de caso No. 4: LAS POLÍTICAS DE HUMEDALES EN UN ESTADO FEDERAL (Bill Phillips, Oficina de Ramsar, antes con el Departamento de Medio Ambiente de Australia)

Estudio de caso No. 5: EXAMEN DE LAS POLÍTICAS Y LEYES SECTORIALES DE HUMEDALES (Paul Mafabi, Programa Nacional de Humedales, Gobierno de Uganda)

Estudio de caso No. 6: ESTRATEGIAS DE OBSERVANCIA (Roberta Chew, Departmento de Estado, y Gilberto Cintron, Servicio de Pesca y Vida Silvestre, Gobierno de los Estados Unidos)

Estudio de caso No. 7: PROCESO DE ELABORACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE HUMEDALES DE MALASIA (Sundari Ramakrishna, Wetlands International Asia-Pacific, Malasia)

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